A feladat egyszerűnek látszott. Az Európai Unió tagországainak állam- és kormányfői laekeni nyilatkozatukban megmondták, mit várnak az Európai Konventtől. Másfél év után meg is kapták.Az elvárások pedig a következők voltak.
Először. Az Európai Unió és a tagállamok közös hatalomgyakorlása történjen végre világos szabályok alapján (ezt a hatáskömegosztás problémájaként aposztrofálják).
Másodszor. Az Európai Uniónak legyen egy darab alapokmánya és az uniós jogszabálytípusok legyenek egységesek (a szakzsargon ezt a szerződések egyszerűsítésének nevezi).
Harmadszor. Ideje, hogy az unió a laikus közönség számára felfogható és megragadható entitás legyen (ez pedig a demokratikusabb, áttekinthetőbb, hatékonyabb Európai Unió jól ismert vágya). Delikát módon ehhez kapcsolódik, hogy az EU saját alapjogi katalógusa (az ún. EU alapjogi charta), amely jelen pillanatban pusztán politikai nyilatkozatnak tűnik, normatív, azaz jogilag kikényszeríthető formát tud-e ölteni, és az is, hogy a tagállami parlamentek, amelyektől az EU kissé túl sok hatáskört szívott el az elmúlt negyven évben, hogyan vehetnének részt az EU döntéshozatali rendszerében.
A fentiekből két következtetés vonható le. Egyrészről az EU állam- és kormányfői, azaz a nagypolitika résztvevői nem szégyellték feltenni a legalapvetőbb kérdéseket az európai integrációs szervezettel kapcsolatban. Igenis leástak az alapokig, nem volt mellébeszélés - szolidaritás ide, európai kultúrgyökér oda: tükörbenézés volt. Mindezek után pedig volt bátorságuk ahhoz, hogy a megoldást ne maguk próbálják kitalálni, például egy gyors és utána megbánt szerződésmódosítással (az ezzel kapcsolatos uniós hagyomány pedig igen gazdag, lásd a nizzai és az amszterdami szerződést). A fenti bajok orvoslására létrehozták az Európai Konventet, amelynek másfél éve volt arra, hogy írjon egy alkotmánytervezetet. Ez a másik érdekes jelenség: az EU szerződésmódosításai ugyanis mindeddig kormányközi konferenciák keretében történtek, ahol a szakdiplomaták összeültek, és jogi formába öntötték a politikai kompromisszumokat, eközben kínosan igyekeztek vigyázni arra, hogy mindez a meglévő szövegekkel is konzisztens legyen (ennek eredményeként az EU alapszerződései és azok módosításai rafinált hálót képeznek). A konvent mint keret önmagában véve is nagy lépés volt, ugyanis döntő többségében a tagállamok nemzeti parlamentjeinek kormányzati és ellenzéki képviselőiből állt, azaz parlamenti választások által politikai legitimitással rendelkező személyek voltak az alkotmányozási folyamat résztvevői. Mindezek alapján még az EU politikai identitásával kapcsolatban oly kritikus The Economist is valódi alkotmányozási folyamatot, új tömlőbe újbort remélt.
A munkamenet
három szakaszra oszlott. A 2002. március elsejei nyitóülést követő mintegy hat hónapon keresztül tartott az ún. listening phase, amelynek során a konvent tagjai végighallgatták, hogy az egyes tagállamok kormányai és nemzeti parlamentjei voltaképpen mit is várnak el, és melyek azok a specifikus kérdések, amelyekkel kapcsolatban állásfoglalást remélnek. A tagállami várakozások azonosítását a konvent ún. deliberating phase, azaz tárgyalási szakasza követte. A tárgyalási szakasz során a beérkezett véleményeket és állásfoglalásokat összevetették, és azok következményeit és hatásait értékelték. Az utolsó, proposing phase-nek nevezett javaslattételi szakaszban egyeztették a konvent álláspontját, és ez alapján megszövegezték azt a javaslatot, amelyet az Európai Tanács 2003. június 20-i szaloniki ülésén a konvent elnöke, Valery Giscard d´Estaing győzedelmesen átadott az Európai Unió állam- és kormányfőinek.
A konvent mindemellett korántsem működött magára hagyatva, légüres térben. Az Európai Unióval foglalkozó tudományos, szellemi, közírói és egyéb körök mondhatni túltermelésbe fogtak, végtelen mennyiségű javaslatot, tervezetet és tanulmányt produkáltak arról: hogyan is nézzen ki az Európai Unió, milyen intézményi keretben működjön immár 25 tagállammal, és milyen is legyen az unió és tagállamai közös hatalomgyakorlása. A szigorúan európai elkötelezettségű elnökség, különösen a konventet életműve utolsó darabjának tekintő elnök kevéssé hatódott meg az őket körülvevő szellemi izzástól, egyre csak saját kútfőből merítkeztek, majd idegesen vették tudomásul, ha kiderült, hogy tagtársaik sem támogatják ötleteiket.
