„Bűz van Strasbourgban, mert az európai emberi jogi bíróság olyan precedensítéleteket hozott, amelyekkel Magyarországon és Európában a börtönbizniszt támogatják, nem kicsit, hanem nagyon” – ezt mondta Vejkey Imre, a KDNP vezérszónoka február 20-án, a börtönzsúfoltság miatti kártérítések kifizetésének leállításáról szóló jogszabály parlamenti vitájában. A kormánypárti politikus hozzátette, „a tömeges illegális migrációs fenyegetés miatti válsághelyzet okán is el kell gondolkodnunk azon, hogy a strasbourgi bíróság hatályát felfüggesztjük-e Magyarországon”.
Bár az általunk megkérdezett jogászok szerint Vejkey fenyegetését egyelőre nem lehet komolyan venni, az, hogy egyáltalán elhangozhatott a parlamentben, sokat elárul a hivatalos hozzáállásról a strasbourgi bíróság ítéleteihez. Ahogy az a számadat is, amelyet a bíróság ítéleteinek teljesítését nyomon követő European Implementation Network friss jelentésében olvashatunk: Magyarország a strasbourgi bíróság elmúlt tíz évben hozott 57 elvi jelentőségű döntéséből mindössze 15-öt hajtott végre, 42-t nem. A 74 százalékos „elszabotálási aránnyal” az utolsók között vagyunk, az Európa Tanács 47 tagállamából csak az egyértelműen autokratikus irányítású Oroszország és Azerbajdzsán áll nálunk is rosszabbul. Az pedig külön furcsaság, hogy a magyar kormány új keletű Strasbourg-ellenes hadjáratához éppen a börtönzsúfoltság ügye szolgáltatott apropót, hiszen ezen a területen egy darabig egészen jól haladtunk a bírósági standardoknak való megfelelés irányába – aztán ez év elején Orbán meglátta a politikai kommunikációs lehetőséget a témában.
Alkotmányos funkció
A strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) az Európa Tanács tagállamai által aláírt Emberi Jogok Európai Egyezményének betartatásáért felel (és nem összetévesztendő az Európai Unió mellett működő luxemburgi bírósággal, amely az uniós jog érvényesülése felett őrködik). Strasbourghoz akkor fordulhatnak az állampolgárok, ha sérülve érzik az egyezményben garantált valamely jogukat, és a tagállam belső jogrendszerében ezért nem kaptak megfelelő elégtételt. Mivel egy-egy strasbourgi ítélet után a híreket jobbára a megítélt sok ezer eurós kártérítések dominálják, érdemes leszögezni: a döntések végre nem hajtása nem azt jelenti, hogy Magyarország ne fizette volna ki a panaszosoknak járó pénzt. Bár más országokban erre is találunk példát, a magyar kormány eddig pénzügyi szempontból minden esetben rendben teljesített.
Azonban az emberi jogi egyezmény megalkotóinak nem az volt az egyedüli céljuk, hogy a jogsértések áldozatai kártérítést kapjanak; ezen túlmenően szerették volna megelőzni a jogvédelem szintjének csökkenését és nem demokratikus kormányok létrejöttét a részes államokban. Ez utóbbit nevezték az EJEB alkotmányos funkciójának, amit Kanstantsin Dzehtsiarou, a University of Liverpool és Donal K. Coffey, a Max Planck Institut kutatója szerint sokkal kevesebb sikerrel látott el a bíróság, mint az egyedi ügyekben történő döntőbíráskodást.
Egy strasbourgi ítélet végrehajtásának három szintje képzelhető el: a már emlegetett kártérítés megfizetése, az úgynevezett egyéni intézkedések (a panaszos helyzetének kártérítésen felüli javítása) és az általános intézkedések (annak garantálása törvényalkotással vagy más eszközökkel, hogy a jogsérelem ne következhessen be még egyszer). A három szint legjobban az elvi jelentőségű ügyekben (leading cases) különül el egymástól, hiszen ezek valamilyen rendszerszintű problémára mutatnak rá. Az ítéletek végrehajtását az Európa Tanács kormányainak delegáltjaiból álló, negyedévente ülésező miniszteri bizottság ellenőrzi: a tagállam időről időre cselekvési terveket és jelentéseket mutat be a rendszerszintű probléma kezeléséről, a bizottság pedig, ha elegendő garanciát kapott, kétharmados szavazással végrehajtottnak nyilváníthatja az ügyet. A fent idézett jelentés arra mutat rá, hogy a magyar kormány épp a rendszerszintű problémák kezelésében teljesít rosszul, az elmúlt tíz év elvi jelentőségű ügyeinek 74 százalékában még nem sikerült egyezségre jutni a miniszteri bizottsággal.
