„Végtelen cinizmus” – így kommentálta egy menedékjogi kérdésekre szakosodott nemzetközi jogász forrásunk a kormány menekültpolitikájának legújabb fordulatát. Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter a múlt csütörtöki kormányinfón jelentette be, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) ítéletének eleget téve bezárják a szerb–magyar határon működő két tranzitzónát, azonban azt is leszögezte, hogy a jövőben csak a külképviseleteken lesz lehetőség menedékkérelmek benyújtására, Magyarország területén nem.
„Ügyfeleinkkel együtt mi is rettentően örülünk, hogy végre véget ért az általunk kezdettől fogva jogellenesnek tartott fogva tartás a határon. Ugyanakkor szomorú, hogy miközben a kormány a tranzitzónában lévők szabadításával végrehajt egy luxembourgi ítéletet, a menedékjoghoz való hozzáférés meglebegtetett további szűkítésével újabb hadjáratot indít az uniós jog ellen” – mondja Pohárnok Barbara, a Magyar Helsinki Bizottság ügyvédje. Ő képviselte azt a két afgán és két iráni kérelmezőt, akiknek az ügye egészen az uniós bíróságig jutott.
Az EUB-t december 18-án kereste meg a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság egy úgynevezett előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel. A szegedi bíróság elutasított menedékkérők – egy afgán házaspár, illetve egy iráni apa és gyermeke – tranzitzónában való elhelyezésének és kiutasításának jogszerűségét vizsgálta, és azt kérte a luxembourgi testülettől, nyilatkozzon arról, hogy bizonyos magyar jogszabályok összeegyeztethetők-e az uniós joggal. Az EUB május 14-i ítéletében arra jutott, hogy a menedékkérők tranzitzónába zárása őrizetnek minősül, ami az uniós jog értelmében maximum 28 napig tarthat, és ezen túlmenően is több ponton a közösségi joggal ellentétesnek találta a magyar menedékjogi szabályozást és a menekültügyi gyakorlatot. Lényegében megtiltotta a magyar bíróságoknak, hogy figyelembe vegyék a menedékjogi törvény 2018. júliusi – a „Stop Soros csomag” részeként elfogadott – módosítását, ami alapján érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani az összes Szerbián keresztül érkező menekülő kérelmét.
Bár Bakondi György, a miniszterelnök belbiztonsági főtanácsadója múlt kedden még azt bizonygatta, hogy a kormány nem fogadja el a luxembourgi ítéletet és alkotmányossági felülvizsgálatot fontolgat, szerdáról csütörtökre virradóra a röszkei és tompai tranzitzónákban tartózkodó közel 300 embert átszállították más (részben nyitott) szállásokra, csütörtökön pedig jött a bejelentés a tranzitok bezárásáról. Az ENSZ menekültügyi főbiztosságának (UNHCR) közleménye szerint sokan már több mint egy éve voltak őrizetben a szögesdrót kerítéssel körülvett konténerekben, néhányan pedig pár hét híján két éve.
Jogi kacskaringók
A tranzitzónában fogvatartottak egy része menedékkérelme elbírálására várt, egy másik részüknek már jogerősen elutasították a kérelmét, ők idegenrendészeti eljárás alá kerültek, a kiutasításukat készítette elő az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (2019 júliusától a menedékkérelmek elbírálását is ez a rendőri szerv vette át a korábbi Bevándorlási és Menekültügyi Hivataltól). A menedékkérők két csoportját a szabadítási döntés eltérően érinti. „Akinek a menekültügyi eljárása folyamatban volt, az a vámosszabadi, nyitott befogadóállomásra került, akiét korábban lezárták, annak a balassagyarmati közösségi szállást jelölték ki kötelező tartózkodási helyként. Utóbbit naponta legfeljebb két órára hagyhatják el az ott elszállásolt menekültek, a megyéből pedig csak külön engedéllyel távozhatnak” – magyarázza Pohárnok Barbara.
A határon uralkodó börtönkörülményekhez képest persze a balassagyarmati szállás is előrelépés, a Helsinki egyik ügyfele például arról számolt be, hogy gyermeke ezt már „otthonnak” nevezi. Az viszont meglepetésként érte az ide szállított menedékkérőket, hogy mozgásszabadságukat továbbra is ilyen mértékben korlátozzák. Ráadásul az EUB ítéletéből az következik, hogy az ő menekültügyi eljárásukat is újra kell kezdeni. „A bíróság világosan kimondta, hogy ha egy kérelmet az uniós joggal ellentétes elfogadhatatlansági ok miatt utasítottak el, akkor – ha ezt az érintett kéri – a kérelmet újra meg kell vizsgálni, és a kérelmezőt nem érheti semmilyen hátrány a megismételt eljárásban” – húzza alá Pohárnok. Egyelőre a luxembourgi alapügyben érintett két család Balassagyarmatra került, de ha a magyar hatóságok és az ügyükben hamarosan ítéletet hozó, a luxembourgi eljárást kezdeményező bíróságok követik az ítéletet, rövid időn belül őket is nyitott szállásra költöztethetik.
