"Ha egy politikai párt alkotmányos kétségekbe, kifogásokba akar belekötni a kisebbségi képviselettel kapcsolatban, akkor most mondom előre: mindig minden megoldással kapcsolatban lesznek érvek. (...) ezért mostanra igazán egyetlen megválaszolandó kérdés marad: akarja-e a magyar parlament azt, hogy a kisebbségek 1998-ban képviselethez jussanak a Házban?", figyelmeztetett decemberben az Országgyűlés plenáris ülésén Gellért Kis Gábor, az emberjogi (sic!), kisebbségi (sic!) és vallásügyi bizottság MSZP-s elnöke, a parlament előtt fekvő törvényjavaslat egyik kidolgozója. Január 15-i ülésén a kormány mégis belátta, hogy a tavaly benyújtott törvényjavaslat alkotmányossága kétséges, és adott magának két hetet a problémák kiküszöbölésére. Azt is be kellett azonban látnia, hogy az így előálló csúszás miatt az új törvény alapján májusban már nem választhatók kisebbségi képviselők, és ezért elegáns mozdulattal úgy döntött, hogy a májusban megválasztandó Országgyűléshez majd októberben, az önkormányzatokkal együtt választanak tizenhárom kisebbségi képviselőt. Így újabb képtelenséggel tetézték a kisebbségek országgyűlési képviseletére vonatkozó, eleve képtelen ötletet, hiszen elképzelhető, hogy a májusi választást követően felálló kormánynak a miniszterelnök júniusi megválasztásakor még 52 százalékos többsége van az Országgyűlésben, de ezt októberben elveszti. Ez azonban csak hab a tortán.
*
A néhány MSZP-s és SZDSZ-es képviselő által kidolgozott, tavaly benyújtott törvényjavaslat lényege a következő. A cél a tizenhárom hazai kisebbség egy-egy fővel való országgyűlési képviseletének biztosítása úgy, hogy a mindössze nyolcezres létszámú román kisebbségnek is legyen képviselője (hiszen Romániának kell bemutatni, hogy nálunk biztosítják a kisebbségek képviseletét), mégpedig oly módon, hogy a kisebbségi képviselőket a polgárok válasszák, és azok ugyanolyan jogú képviselők legyenek, mint a többi. Ennek érdekében a kisebbségi képviselőket az erre kész választópolgárok egy az egyéni jelöltre és a területi listára leadott szavazat mellett a kisebbségek országos listáira leadott harmadik szavazattal választják. Országos listát a kisebbségek országos önkormányzatai állítanak, s ha valamely kisebbségnek nincs ilyen önkormányzata, kisebbségi szervezet állíthat listát ezer aláírás összegyűjtésével aláírásgyűjtő íven, amelyet a választópolgárok attól függetlenül írhatnak alá, hogy ajánlószelvényen ajánlottak-e egyéni jelöltet. Az egyes kisebbségi listákról az első helyen szereplő jelölt már ötezer, az országban a kisebbségi listára ilyen módon leadott szavazattal mandátumhoz jut, a második helyen szereplő jelölt azonban csak akkor, ha megkapja az országos listán jelöltek mandátumhoz jutásához szükséges számú szavazatot, s ha a legfeljebb tizenhárom kisebbségi mandátum valamelyike betöltetlen marad, mert más kisebbségek nem állítottak listát vagy listájuk nem kapta meg az ötezer szavazatot.
A törvényjavaslattal kapcsolatban támogatói is vitatják, hogy hány szavazatra legyen szükség az egyes kisebbségeket megillető első, kedvezményes mandátumhoz, és érzékelik a megválasztandó kisebbségi képviselők parlamenti tevékenységének problematikus voltát; mérlegelik például egyes képviselői jogaik (frakcióhoz való csatlakozás) házszabályban való korlátozását. A törvényjavaslat támogatói azonban egyetérteni látszanak a javaslat legfontosabb elemeiben: abban, hogy legyenek az Országgyűlésben kisebbségi képviselők, hogy a kisebbségi mandátumokat választással töltsék be, hogy a szavazás országos kisebbségi listákra történjék, s a listákat az országos kisebbségi önkormányzatok állítsák újabb ajánlásgyűjtés nélkül. Egyetértés van abban is, hogy a kisebbségi listákra a választópolgárok ne a területi pártlistákra leadható szavazat alternatívájaként, hanem azzal párhuzamosan adhassanak le szavazatot, s ezt - ha kívánja - bármely választópolgár megtehesse, s ne csak azok, akik kisebbséginek vallják magukat.
