Közvetlen demokrácia vagy legyen rendesen, vagy ne legyen sehogy - a közvetlen demokrácia őszinte hívei és jó ismerői gyakran hördülnek fel ekképpen, ha azt látják, kedvenc intézményeikkel visszaélnek a politikusok. A félmegoldásoknál, az időnkénti, kiszámíthatatlan népszavazásoknál, meg annál, ha a népszavazás intézményét a politikai erők annak eredeti szellemével ellentétesen használják fel, még mindig jobb, ha egyáltalán nincs mód a közvetlen döntéshozatalra. Persze: ahogy nincsenek gonosz gépek, a népszavazás intézménye sem ab ovo rossz, kerülendő vagy éppen alkalmatlan demokratikus döntések meghozatalára. Csak tudni kell(ene) vele élni. A hét végén lezáruló abszurd népszavazási játékot a magyar politika kisszerűsége termelte ki - ám ezt azért tehette meg, mert maga a szabályozás is rossz. Vajon mit kellene tennünk, és milyen elvi lehetőségek állnak előttünk, ha a rendszerváltáskor rajtunk ragadt, használhatatlan, antidemokratikus rendszert meg akarnánk változtatni?
*
Legyen rendesen, vagy ne legyen sehogy - különben nagy valószínűséggel nem a szavazólapon feltüntetett kérdésre fog válaszolni a szavazópolgár. Hanem szinte mindenre, ami a legutóbbi szavazási lehetőség óta felgyülemlett benne.
Ennek nem az állampolgár az oka - ahogy a népszavazás eme torz gyakorlata sem azért kerülendő, mert a szavazó ostoba lenne, netán inkompetens, és nem érti a szavazólapon szereplő kérdést. A feltett kérdések helyett másról szóló népszavazásokért az a felelős, aki kezdeményezte és átértelmezte a népszavazást. Az, aki mindenféle egyéb jelentésekkel, a kérdésen messze túlmutató tétekkel ruházza fel a referendumot, annak is jelét adva ezzel, hogy a közvetlen demokráciának nem elkötelezett híve, csupán alkalmi, látszatszószólója. Nem a kérdésről akar döntést, hanem a döntést akarja más célokra felhasználni.
A március 9-i népszavazásnak az ellenzék szerint nem csupán a díjak eltörlése a tétje. Az igen szavazatok úgymond a felelős kormányzás melletti kiállást jelentik, az első lépést a siker felé, a hazugság elutasítását - minden hétre jut a konkrét kérdésekre aggatott újabb extra tartalomból. Nincs ebben semmi meglepő, elvégre az ellenzék már az önkormányzati választást is a parlamenti választások harmadik fordulójának tartotta. Azt viszont aggasztónak tartom, hogy az átértelmezési játékba az államfő is beszállt, amikor egy februári rádióinterjúban azt mondta: "Ez a hosszú kampány kitágította a kérdések 'holdudvarát'. Mindenki biztos benne, hogy itt többről van szó, mint a 300 forintról, és éppen ezért a nép döntésének a jelentősége is túl fog mutatni azon, hogy 2009-től meg kell-e szüntetni a vizitdíjat vagy sem." Majd a kérdésre, hogy mit kellene a választópolgárnak mérlegelnie a népszavazás előtt, a következőket mondta: "Az elmúlt másfél év alatt annyi szempont merült fel és a kampány is annyi mérlegelendőt kínál, hogy mindenki az ízlése szerint kiválaszthatja és eldöntheti, hogy szimbolikus szavazatot ad-e le, vagy a 300 forintról akar-e szavazni." (Inforádió, 2008. február 7., az interjú teljes szövegét lásd a www.keh.hu oldalon.)
Sólyom László az önkormányzati választásokat még helyén tudta kezelni, és jó időben felhívta a Fidesz-vezérkar figyelmét, hogy ne harmadik fordulóként vagy a kormányról tartott népszavazásként aposztrofálják a helyhatósági választásokat. Az államfő szívesen áll ki az alkotmányos intézmények alkotmányos használata és értelmezése mellett. E jó szokását most viszont valaminő okból ő is félretette, amikor szimbolikus szavazatról beszélt. Miközben feltételezem, tudja jól, három kérdés lesz a szavazólapon, és nem lesz módunk egy, a következőre hasonlító bónuszkérdésre válaszolni. "Amikor Ön igent mond, akkor a) azt is mondja, hogy a kormány mondjon le, b) arra is szavaz, hogy az eredmény hivatalossá válásától kezdve senki se hazudhasson, c) szimbolikus döntést hoz, a díjakat ne töröljék el, d) még sosem vett részt népszavazáson, ezért most mindenképp eljött, a következményekre való tekintet nélkül, e) egyéb értelmezést követ".