Útközben hamar nyilvánvalóvá vált, hogy a gyakorlat mégiscsak összetettebb. Az is kérdéses, hogy a konvent mikor tekinthető sikeresnek. Ha netán valódi alkotmányt írnak, amely egy szövetségi állam alkotmányához hasonlóan higgadtan meghúzza a tagállami és az uniós feladatok meg az azokhoz rendelt jogosítványok határait, akkor a jogásztársadalom és a gyakorló politikusok nyilván tapsikolnak örömükben. Az uniónak ez azonban nem érdeke, ugyanis mihelyt rögzítik a feladatköröket, úgy vész el a lehetőség, hogy a nem tisztázott helyzetből hatásköröket csaklizzon magának. (Az elmúlt harminc évben nagyjából ez történt.) Az így pontosított hatásköri katalógus és az ebből óhatatlanul következő hatáskörvesztés paradox módon az unió föderalizálódását és egyben politikai entitássá válását áhító proeurópai csoportok érdekét sem szolgálja. Amennyiben az européer szellemi körök igényeinek tesznek eleget, és az alkotmányozási folyamatból egy megerősödött politikai unió kerül ki, azt a nyers nemzeti érdekeiket néző tagállamok egyszerűen lesöprik a kormányközi konferencián, és a történelem mindebből annyit jegyez majd fel noteszába, hogy volt egy bukott alkotmánytervezet.
A több Európa vagy kevesebb Európa
dichotómia mellett legalább ilyen súllyal esik a latba a kis államok és nagy államok érdekkonfliktusa. Az egyenlősdi körüli probléma minden olyan uniós intézmény esetében kiütközik, amelyben a tagállamok paritásos alapon vesznek részt. A kis és nagy államok legdrámaibb ütközési területe azonban a tanácsbeli szavazatok súlyozása és az európai parlamenti helyek elosztása. Ez pedig újból ugyanabba a kerékvágásba viszi az unió intézményeivel kapcsolatos gondolkodást, amelyben az elmúlt hat évben - az amszterdami szerződés óta - megrekedt.
Hogyan lehetne tehát az európai integrációs szervezet kinézetével kapcsolatban egyszerre újat mondani és a tagállamok számára elfogadható ötletekkel előállni?
A konvent által kidolgozott Szerződés egy európai alkotmány létrehozásáról című szöveget olvasva úgy tűnik: a fenti dilemmát akként próbálták megoldani, hogy az Európai Unió jelenlegi működését lehető tévő politikai status quót összevegyítették néhány új intézménnyel, és mindezt egy meglehetősen egyenlőtlen szövegkörnyezetbe ágyazták.
Az európai alkotmány három részből és két jegyzőkönyvből áll. Az első rész az unió célkitűzéseit és alapértékeit, intézményeit és jogköreit foglalja magában. A második rész teljes egészében tartalmazza a két évvel ezelőtt elfogadott alapjogi katalógust. Ezeket követi a két jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött helyéről, a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról. A harmadik rész az egyes uniós intézmények és politikák működésének részletszabályaival foglalkozik - az alkotmánytervezetnek ezt a részét még nem véglegesítették. Az intézményi rész szövege meglehetősen szikár, a második, alapjogi rész már több alárendelt mondatot tartalmaz, míg a harmadik rész jelenlegi tervezete gyakorlatilag a korábbi szerződésekből emel át szövegrészleteket kisebb-nagyobb módosításokkal.
Az unió és a tagállamok közötti hatáskörök megosztása, vagyis annak a tisztázása, melyik területen ki és milyen mértékben szabályozhat, szintén felemásra sikerült. Az alkotmánytervezet használja azokat a régóta vágyott és az alkotmányjogászok számára oly megnyugtatóan hangzó fogalmakat, mint kizárólagos hatáskörök és párhuzamos hatáskörök, és az egyes szabályozási területeket besorolja egyik vagy másik alá. Ez nagy előrehaladás, hiszen a jelenlegi szerződések ebben a kérdésben nem adnak egyértelmű eligazítást, így a vitás esetekben javarészt a politikai klíma és a bírói gyakorlat döntötte el, vajon lehetséges-e az uniós cselekvés. Az alkotmánytervezet első része azonban igen szűkszavúan, így kellőképpen pontatlanul fogalmaz, a részletszabályokat tartalmazó harmadik rész pedig még nem végleges. Az unió számára értelemszerűen semmilyen új hatáskört nem javasolnak, viszont a minősített többségi szavazás általánossá tétele igen merész lépés, különösen például az igazságügyi - tehát bíróságok közötti - együttműködés és az anyagi büntetőjogi szabályok közelítése terén. A tervezet ez utóbbi javaslatának élettartama vélhetőleg szerfölött rövid lesz. Hasonló sors vár az alapjogi katalógusban megállapított számos szociális jogra, például a méltányos és igazságos munkakörülményekhez való jogra, amelyet a tagállamok nagy része egyszerűen nem akar magára vállalni, mint kikényszeríthető alapjogot.