*
A benyújtott törvényjavaslat alapprobémája, hogy mind a jelöléskor, mind a szavazáskor a területi pártlistákkal párhuzamosan lehet jelölni kisebbségi listákra, illetve szavazni rájuk. Ezt azért szorgalmazták a javaslatot előkészítő kisebbségpolitikusok, mert - ismerve a kisebbségi népesség gyenge azonosulását a maga kisebbségi létével - attól tartottak (joggal), hogy kevesen fognak pártjelöltek helyett kisebbségi listákat ajánlani, illetve területi pártlista helyett kisebbségi listára szavazni. (Egyesek közülük pedig attól tartottak, hogy kisebbségek lakta területeken pártjuk kerülhet hátrányos helyzetbe, ha a kisebbségi választópolgárok a pártlista helyett a kisebbségi listára szavaznak.)
A javaslat melletti politikai érvek gyenge lábakon állnak. Először is nem igaz, hogy a javaslat megfelelne bármiféle európai normának: a javasolt megoldás a nyugati parlamenti demokráciákban teljesen ismeretlen. Ott egyáltalán nem divat alanyi jogú kisebbségi képviselők jelenléte a törvényhozásban, s csak kivételként fordul elő a kisebbségek kedvezményezettsége a választási rendszerben. A parlamentekbe egyéni választókerületekben vagy pártlistákon választanak képviselőket, kisebbségi jelöltek és képviselők pedig nincsenek. A pártok állítanak kisebbségi polgárokat egyéni vagy listás jelöltnek, ha jónak látják, illetve a kisebbségek szerveznek pártokat, amelyek a többi pártra vonatkozó feltételek mellett indulnak el, és szereznek mandátumokat a választásokon. A gyakran idézett példában, a schleswig-holsteini dánok esetében is arról van szó, hogy választási pártjukra nem vonatkozik ugyan az ötszázalékos küszöb, de választási pártként indulnak a tartományi választáson, s olyan szavazatokkal juthatnak mandátumhoz, amelyeket a választópolgár egyébként valamely más pártra is leadhatna, továbbá ugyanannyi szavazat kell nekik is egy mandátumhoz, mint a többi pártnak.
*
Gyakran halljuk, hogy egykamarás rendszerben nehéz megoldani a kisebbségek képviseletét - kétkamarás rendszerben viszont ez elképzelhető lenne. Nos, a modern demokráciákban a kétkamarás rendszer felsőházában is a pártjelöltek közül az általános választójog alapján megválasztott képviselők vagy a szövetségi állam tartományai, illetve tagállamai pártelvű képviselő-testületei által delegált politikusok ülnek, kisebbségi képviselők ott sincsenek. (Alanyi jogú kisebbségi képviselők Európában tudtommal csak két posztszocialista országban: Romániában és Szlovéniában vannak a parlamentben, a többségi politikai elit egyfajta lelkiismeret-nyugtatásaként.)
Nem igaz az sem, hogy az alkotmány tartalmazza a kisebbségek országgyűlési képviseletét, s ezért az sem igaz, hogy az Országgyűlést alkotmányos mulasztás terheli az ügyben. Az alkotmány csak annyit mond, hogy a kisebbségek "részesei a nép hatalmának, államalkotó tényezők", továbbá, hogy "a Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják". Országgyűlési képviseletről az alkotmányban nincs szó! Nem az alkotmány, hanem a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, 1993. évi LXXVII. törvény rendelkezik úgy, hogy "a kisebbségeknek - külön törvényben meghatározott módon - joguk van az országgyűlési képviseletre".