Nincs ugyanis annál veszélyesebb, mint amikor megkezdődik az átértelmezés - és nincs annál antidemokratikusabb, amikor politikusok meg akarják magyarázni, hogy én az eredeti kérdés helyett vagy épp azzal együtt mire is szavaztam. Ha a kezdeményező érettnek, felelősnek gondol akkor, amikor "megkínál" a népszavazással, akkor ne ruházza fel alternatív jelentésekkel a szavazatomat, s ne kérdőjelezze meg evvel az érettségem, a képességemet a felelősség viselésére. S főleg ne tegye ezt meg az államfő, akinek mindenkinél éberebben kell őrködnie az alkotmányos intézmények alkotmányos gyakorlata felett.
*
A közvetlen demokrácia magyar szabályozásával nem az a legnagyobb baj, hogy átláthatatlan és teljességgel alkalmazhatatlan. Inkább az, hogy senki nem mer nekiveselkedni a kérdés értelmes rendezésének. Hajlamos vagyok egyetlen alapvető okkal magyarázni ezt, túl a politikai kultúra, a tájékozottság, a demokráciafelfogások minden különbözőségén: az állandóan eltérő érdekeltségi viszonnyal. Ha egy párt országosan ellenzékben politizál, mi sem könnyebb számára, mint elkötelezettnek mutatkozni a közvetlen demokrácia iránt - ám ez a hevület csak addig tart, amíg kormányra kerül. Ráadásul aki országosan ellenzékben van, lokális szinten lehet kormányzó politikai erő. S láss csodát: miközben most vasárnap jobboldali kezdeményezésre szavazhatunk a három díjról, a diósdi - jobboldali többségű - képviselő-testület az ősszel csípőből utasította el egy helyi lakos népszavazási kezdeményezését egy közpénzen felépítendő emlékműről. Mintha a "nép" országosan meg a "nép" helyben nem ugyanaz a nép lenne!
Pedig lenne nem is egy demokratikus példa a népszavazás alkalmazhatóságára. Az első modellértékű szabályozás a modern közvetlen demokrácia példája: Svájc és az Egyesült Államok tagállamainak majd' a fele. A második ilyen a kötelező népszavazási modell: ezt Dánia és Írország vallhatja a magáénak. A harmadik a parlament feletti kontroll modellje: itt Olaszország lesz a példánk.
*
Svájcban és az Egyesült Államok (főleg nyugati parti) tagállamaiban minden szinten szinte minden a közvetlen demokrácia hatókörébe esik. Két intézmény, a kezdeményezés (initiative) és a népszavazás (referendum) alkalmazásával az állampolgárok a választott képviselettel együtt gyakorolják a törvényhozó hatalmat. A közvetlen demokrácia ezekben az esetekben sem zárja ki a képviseletet - csupán a képviselet kizárólagos törvényhozó hatalmát szünteti meg.
A kezdeményezés arra szolgál, hogy a választók egy meghatározott csoportja által fontosnak tartott, aláírásával támogatott kérdésben szülessen törvény - ők határozzák meg a témát és a leendő jogszabály pontos tartalmát is; és végül maguk a választók "csinálnak törvényt" a kezdeményezésből a népszavazás útján. A szavazási tájékoztató tartalmazza a törvénytervezet szövegét. Ha a képviselet akarja, a népszavazás előtt természetesen elfogadhatja a kezdeményezést - ekkor nem lesz szavazás. Ha viszont nem ért vele egyet, ellenjavaslatot tehet. Ekkor a választók két kérdésről, az eredetileg kezdeményezett és a képviselet által népszavazásra bocsátott ellenjavaslatról együtt döntenek, azaz választanak a kettő közül.
Referendumról akkor beszélünk, ha a képviselet által már elfogadott jogszabályról tartanak népszavazást. Ennek is több típusa létezik. A legáltalánosabb az ún. kötelező referendum, vagyis amikor az alkotmány vagy törvény írja elő, hogy népszavazást kell tartani az adott kérdésben. A második típus a fakultatív referendum, amikor a választópolgárok egy meghatározott száma kezdeményezheti - a törvény elfogadását követő meghatározott időn belül -, hogy a képviselet által már elfogadott törvényről a nép dönthessen. Ugyanezt kezdeményezheti a parlament vagy a képviselők egy meghatározott aránya is (legislative referendum).
Nos, a felsorolt intézmények mindegyike megtalálható abban a 24 amerikai tagállamban és Svájcban, amiket modern közvetlen demokráciának szokás nevezni. Európa egyetlen más országa sem vette át teljes egészében ezt a modellt - ám ez nem jelenti azt, hogy értelmes népszavazási rendszer ne működne a kontinensen is.
A kötelező népszavazás intézménye Dánia politikai rendszerének egyik alapvető jellemzője: az alkotmány sorolja fel, mely tárgyakban kell népszavazást tartani. Nem a politikai elit szeszélye dönti el tehát, hogy mikor lesz népszavazás, hanem konkrét szabályok írják elő (például a választójogi korhatár módosítása vagy a szuverenitást korlátozó nemzetközi szerződések meghatározott esetei). Az állampolgárok ugyan nem kezdeményezhetnek népszavazást - ám biztosak lehetnek abban, hogy időről időre dönthetnek az ország életét meghatározó legfontosabb kérdésekben. A parlament is tudja: bármekkora többséggel fogad is el egy törvényt, megeshet, hogy a választók másképp döntenek (mint tették azt legutóbb az euró esetében 2000-ben). Az így született döntéseket mindenki a helyén kezeli - egyiknek sem lett kormánybuktatás vagy előre hozott választás a vége.
