Az EU vezetői körülbelül egy éve próbálnak úrrá lenni a menedékkérők mind erőteljesebb beáramlásán. A számos csúcstalálkozó, a közös uniós joganyag toldozgatása eddig inkább csak a tagállamok közötti feszültségeket élezte, a menedékkérők számát nem csökkentette, és vándorlásukat sem tette rendezettebbé. A Törökországgal március 18-án tető alá hozott megállapodás ehhez képest látványos és azonnali eredményekkel kecsegtet. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának (UNHCR) adatai szerint az egyezség március 20-i életbelépése után napi egy-kétezerről néhány száz főre csökkent a görög szigeteken kikötő menekülők száma, március 24-én például mindössze 83-an érkeztek. Jóllehet a görög hatóságok egyelőre csak óvatos következtetéseket vonnak le e tendenciából, a felvázolt új menekültügyi szisztéma legfőbb célja egyértelműen az, hogy elrettentse a Törökországban tartózkodó menekülteket a továbbállástól.
A megállapodás értelmében az EU valamennyi, március 20. után a görög szigetekre érkező irreguláris migránst visszaküld Törökországba. Az unió tagállamai – kezdeti megoldásként – minden visszaküldött szíriai után egy másik szíriait közvetlenül átvesznek Ankarától. Ahmet Davutoğlu miniszterelnök emellett ígéretet kapott a török állampolgárok vízummentességének mielőbbi biztosítására és a török uniós csatlakozási tárgyalások felgyorsítására. A tervek szerint a már elfogadott 3 milliárd eurón felül az EU 2018 végéig újabb 3 milliárdos támogatást nyújt a törökországi szír menekültek megsegítésére.
Az utolsó esély
Ezt a forgatókönyvet az EU és Törökország vezetői először március 7-i csúcstalálkozójukon ismertették, a kritikák hatására a 18-i végső nyilatkozat szövege némileg finomodott, az Európai Bizottság pedig külön dokumentumban próbálta bizonyítani a visszaküldések jogszerűségét. Az emberi jogi aggályok ettől függetlenül fennmaradtak, és a megállapodás kivitelezhetősége is komoly kérdéseket vet fel. A menekültek „cserélgetése” a gyakorlatban valószínűleg addig működik majd, amíg a felfújható csónakokon érkezők száma alacsony marad.
A szétesőben lévő közös európai menekültügyi rendszer megreformálására a bizottság első ötlete a kvótarendszer volt. Az úgynevezett dublini rendelet az EU frontországaira – elsősorban Görögországra és Olaszországra – helyezi a menekültügyi eljárások lefolytatásának ódiumát, így logikus megoldásnak tűnt, hogy a többi tagállam ezeket az országokat segítse ki. De hamar világossá vált, hogy a két év alatt átvállalandó 160 ezer menedékkérő kevés lesz Olaszország, és főleg Görögország tehermentesítéséhez. Ráadásul a tagállamok ettől az alacsony áthelyezési célszámtól is jócskán elmaradtak, Szlovákia és Magyarország még az EU luxembourgi bíróságán is megtámadta a kvótákról szóló döntést.
Tavaly ősszel a kvótarendszer csődjére és a menedékkérők egyre növekvő számára válaszul fogalmazódott meg a török együttműködés terve. Az elképzelés fő pártolója a kezdetektől Angela Merkel német kancellár volt. Már a tavaly november 29-i elvi egyezség is azt célozta, hogy a Törökországban veszteglő 2,3 millió szír és néhány százezer más nemzetiségű menekült lehetőleg ne vágjon neki az Égei-tengernek. Ezt ekkor még viszonylag „puha” módszerekkel érte volna el az EU. A 3 milliárd eurónyi támogatás a szírek életkörülményeinek javításával bírta volna maradásra a menekülteket, és a meglebegtetett „közvetlen áttelepítések” ígérete is azt üzente, hogy nem éri meg a veszélyes tengeri úton próbálkozni. Az EU a török hatóságoktól elvárta az embercsempészekkel szembeni keményebb fellépést, ettől remélve az irreguláris átkelések számának visszaszorítását.