Hivatalok
Az intézményi struktúra tekintetében drámai változás nem történt, az unió továbbra is az Európai Parlamentből, az Európai Tanácsból és a Miniszterek Tanácsából, az Európai Bizottságból, valamint a Bíróságból áll. Újdonság az Európai Tanács elnöki posztja, amelynek betöltőjét a tagállamok minősített többsége választja két és fél évre. Az uniót egy személyben megjeleníteni és a sokféle tagállami érdeket integrálni képes elnöki státus létrehozása önmagában támogatandó elképzelés, a szövegből azonban nem derül ki, hogy az elnök azon túl, hogy a félévente kétszer kétnapos európai csúcsokon elnököl és elősegíti a konszenzusteremtést, egészen pontosan mit is csinál, és kinek felel. Az európai külügyminiszter szintén jó elképzelés, mert a jelenlegi megoldás, amely a külpolitikai képviseletet a Miniszterek Tanácsa mellett működő főképviselőhöz, a külgazdasági ügyeket pedig a bizottsághoz rendeli, nem a koherens külpolitikai arculat záloga. Az önálló európai külügyminiszter fellépése természetesen mit sem ér, ha a külpolitika terén a tagállamok nem hajlandók komolyabb együttműködésre, az alkotmány szövege pedig pontosan ezt a realitást tükrözi. A legradikálisabb változást az Európai Bizottság biztosai tekintetében javasolja a szöveg, megszüntetve a nagy tagállamok - két biztos, kis tagállamok - egy biztos gyakorlatát, sőt elvetve az egy tagállam egy biztos elvét (amelyet a nizzai szerződés 2005-től vezet be). A konvent egy csökkentett, azaz 15 fős biztosi kollégiummal működő bizottságot képzel el, amely mellett lennének további, szavazati joggal nem rendelkező biztosok is, és a szavazati joggal rendelkező és nem rendelkező biztosok a szigorú rotáció elvét követve váltanák egymást. A 25 tagállammal működő unióban természetesen elképzelhetetlen, hogy minden tagállamnak fajsúlyos bizottsági portfólió jusson, viszont a biztosok felét meghatározott időszakra kiiktató és kvázipozícióba helyező módszer különösen a kis államokat tölti el aggodalommal. Arról nem is beszélve, hogy a bizottság biztosai a hozzájuk tartozó területért is felelősek, ami komolytalanná válik, ha a biztos személye a rotáció következtében kb. félévente változik. Összefoglalva: a hatékonyabb működőképességet biztosító intézményrendszer gordiuszi csomóját nem sikerült átvágni.
A nemzeti parlamentek
szerepének növelése a demokratikusabb unió szempontjából vált fontossá. A konvent azt az unióban egyébként a bel- és igazságügyi együttműködés terén már alkalmazott megoldást javasolja, hogy a nemzeti parlamenteknek küldjék meg az összes uniós jogszabálytervezetet, és amenynyiben a tagállami parlamentek egyharmada úgy ítéli meg, hogy az uniós jogszabály felesleges, mert az adott kérdés tagállami hatáskörben kezelhető (azaz a szubszidiaritás elvét sérti), akkor a bizottság vagy eláll a javaslatától, vagy megváltoztatja. A tagállami parlamentek bevonása egyértelmű igényként merült fel a konvent működése során, kérdés persze, hogy mennyiben tudnak majd ténylegesen élni ezzel az igen nagy munkateherrel a tagállami törvényhozók.
A szerződések egyszerűsítésével kapcsolatos feladatokat a konvent úgy-ahogy ellátta, létrehozott egy egységes, jóllehet még nem koherens dokumentumot, amely biztos, hogy jobban néz ki, mint a jelenlegi, egymást átfedő szerződések.
A fanyalgásra igenis okot adó, félig végigvitt újítások mellett a konvent az unió részére egyébként csudaszép célkitűzéseket jelölt meg. Dicséretes továbbá a szöveg elején található Thuküdidész-idézet is: "Mi olyan alkotmány szerint élünk, amelynek neve, mivel az uralom nem néhány ember, hanem a többség kezében van, demokrácia." Meglehet, a konvent valódi sikere az volna, ha legitimációs hatása megmutatkozna például a növekvő európai parlamenti választási részvételben. Akkor talán büszkébben állíthatnánk, hogy az Európai Unió is a többség uralmára épül.
Összefoglalásként elmondható: taktikai szempontból bizonyosan előnyös volt a meglévő intézményekre hajazó langyos megoldással előrukkolni, ugyanis így az októberi kormányközi konferenciának legalább esélye lesz arra, hogy valamit figyelembe vegyen a konvent javaslatai közül. A nagy katarzis lehetősége viszont, úgy tűnik, elúszott. Az európai alapító atyákra még várni kell.
Pribilszky Gizella