A lezáratlan ügyek közt találjuk az ismertebbek közül a bangladesi menedékkérők visszaküldését Szerbiába megfelelő garanciák nélkül (Ilias és Ahmed vs. Magyarország), a trafikmutyit (Vékony vs. Magyarország) és a tankönyvterjesztés államosítását (Könyv-Tár Kft. vs. Magyarország), a rokkantnyugdíjak felülvizsgálatát (Nagy Béláné vs. Magyarország), a titkosszolgálati megfigyelés túlságosan tág lehetőségei miatt indított ügyet (Szabó és Vissy vs. Magyarország), a tényleges életfogytiglan jogszerűségének kérdését (Magyar László vs. Magyarország), ellenzéki képviselők Kövér László önkényes büntetései miatt indított perét (Karácsony és mások vs. Magyarország) vagy Uj Péter és Ungváry Krisztián szólásszabadság sérelmével kapcsolatos pereit.
Persze – mint arra Karsai Dániel strasbourgi ügyekkel is foglalkozó ügyvéd rámutat – az elsődlegesen egyéni panaszjogi fórumként működő bíróság ítéleteinek végrehajtása nem minden esetben értelmezhető olyan könnyen. „A Kutyapárt Strasbourgban megnyerte a pert, amit azért indított, mert a 2016-os kvótanépszavazásra fejlesztett Szavazz érvénytelenül! alkalmazás miatt megbírságolták Magyarországon. Itt a választási alapelveknek a választási bizottság, majd a magyar bíróság általi helytelen értelmezéséről volt szó, ezt nehezen lehetne jogalkotással helyrehozni” – mondja Karsai. Kádár András Kristóf, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke úgy látja, bár a végrehajtás ellenőrzése az értelmezésnek tág teret engedő politikai folyamat, az arányok azért elég jól tükrözik, hogyan viszonyulnak az egyes kormányok az emberi jogokhoz. „Akarat és politikai kultúra függvénye a teljesítés. Csehországban – ahol a végre nem hajtott ítéletek aránya 3 százalékos – az ítéletek megfelelő végrehajtásának elősegítésére külön bizottságot hoztak létre, amelynek munkájában a minisztériumok, a törvényhozás és a bíróságok képviselői mellett az ombudsman, jogtudósok és civil szervezetek is részt vesznek. Magyarországon hasonló mechanizmusokat nem látunk, erőfeszítést se nagyon.”
Gyenge ellenőrzés
Az ítéletek végrehajtásának három szintjét jól érzékelteti a talán legnagyobb nemzetközi publicitást kapott strasbourgi ügy, Ilgar Mammadov Azerbajdzsán elleni panasza. Mammadovot ellenzéki politikusként 2013-ban hét év börtönbüntetésre ítélték; az EJEB egy évvel később kimondta, hogy a büntetés csak az elhallgattatását és a politikai félreállítását szolgálta. A kártérítésen felüli egyéni intézkedés Azerbajdzsántól itt nyilván Mammadov szabadon engedése lett volna, az általános intézkedés pedig az, hogy a büntető jogszabályok módosításával, a bírói függetlenség garantálásával elejét veszik a politikai kirakatpereknek. A végrehajtás olyannyira nem haladt, hogy a miniszteri bizottság 2017-ben soha nem látott lépésre szánta el magát: úgynevezett kötelezettségszegési eljárás keretében visszautalta az ügyet az EJEB-hez, ahol tavaly meg is állapították, hogy Azerbajdzsán nem tett eleget az ítéletnek. Közben Mammadov büntetésének utolsó éveit 2018-ban felfüggesztették, a politikust szabadon engedték, azonban az ügyében született eredeti ítéletet nem vizsgálták felül, így továbbra sem indulhat választásokon.