Ez a terv azonban nem hozta meg a várt eredményt, a UNHCR statisztikái szerint idén március 25-ig közel 150 ezer menedékkérő érte el a görög partokat, ami a tavalyi év hasonló időszakának adataival összevetve riasztóan nagy szám. Ilyen mennyiségű menedékkérő mellett nem lehetett az eljárásokat a görög szigeteken felállított öt „hotspotban” lefolytatni. Ez tovább hátráltatta az áthelyezési kvótamechanizmust, és az elutasított menedékkérők visszaküldését is. Tavaly novembertől a balkáni útvonal országai újabb és újabb korlátozásokat vezettek be a menedékkérők számára, a március 7-i csúcstalálkozó előtt pedig osztrák kezdeményezésre teljesen lezárult a macedón–görög határ. Idomeninél rövid idő alatt tízezernél is több migráns torlódott fel, s nyilvánvalóvá vált, hogy ha a menedékkérők beáramlása változatlan ütemben folytatódik, az humanitárius katasztrófához vezethet.
Ebben a hangulatban egyezett meg Davutoğlu, Merkel és Mark Rutte holland miniszterelnök március 7-én hajnalban az új EU–török megállapodás körvonalairól. A megegyezés váratlanul érte a többi uniós vezetőt, holott a holland EU-elnökség már hónapokkal korábban felvetette az ötletet, amit Diederik Samsom holland szocialista politikus után Samsom-tervnek nevezett az uniós zsargon. Samsom egy januári interjújában adta elő, hogy Görögországból nemcsak azokat a „gazdasági bevándorlókat” kellene visszaküldeni Törökországba, akiknek elutasították a menedékkérelmét, hanem mindenkit. A holland politikus szerint cserébe az EU éves szinten 150 és 250 ezer közötti szír menekültet vállalhatna át Törökországtól. A végső megállapodás a Samsom-terv visszaküldési pillérét átvette, az áttelepítésit azonban nem. A március 7-i nyilatkozat konkrét létszám megjelölése nélkül úgy rendelkezett, hogy minden egyes visszaküldött szíriai után az EU befogad egy másikat. A 18-i deklaráció ezt akként finomította, hogy az „egy szíriait egy szíriaiért” mechanizmus a menekültáradat tartós elapadásáig, de maximum 72 ezer főig működhet. Utána az EU tagállamai újabb önkéntes áttelepítési felajánlásokat tehetnek.
Inkább el se indulj!
Az EU–Törökország megállapodás első mondata – „minden március 20. után érkező migránst vissza fogunk küldeni Törökországba” – a témával foglalkozó jogászok szerint nyilvánvalóan ellentmond a genfi menekültügyi egyezménynek és az unió alapjogi chartájának. Nem véletlen, hogy a bizottság rögtön hozzátette: a visszaküldések egyéniesített eljárások után, az uniós irányelvekbe épített garanciák betartásával valósulnak meg. Ettől függetlenül a politikai vezetők közös nyilatkozata igencsak túlterjeszkedett hatáskörén, amikor megelőlegezte a várható menekültügyi és bírósági eljárások kimenetelét.
A bizottság szerint a menedékkérők gyors visszaküldése két különálló jogalapon történhet. Aki Törökországban már védelmet élvezett, annak kérelme azért lesz elfogadhatatlan, mert esetében Törökország az „első menedék országa”. Aki pedig Törökországban nem igényelt védelmet, de megtehette volna, annál Törökország „biztonságos harmadik országnak” minősülhet (augusztus óta Magyarország is ez utóbbi koncepció alapján küld vissza menedékkérőket Szerbiába – emberjogi szervezetek ezt a gyakorlatot élesen kritizálták). Mivel Törökország az 1951-es genfi menekültügyi egyezményt csak az Európából menekülőkre – azaz praktikusan szinte senkire se – alkalmazza, első ránézésre furcsának tűnik, hogyan lehetne „biztonságos ország”. A menekültek biztonsága ugyanis nemcsak azt jelenti, hogy az életük nincs veszélyben, nem üldözik őket, hanem azt is, hogy legális státuszt szerezhetnek, és nincsenek kitéve a származási országukba irányuló kiutasításnak.
Az uniós eljárási irányelv ugyanakkor explicite nem követeli meg, hogy egy biztonságos ország teljes egészében ratifikálja a genfi egyezményt. Első menedék országának az az állam nyilvánítható, ahol a kérelmező „elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is”. Biztonságos harmadik ország pedig az lehet, ahol biztosított „a genfi egyezménnyel összhangban lévő védelem”. A bizottság jogi álláspontja szerint a genfi egyezménnyel összhangban lévő védelem az egyezményhez való csatlakozás nélkül is biztosítható, ha a jogszabályok egyébként megfelelnek az egyezménynek. A hamarosan tömegével meginduló eljárások fő kérdése vélhetően ez a szőrszálhasogatásnak tűnő jogértelmezési vita lesz, továbbá az, hogy a török menedékjogi törvények biztosította jogállások ténylegesen „összhangban vannak-e” a genfi egyezménnyel. Számos szakértő szerint nincsenek, mert sem a szírek átmeneti védelme, sem az egyéb menekültek „párhuzamos státusza” nem biztosítja például a családegyesítés jogát, és a szírek nagyobbik részénél a munkavállalás, iskoláztatás is inkább csak elvi lehetőség.