A tranzitzónák 2015 szeptembere óta működnek a szerb–magyar határon, de kezdetben a hatóságok még kiengedték innen azokat, akiknek a menekültügyi eljárása 28 napnál több időt vett igénybe, a sérülékenynek ítélt menedékkérőket pedig eleve nem zárták a konténerfaluba. Mivel a kisgyerekes családokat is sérülékenyként kezelték, a gyakorlatban 2017 márciusáig elég sok menedékkérő jutott be az ország területére, és vagy itt várták meg az eljárás végét, vagy – ami jellemzőbb volt – továbbmentek nyugat felé. Azonban 2017 márciusától mindenkinek a tranzitzónában kellett maradnia a teljes menekültügyi eljárás alatt, az egyedüli kivételként a 14 év alatti, kísérő nélkül érkező kiskorúakat kezelték: ők a fóti gyermekotthonba kerültek. A tranzitzóna az egyetlen hellyé vált, ahol menedékkérelmet lehet előterjeszteni; és ha a rendőrök bárhol az ország területén találkoznak „migránssal”, egyszerűen elszállítják a határkerítéshez, majd átteszik a szerb oldalra. A rendőrségi statisztika szerint tavaly 13 170 ilyen de facto kitoloncolás történt, 3070 esetben pedig a kerítésen való átjutást akadályozták meg.
A 2017-es szigorítás mégis visszafelé sült el a kormány szempontjából. Mivel a menedékkérők immár nem tudták elhagyni a tranzitot, kénytelenek voltak kivárni az eljárás végét, aminek az lett a következménye, hogy sokkal több ember kapott nemzetközi védelmet Magyarországon, mint a korábbi években. A 2018-as választás előtt kisebb politikai felbolydulást is okozott, hogy a kormány úgymond elismerte: a megelőző évben 1291 menedékkérőnek adott nemzetközi védelmet. Két intézkedéssel reagáltak a blamázsra: egyrészt tovább csökkentették a tranzitzónákba naponta beengedett menedékkérők számát, másrészt a menedékjogi törvényben bevezettek egy új elfogadhatatlansági okot. A jogászok által „biztonságos tranzitország koncepciónak” nevezett passzus értelmében érdemi vizsgálat nélkül elfogadhatatlannak kell minősíteni egy menedékkérelmet, ha „a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol üldözésnek vagy a súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított”.
Az első két csapás
Erre az új elfogadhatatlansági kritériumra hivatkozva kezdte szakmányban visszautasítani a Szerbián keresztül érkezők – azaz nagyjából mindenki – kérelmét 2018 nyarától az akkor még létező Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal néven létező menekültügyi hatóság. Ezzel újabb jogi küzdelem kezdődött a hazai bíróságokon és a különböző uniós fórumokon. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság egy kurd származású szíriai menedékkérő ügyében 2018. augusztus 21-én előzetes döntéshozatalt kezdeményezett a luxembourgi bíróságnál a „biztonságos tranzitországra” vonatkozó passzus miatt. Az EUB idén március 19-én egyszer már kimondta, hogy a menedékjogi törvény e bekezdése ellentétes az uniós joggal, a májusi ítéletben tehát valójában másodszorra kaszálták el ezt az új elfogadhatatlansági okot.
Az EU menedékjogi eljárásokat szabályozó irányelve tételesen felsorolja, mely esetekben lehet érdemi vizsgálat nélkül elfogadhatatlannak minősíteni egy kérelmet: ha a kérelmező egy biztonságos harmadik országon keresztül érkezik – az új magyar szabályozás azonban nem pontosan ezt fedi. A komplex jogi kérdést röviden összefoglalva: a biztonságos harmadik ország EU-s definíciója szerint csak az az ország tekinthető ilyennek, ahol a kérelmező nincs kitéve üldözésnek, és hozzáfér a menedékjogi eljáráshoz is; az új magyar szabályozás azonban a kérelem elfogadhatatlanná nyilvánításához elegendőnek tartja, hogy Szerbiában nem üldözik a menedékkérőket, így figyelmen kívül hagyja, hogy déli szomszédunknál lényegében nincs működő menekültügyi rendszer. Az uniós irányelv azt is megkövetelné, hogy a menekültügyi hatóság vizsgálja meg, volt-e a kérelmezőnek értelmezhető „kapcsolata” a harmadik országgal, és hogy az oda történő kitoloncolással nem nyílik-e meg a „láncvisszaküldés” veszélye (vagyis a kérelmezőt előbb-utóbb abba az országba küldik vissza, ahonnét elmenekült). Az új magyar elfogadhatatlansági ok mögül ezek a garanciák hiányoznak.