„A miniszteri bizottság elég gyenge ellenőrzést gyakorol az ítéletek végrehajtása felett, visszaküldheti az ügyet a bírósághoz, de más szankció nincs a kezében” – mondja Karsai Dániel. Kádár András Kristóf szerint a miniszteri bizottság vagy a tagállam elkötelezettségére hagyatkozhat, vagy arra, hogy egy adott ügycsoportban a kártérítések összege egy idő után elkezd fájni a renitens kormánynak; és ilyen lehetett Magyarországon a börtönzsúfoltság ügye. A bizottság elvben ki is zárhatna egy tagállamot az Európa Tanácsból, de erre még sosem került sor. 2014-ben az orosz delegáció szavazati jogát függesztették fel az ET parlamenti közgyűlésében, de nem a strasbourgi ítéletek megcsúfolása, hanem a Krím annektálása miatt – tavaly pedig ezt a döntést is visszavonták.
Az ítéletek végrehajtásának ellenőrzésébe ugyanakkor a civil társadalom is bekapcsolódhat. A Helsinki Bizottság több strasbourgi ügyben küldött véleményt a miniszteri bizottságnak, köztük például a Baka kontra Magyarország perben. Baka Andrást 2012-ben idő előtt távolították el a Legfelsőbb Bíróság elnöki posztjáról, miután az új Alaptörvénnyel létrehozták a Kúriát. Az EJEB 2016-os ítéletében megállapította, hogy sérült Baka jogorvoslathoz való joga, mivel leváltása ellen nem tudott fellebbezni, és a szabad véleménynyilvánításhoz való joga is, mert a leváltása reakció volt az igazságszolgáltatás átalakításával szemben megfogalmazott kritikáira. A végrehajtási eljárásban a miniszteri bizottság elfogadta, hogy Bakát már nem lehet visszahelyezni korábbi pozíciójába, mivel hamarabb eléri a nyugdíjkorhatárt, mint hogy a Kúria elnöki posztja megüresedne. Ám 2019. szeptemberi, legutóbbi döntésében további intézkedéseket kért a kormánytól, amelyek biztosítják az esetlegesen elmozdított bírók számára a teljes körű jogorvoslatot, és garantálják, hogy a szakmai kérdésekben nyilvánosan megszólaló bíróknak nem kell retorziótól tartaniuk.
A Helsinki figyelemmel követi a 2000 és 2016 közötti rendőri bántalmazások ügycsoportjában született ítéletek végrehajtását is. Az EJEB szerint itt a kínzás és embertelen bánásmód tilalma sérült, mert a magyar hatóságok nem vizsgálták ki rendesen a bántalmazásokat. A nyolc különálló ítéletet összefogó ügycsoport végrehajtása során az elvárt egyéni intézkedés az ítélettel érintett ügyek megfelelő kivizsgálása lenne, de amikor a miniszteri bizottság legutóbb, 2018 szeptemberében napirendre vette az ügyet, azt állapította meg, hogy a nyolcból csak egyetlen bántalmazás miatt indult a strasbourgi döntést követően rendőrségi belső vizsgálat, azt is eredmény nélkül zárták le. Az általános intézkedések között a magyar kormány a rendőrök képzését, a járművek és kihallgatószobák bekamerázását sorolta fel. Kádár András Kristóf azonban rámutat, hogy a kormányzati intézkedési tervek megfelelő értékeléséhez a miniszteri bizottságnak szüksége van a civilek árnyékjelentéseire is. A Helsinki Bizottság hívta fel a figyelmet arra, hogy bár a lehetőség valóban megvan a kihallgatások rögzítésére, az csak ritkán kötelező, például akkor, ha a gyanúsított megelőlegezi a költségeket, így a gyakorlatban a hatóságok nagyon kevés alkalommal élnek vele. A Helsinki társelnöke szerint ezért a bántalmazások ügyében messze van a kormány a strasbourgi ítélet tényleges végrehajtásától.