További probléma a török menekültügyi rendszer kezdetlegessége, ami miatt a „párhuzamos státuszhoz” nagyon hosszadalmas eljárás után, kevés eséllyel férhetnek hozzá a menedékkérők. Ráadásul emberi jogi szervezetek – Amnesty International, Human Rights Watch – beszámolói szerint a török hatóságok tömegesen sértik meg a visszaküldés tilalmát is, amikor mindenféle eljárás nélkül, önkényesen toloncolnak vissza embereket Szíriába és Irakba. Az utóbbi időszakban Szíriából nem is engednek be mindenkit, ami egyes jogi vélemények szerint szintén kizárja a biztonságos országgá minősítést.
Vitás pontok
Ugyan a megállapodást az Európai Unió kötötte Törökországgal, és az uniós tagállamok a következő hetekben akár négyezer menekültügyi ügyintézőt, bírót és egyéb szakembert küldhetnek Görögországba, az eljárások során minden döntést a görög hatóságnak kell meghoznia. Ez bizakodásra aligha ad okot annak fényében, hogy 2011 óta maguk az uniós tagállamok sem küldenek vissza menedékkérőket Görögországba, éppen az ottani rendszer lassúsága és megbízhatatlansága miatt. A görög hatóságok máris jelezték, hogy a visszaküldések legkorábban április 4-én indulhatnak el, elsőként azokkal, akik nem is folyamodtak menekültstátuszért.
Az uniós irányelv értelmében akár az első menedék ország, akár a biztonságos harmadik ország elvre hivatkozva utasítanak el egy kérelmet, a kérelmezőnek lehetőséget kell adni annak bizonyítására, hogy az ő egyéni esetében Törökország mégsem tekinthető biztonságosnak. Ez személyes meghallgatást igényel, s a negatív döntésekkel szemben bírói felülvizsgálattal is lehet élni. A felülvizsgálat végéig a menedékkérő csak az első menedék országára hivatkozó eljárásban utasítható ki, de a bíró itt is elrendelheti a visszaküldés felfüggesztését. Az eljárások lefolytatására az öt görögországi hotspot kapacitása vélhetően csak akkor lesz elegendő, ha az újonnan érkezők száma tartósan alacsonyan marad.
Erősen kérdéses az is, hogy a rendszer megállna-e a nemzetközi bíróságok előtt. Az egyéni kiutasításokkal szemben a strasbourgi bírósághoz fordulhatnak a menekültek, a UNHCR pedig azt ajánlja a görög bíróságoknak, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében keressék meg a luxembourgi bíróságot. Ha itt kimondják, hogy Törökországot nem lehet biztonságos harmadik országként vagy az első menedék országaként kezelni, az az egész megállapodást kikezdheti.
Ha a menekültek visszaküldése rendben be is indul, a megállapodás Törökország együttműködésén is elbukhat, hiszen a közös deklaráció jogilag nem kikényszeríthető egyezmény, betartása lényegében a felek jóindulatán múlik. Szinte bizonyos, hogy ha az áttelepítések, a pénzügyi segítség folyósítása, a vízumkönnyítés vagy a csatlakozási fejezetek megnyitása nem halad az Erdoğan elnök elvárta ütemben, Törökország is leállíthatja a menedékkérők visszafogadását. Egy nyilvánosságra került dokumentum szerint novemberben Erdoğan egyenesen a menekültek Európára eresztésével fenyegette meg Jean-Claude Juncker bizottsági és Donald Tusk tanácselnököt, legutóbb pedig Selim Yenel, Törökország uniós nagykövete szögezte le az EUobservernek nyilatkozva, hogy az EU kérésére tovább már nem változtatnak menekültügyi jogszabályaikon. „Elnézést a szóhasználatért, de ez a vita arról, hogy Törökország biztonságos harmadik ország-e vagy sem, egy bullshit” – fogalmazott Yenel.