A 2018-ban bevezetett „biztonságos tranzitország” szabály tehát joggal és előre megjósolható módon bukott el az uniós bíróságon, a kiadott menekültstátusok számát azonban – kombinálva a tranzitzónába történő beengedés lassításával – hatékonyan csökkentette. A 2017-es 1291 után 2018-ban már csak 367 pozitív menekültügyi döntés született, valószínűleg ezek többsége is az év első felében, amikor még nem volt hatályos az új elfogadhatatlansági ok. 2019-ben összesen 60 kérelmező kapott valamilyen nemzetközi védelmet: 22-en menekültstátust, 31-en oltalmazotti státust, 7-en humanitárius védelmet.
Pardavi Márta, a Helsinki Bizottság társelnöke szerint 2020-ban, sőt a veszélyhelyzet márciusi elrendelése óta is volt néhány nemzetközi védelmet elismerő döntés, bár ezek számáról friss statisztikák nem állnak rendelkezésre. „Előfordul, hogy maga a bíróság adja meg a nemzetközi védelmet, ahogy az is, hogy a menekültügyi hatóság első, elutasító döntésének felülvizsgálatakor instruálja a menekültügyi hatóságot, amely a megismételt eljárásban már elismerő döntést hoz” – magyarázza Pardavi. A magyar bíróságokat menedékjogi ügyekben szintén az EUB erősítette meg, amikor 2019 júliusában Alekszij Torubarov orosz ellenzéki üzletember ügyében kimondta, hogy bizonyos esetekben megváltoztathatják a menekültügyi hatóság döntéseit. Korábban – egy 2015-ös jogszabályváltozás óta – a bíróságok csak új eljárásra kötelezhették a hatóságot, amely aztán újabb negatív döntést hozhatott, ami hosszas pingpongozáshoz vezetett a két szerv között.
Szabadon távozhatnak
Hogy a „jogi határzár” 2018-as szigorítása sem tudta hermetikusan lezárni az országot a menedékkérők előtt, ahhoz a szerbek is hozzájárultak. Szerbia a 2015-ös menekültválság óta csak saját állampolgárait fogadja vissza Magyarországról, illetve azokat, akik érvényes vízummal rendelkeznek. Minthogy ez a menedékkérőkre jellemzően nem igaz, Magyarország hiába hoz kiutasító döntéseket, azokat nem lehet végrehajtani. Esetleg arra játszhatnak a hatóságok, hogy a tranzit szörnyű körülményei, nem egy esetben az éheztetés elől a menedékkérők maguktól visszafordulnak Szerbiába. A Helsinki Bizottság adatai alapján 2018 augusztusa óta összesen 34 elutasított menedékkérőtől próbáltak megtagadni ételt a tranzitzónában, az éheztetéseknek minden esetben a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága vetett véget.
A European Council on Refugees and Exiles (ECRE) ernyőszervezet Magyarországra vonatkozó legfrissebb jelentése szerint a menekültügyi hatóság már jóval az uniós jogba ütközést kimondó luxembourgi ítélet előtt, 2019 augusztusában felhagyott az új elfogadhatatlansági ok alkalmazásával. Pohárnok Barbara is megerősíti, hogy azóta főleg érdemi döntések születnek. Szerinte emögött az lehet, hogy a bíróságok korábban több elutasító menedékjogi döntést azért semmisítettek meg, mert nyilvánvalóvá vált, hogy Szerbia senkit nem fog visszafogadni. Egy ehhez nagyon hasonló történet egyszer már lejátszódott 2015 és 2017 között, amikor a „biztonságos harmadik országra” való hivatkozással próbálták Szerbiába visszaküldeni a menedékkérőket, jórészt sikertelenül.
A május 14-i luxembourgi döntésnek így nem is az elfogadhatatlansági okra vonatkozó része a legjelentősebb (mint láttuk, ez igazából csak megismétli az uniós bíróság márciusi ítéletében foglaltakat), hanem az a megállapítás, hogy a menedékkérők tranzitzónában tartása őrizetnek minősül. A magyar kormány ezt mindeddig vitatta, mondván, Szerbia irányába bárki szabadon elhagyhatja a tranzitot – az EUB azonban rámutatott, hogy ezzel a menedékkérők elveszítenék a hozzáférésüket az eljáráshoz, ráadásul illegálisan lépnének Szerbia területére, ami szankciókat vonhat maga után.