Biznisz
Jobban haladt az egyezkedés a miniszteri bizottsággal a börtönök túlzsúfoltságáról a számos egyéni panaszt tömörítő Kovács István Gábor kontra Magyarország ügycsoportban. A kormány 2017 januárjától bevezetett egy új belföldi eljárást, amely első körben lehetővé tette a fogvatartottaknak a panasztételt a túl szűkös hely miatt, ha pedig áthelyezéssel sem lehetett javítani a helyzetükön, kártérítésre lettek jogosultak. A kártérítés a jelenleg is hatályos törvény szerint mindenkinek jár, akinek 4 négyzetméternél kevesebb hely jut a börtönben, egyéb körülmények – például nem megfelelő világítás vagy szellőzés, a WC nem elégséges leválasztása – emelhetnek a kompenzáción. Bár a belföldi kártérítés összege alacsonyabb annál, amit korábban Strasbourg tömegesen ítélt meg fogvatartottaknak, a bíróság és a miniszteri bizottság is előrelépésnek értékelte a 2017-es törvénymódosítást, amit jelzett, hogy az EJEB egy ezt követően benyújtott, zsúfoltsággal kapcsolatos panaszt már be sem fogadott.
A belföldi mechanizmus három évig rendben működött – a Karsai Dánielnek megküldött adatok szerint 13 ezer ügyben több mint 8 milliárd forintot fizetett ki az állam –, év elején mégis elkezdett Strasbourgra mutogatni és „börtönbizniszt” kiáltani a kormány. Egy februárban megszavazott törvény értelmében a március 7. után született határozatoknál a kártérítés kifizetését egészen június 15-ig felfüggesztik, addig az időpontig Varga Judit igazságügyi miniszter felülvizsgálja – és vélhetően a panaszosok szempontjából megnehezíti – az eljárást. Kádár András Kristóf azt mondja, a kifizetések befagyasztásáról és a kormányzati tervekről az Európa Tanács és a miniszteri bizottság is értesült, és ez nehezíteni fogja a megegyezést a börtönzsúfoltságügyben – holott egészen év elejéig úgy tűnt, nem is olyan hosszú távon lezárható lenne a kérdés.
Ugyanakkor Vejkey Imre korábban idézett felszólalása ellenére sem valószínű, hogy a magyar kormány által szándékosan kiélezett vita az emberi jogi egyezmény felmondásához vezetne. Bár Szánthó Miklós, a fideszes médiaalapítvány, a KESMA elnöke Vejkeyhez hasonlóan úgy nyilatkozott, nem szabad elzárkózni a strasbourgi bíróság joghatóságának felmondásától és az egyezményből kilépéstől, Kocsis Máté, a nagyobbik kormánypárt frakcióvezetője az atv.hu-nak azt mondta, nem osztják a KDNP véleményét, és soha nem tárgyaltak olyan előterjesztést, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményének felmondására vagy felfüggesztésére irányult volna. Az egyezményt egyébként eddig csak krízishelyzetben, időlegesen függesztette fel néhány tagállam, magából az Európa Tanácsból pedig egyedül Görögország lépett ki az 1967-es katonai puccs idején, megelőzve azt, hogy dán–norvég–svéd–holland államközi indítványra kizárják őket. Tavaly Oroszország is belengette a kilépését, de mint láttuk, a nyomásgyakorlásnak az lett a vége, hogy még a szavazati jogukat is visszakapták az ET parlamentjében.
Ilyen gyenge szankcionálási rendszer mellett nem lenne racionális a kormány részéről az egyezmény felmondása, már csak azért sem, mert azzal az uniós tagságunk is megkérdőjeleződne. Bár az EU szervezetileg nem csatlakozott az egyezményhez, minden tagállama aláíró fél, az uniós alapszerződés és az alapjogi charta is utal a dokumentumra. Nehéz lenne tehát amellett érvelni, hogy Magyarország az EU tagja maradhatna, ha felmondja az egyezményt. De ami talán fontosabb: Karsai Dániel szerint, ha kilépnénk az egyezményből, azzal a hatalomgyakorlás egy szimbolikusan jelentős kontrollja esne ki, „és Magyarország semmiben nem hasonlítana arra a nyugati demokratikus berendezkedésre, amiért a rendszerváltás idején küzdöttünk”.