Olaszországban viszont a választók kezdeményezik a népszavazást - de nem valami mellett, hanem kifejezetten valami ellen (ezt hívja a szakirodalom abrogatív népszavazásnak). Ötszázezer választó aláírása kell ugyanis ahhoz, hogy egy törvény hatályon kívül helyezéséről népszavazást tartsanak. Tiltott területek természetesen vannak - többek között az adó- és költségvetési szabályok, a kormány és a parlament funkciója és összetétele; valamint, talán meglepő módon, a köztársasági államforma sem lehet népszavazási kezdeményezés tárgya. Az olaszok is élnek ezzel az intézménnyel - még ha nem is mindig sikeres egy-egy népszavazás.
*
A többi európai ország a fenti megoldásokat próbálja vegyíteni. Mindegyik - kivéve Magyarországot. Nálunk úgy nincs közvetlen demokrácia, hogy papíron van; miközben úgy van, hogy nincs. De nemhogy közvetlen demokrácia nincs, még népszavazásaink se nagyon voltak. A rendszerváltás óta megtartott négy népszavazásból mindössze egyetlen indult egy parlamenten kívüli erőtől, kvázi civil szervezettől, és vette sikerrel az akadályokat - az a szabályozás, amiből mindössze erre futja, használhatatlan. Annak a rendszernek, mely éles különbségeket tesz a helyi és az országos szabályok között, semmi értelme. Ahol négy jogszabály és százas nagyságrendű alkotmánybírósági határozat tételes ismerete szükséges egy kezdeményezés megírásához, és éveken át tart egy kezdeményezés elbírálása, az nem közvetlen demokrácia. Az a politika, a jogszabály, a szemlélet csődje - a gondolkodás hiánya.
Ha bármelyik politikai erő valóban fontosnak tartja a népszavazást, a közvetlen demokrácia bármilyen alkalmazását, annak meggyőződésem szerint a dán modell mellett érdemes érvelnie, országos és helyi szinten egyaránt. Ott ugyanis a választó biztos lehet benne, hogy időről időre szavazhat - nem a politikai eliten múlik, hogy lesz-e népszavazás vagy sem. Ahogyan abban is biztos lehet, hogy a szavazata arról fog szólni, ami a szavazólapon van - mert a pontos szabályok és a rendszeres népszavazások miatt senki nem hazudhat majd "alternatív", másodlagos téteket, járulékos üzeneteket szavazatához. Ráadásul a dán modell arra is jó, hogy felmérjük: hogyan viselkedik az állampolgár, ha rendszeresen dönthet saját sorsáról. Komolyan veszi-e? Részt vesz-e, fontosnak tartja-e? Ha igen, akkor elgondolkozhatunk azon is, kell-e, és mi legyen a következő lépcsőfok.
A politikusok elkötelezettségét a közvetlen demokrácia mellett sosem az ellenzékből indított kezdeményezéseik jelzik. Akkor fogjuk tudni, hogy valóban fontosnak tartják-e a közösségi döntést, ha ezzel a saját lehetőségeiket korlátozzák; ha kormányzó többségben adják át az állampolgárnak a döntést.
De a közvetlen demokrácia iránti valódi elkötelezettség még csak nem is a megindított kezdeményezésekben, hanem a szabályokban található. Ha a politikai elit vagy akár csak egy párt valóban a szívén viseli a közvetlen demokráciát, akkor alkalmazható szabályozást teremt. Az ellenkező esetben jönnek az ahhoz a holland tervezethez hasonló megoldások, amely csak az önkormányzati hivatalban engedélyezte volna az aláírásgyűjtést: minden egyes, a kezdeményezést támogató embernek félfogadási időben el kellett volna a hivatalba zarándokolnia. Nem csoda, hogy ezt a törvényt pontosan az a párt nem szavazta meg, amelyik évtizedek óta küzd a közvetlen demokratikus intézmények országos szintre emeléséért.
A magyar szabályozás olyan, amilyen. Az elmúlt években nem találkoztam olyan külföldi szakemberrel, aki első vagy második olvasatra megértette volna. Azt viszont nagyon hamar megállapították: az egész csak kirakat. Használni nem lehet rendesen, ezért csak arra jó, hogy a demokrácia nevében vissza lehessen vele élni. Magyarországon sem a politikai elit, sem a szabályozás, sem az eddigi gyakorlat nem alkalmas arra, hogy a szó valódi értelmében népszavazásról és közvetlen demokráciáról beszéljünk. Egyszer persze eljöhet, és reményeim szerint még az én életemben, el is jön a nap, amikor ez megváltozik. Ami biztos: ez nem 2008. március 9-én lesz.
A szerző a Progresszív Intézet közvetlen demokráciával foglalkozó kutatója.