Az ítélet azt is kimondja, hogy a magyar hatóságok nem változtathatják meg önkényesen egy kiutasítási határozat célországát. Az afgán és iráni kérelmezők ügyében pedig pontosan ez történt: menedékkérelmüket a 2018 nyarán bevezetett „biztonságos tranzitország” koncepcióra hivatkozva nyilvánította elfogadhatatlannak a menekültügyi hatóság (amit esetükben a bíróság is jóváhagyott). Először Szerbiába próbálták meg kiutasítani őket, majd miután ez meghiúsult, egyszerűen a származási országokra, azaz Afganisztánra és Iránra módosították a kiutasítási határozatokat anélkül, hogy előtte megvizsgálták volna, nem fenyegeti-e üldözés a kérelmezőket hazájukban. „Ezzel szemben kifogással éltünk, amit az idegenrendészeti hatóság elutasított. Bírósági jogorvoslatot pedig az uniós jog közvetlen alkalmazására hivatkozva tudtunk kérni a szegedi bíróságtól, amely befogadta a keresetünket, így fordulhatott előzetes döntéshozatali eljárással az unió bíróságához” – ecseteli Pohárnok Barbara.
Visszavettek
A luxembourgi ítélet mindenek ellenére nem írja elő a tranzitzónák felszámolását – szemben azzal, amit a kormányzati megnyilatkozások sugallnak. A tranzitzóna intézményét az uniós jog is ismeri, csupán annyi a megkötés, hogy az itt alkalmazott menekültügyi őrizetről minden esetben egyedi, bíróság által felülvizsgálható határozatot kell hozni, és az őrizet maximum 28 napig tarthat. A kormány elvben megtehette volna, hogy visszaállítja a 2017 márciusa előtti jogi állapotot, de akár azt is, hogy nem csinál semmit, bár ebben az esetben minden bizonnyal a bíróságok rendelték volna el a tranzitban fogva tartottak szabadítását.
Felmerült az a lehetőség is, hogy a kormány megpróbál aktívan szembemenni az ítélettel, esetleg meggátolja a magyar bíróságokat az ítéletnek való megfelelésben. Bakondi György nyilatkozatából arra lehet következtetni, hogy volt olyan elképzelés, amely az Alkotmánybíróságot nézte ki erre a célra. Az AB 2016-ban elvi éllel már kimondta, hogy vizsgálhatja, sérti-e az EU-s intézmények útján történő közös hatáskörgyakorlás Magyarország szuverenitását, illetve „történeti alkotmányán alapuló önazonosságát”. Nemzetközi jogász forrásunk szerint a kormány erre a döntésre visszautalva kérhetett volna absztrakt alkotmányértelmezést az AB-től. Hogy végül miért nem ezt az utat választották, arra nincs nyilvános magyarázat, az azonban biztos, hogy a német alkotmánybíróság május eleji döntése után hatalmas visszhangja lett volna egy ilyen lépésnek.
A tranzitzónák felszámolásával több, az uniós bíróság előtt folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárás méregfogát is kihúzhatja a kormány, ha pedig más utat tényleg nem nyitnak meg a menedékkérelmek beadására, még belpolitikai szempontból sem tűnik megmagyarázhatatlan hátraarcnak a döntés. Március elején a kormány a járványra hivatkozva amúgy is felfüggesztette a menedékkérők beengedését a tranzitba, így még csak változtatni sem kell a praxison. A jogi konfrontációt persze így sem kerüli el a kormány, inkább csak elodázza. „Az EU-s jog előírja, hogy ha valaki menedékkérelmet nyújt be egy tagállamban, akkor foglalkozni kell a kérelmével. Ha egy menedékkérő kopogtat a tranzitzóna ajtaján vagy a határátkelőnél, de nincs, aki átvegye a kérelmét, az újabb jogi vitákat fog szülni a hatóságok és a bíróságok előtt” – mutat rá Pohárnok Barbara.
A külképviseleteken benyújtható menedékkérelmek Gulyás Gergely által bejelentett rendszere aligha biztosíthatja a megfelelő hozzáférést a menedékjoghoz. Nemzetközi jogász forrásunk szerint arra a világon sehol sincs precedens, hogy ezt főszabályként használják. Latin-Amerikában létezik a nagykövetségeken benyújtható „diplomáciai menedék” intézménye, de csak a politikai disszidenseknek. Egy csomó gyakorlati kérdést is felvetne forrásunk szerint egy ilyen menedékjogi rezsim. „Minden fogadó országnak bele kell egyeznie a nagykövetség ilyen célra való használatába, ez az első akadály. Ha ez meg is történik, nem túl életszerű, hogy például egy orosz ellenzéki aktivista csak úgy besétál az orosz biztonsági szervek által is őrzött moszkvai nagykövetségre. A nagykövetségeken nincs civil kontroll, nincs jelen a UNHCR, nem biztosított a döntések bírói felülvizsgálata és a kérelmezők jogi képviselete. Egy szíriai menedékkérő nem menne sokra teszem azt egy bejrúti ügyvéddel a magyar eljárásban, ahol a magyar jogszabályokat kell értelmezni.”