Pontatlan a gyakori hivatkozás az Alkotmánybíróság határozataira is. Az első, 35/1992. sz. alkotmánybírósági határozat a mulasztásos alkotmánysértést annyiban állapítja meg, hogy addig az Országgyűlés nem alkotta meg a kisebbségi törvényt, s ezzel a kisebbségek "általános képviseletét", holott az alkotmány 68. §-a erre kötelezte. A második, 24/1994. sz. határozat visszautasítja a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló beadványt, minthogy a korábbi határozathoz képest a testületnek nem volt új mondanivalója. A kisebbségi törvény időközben megszületett, s abban szerepel a kisebbségek országgyűlési képviseletére vonatkozó rendelkezés mint a kisebbségek országos képviseletének lehetséges megoldása. Az alkotmánybírósági határozat indoklása leszögezi, hogy az önkormányzati választási törvény a kisebbségek helyi képviseletét rendezte. Időközben azonban létrejöttek a kisebbségek országos önkormányzatai is, amivel a kisebbségek országos képviselete is megteremtődött. Márpedig ha a helyi kisebbségi önkormányzatokkal az Alkotmánybíróság szerint rendeződött a kisebbségek helyi képviselete, akkor az országos kisebbségi önkormányzatok létrejöttével országos képviseletük is rendeződött. Nem alkotmányos mulasztás áll tehát fenn, hanem ellentmondás a két kétharmados törvény: a kisebbségi törvény és a választójogi törvény között.
*
A benyújtott törvényjavaslat a két törvény közötti ellentmondást oly módon kívánja feloldani, hogy az ismertetett módon bevezeti a kisebbségi országgyűlési képviselői mandátumokat és azok választás útján, párhuzamos jelölés és szavazás révén történő betöltését. Tehát a választójogot igazítja a kisebbségpolitikához. Ennek azonban igen súlyos következményei vannak.
Maga az alapgondolat hibás: az, hogy kisebbségi országgyűlési képviselők üljenek az Országgyűlésben. A modern többpárti parlamentben egységes elvek szerint választott képviselők ülnek, akik jellemzően pártok jelöltjei, amely pártok a politika egészének átfogó alternatíváit képviselik. A képviselők pártfrakcióik tagjaiként ezt az átfogó alternatívát jelenítik meg, az ország egészének érdekeit fogalmazzák meg (saját vagy pártjuk nézőpontjából), s nem parciális szempontokat. A parciális szempontokat nem parlamenti képviselők, hanem érdekképviseleti intézmények (munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletek, helyi és regionális önkormányzatok, etnikai és egyéb csoportok kisebbségi szervezetei stb.) képviselik, akik nem részesei, hanem partnerei a társadalom egészét képviselő parlamentnek. Egyetlen parciális érdek jelenik meg a parlamentekben: a területi érdek, mégpedig az egyéni képviselőknek a választókerületeikhez való kötődése által, de az európai parlamenti rendszerekben ez is fölöttébb gyenge.
*
Gondoljuk végig a kisebbségi képviselet következményeit a választói akarat érvényre juttatását illetően! Miről is szól az országgyűlési képviselők választása? Adva van egy választási helyzet mondjuk 1994-ben, amikor elindul a választásokon nyolc komoly párt, és mindegyik közli a polgárokkal, hogy milyen álláspontot kíván képviselni a főbb külpolitikai, gazdaságpolitikai, szociálpolitikai, közjogi kérdésekben, ha bekerül a parlamentbe, illetve ha kormányra kerül. Ennek ismeretében (de legalábbis az ismeret lehetőségével) szavaztak a polgárok: azért szerzett többséget az MSZP és az SZDSZ, mert a polgárok többsége nem kontinuitást, hanem változást akart. Hasonlóképpen áll a dolog most is: a Fidesz, az MDF, az MDNP, a kisgazdapárt és a KDNP a gyökeres változás programjával indul az 1998-as választásokon, míg az MSZP és az SZDSZ alapjában véve az eddigi politika folytatását ígéri.
Ha azután a választásokat követően a megalakuló Országgyűlés az alapszerződések fenntartásáról vagy felmondásáról, osztogató vagy fejlesztésorientált költségvetésről, az Európai Unióval folytatandó tárgyalás stratégiájáról, az alkotmányban a közvetlen köztársaságielnök-választás bevezetéséről vagy elvetéséről stb. szavaz, akkor a pártok lényegében aszerint szavaznak, amit a választások előtt az adott kérdésben mondtak, és ami általános politikai filozófiájukból következik. Ennek következtében a dolgok aszerint dőlnek el az országban, ahogyan a választópolgárok szavaztak.
Csakhogy a benyújtott törvényjavaslat szerint megválasztandó tizenhárom kisebbségi képviselőt aszerint választanák meg, hogy roma, német, szlovák vagy éppen horvát, s nem aszerint, hogy miként vélekedik a társadalom előtt álló alapvető kérdésekről: helyesli vagy nem a stabilizációt, híve-e vagy sem az alapszerződéseknek, támogatja-e az európai integráció következetes végigvitelét, vagy óvatos álláspontot vall, a világra nyitott vagy a hagyománytisztelő oktatás mellett van. A feltételezett kisebbségi képviselőjelöltnek erről nem kell nyilatkoznia a választás előtt, s ha nyilatkozik is, nem ezen az alapon választják meg. Előfordulhat például, hogy a választók az egyéni és listás mandátumok 51 százalékát juttatták azoknak a pártoknak, amelyek mondjuk az adók csökkentése és ugyanakkor a költségvetési költekezés szűkítése mellett vannak, és csak 49 százalékát azoknak, akik újabb kötelezettségvállalásokkal terhelnék minden áron a költségvetést; viszont a kisebbségi képviselők, akiknek ezzel kapcsolatos álláspontja a választási kampány idején még ki sem alakult, a maguk 3 százalékával odaállnak a 49 százalék mellé, és megszavazzák az újabb költségvetési kötelezettségeket, megakadályozva az általános adócsökkentést.
Az első ciklus 58 százalékos, és különösen a második ciklus 72 százalékos kormánytöbbsége után ez mesterkélt példának tűnhet. De nem az: egyre több volt az Országgyűlésben az olyan szavazás, ahol az MSZP egyedül szavazott meg vagy akadályozott meg valamit a maga 54 százalékával. És ami még fontosabb: kétharmados kérdések gyakran dőltek el néhány szavazaton. Lássunk világosan: a választói akarat érvényesülése válna kétségessé, ha a többiekhez hasonlóan szavazati joggal rendelkező kisebbségi képviselők ülnének be a parlamentbe.
*
Ennél is súlyosabb aggályokat kelt a kisebbségi képviselők választásának a benyújtott törvényjavaslatban szereplő sajátos módja.
Az alkotmány 71. §-ában rögzíti a választójog alapelveit. E szerint az országgyűlési képviselőket, önkormányzati képviselőket, polgármestereket és a főpolgármestert a választópolgárok "általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással" választják. A magyar választójog szerint a választójog gyakorlása a jelölésben (az ajánlószelvények leadásával) és a szavazásban való részvételt jelenti. A törvényjavaslatban megjelenő párhuzamos jelölés és szavazás viszont szembetűnően ellentétes a választójog egyenlőségének elvével. Ha törvénnyé válna, akkor egyes választópolgárok csak egyszer jelölhetnének országgyűlési képviselőjelöltet, az ajánlócédulával, míg mások kétszer: egyéni jelöltet az ajánlócédulával és kisebbségi listát az ajánlásgyűjtő íven. (Sőt olyan intézmények is állíthatnának listát, amelyek a polgárok kisebbségét képviselik.) Egyes választópolgárok két szavazatot adhatnának le (egyéni jelöltre és területi listára), míg mások hármat, a harmadikat a kisebbségi listára. Nem oldja a problémát az, hogy bárkinek joga van kérni kisebbségi szavazólapot: a kisebbségi mandátum ugyanis csak akkor jelent valóban kisebbségi képviseletet, ha nagyrészt kisebbségi polgárok adnak le szavazatot a kisebbségekre. Ha tehát a javasolt rendszer működik, ha a kisebbségi képviselet legitim, akkor nem érvényesül a választójog egyenlőségének elve.
*
Ellentétes továbbá a koncepció a választási rendszerünkben foglalt politikai törekvésekkel is.
Választási rendszerünk a jelöltállítási szűrővel, a többségi rendszer érvényesítésével és az ötszázalékos küszöbbel a mandátumok koncentrálására és ezzel a kormányozhatóság megkönnyítésére törekszik. A rendszer egésze pártfrakciók működésére építi a parlamentarizmust, amelyek fegyelmezik, rendszeres megállapodások részeseivé teszik a képviselőket, hiszen kifejezetten gátolja független képviselők parlamentbe jutását. (1990-ben még négy, 1994-ben csak egy független képviselő jutott be, ő is nagy pártok támogatásával.) A benyújtott törvényjavaslat viszont tíz-tizenhárom független képviselőt hozna a parlamentbe. A weimari tapasztalatokra való tekintettel a választási rendszer kifejezetten kerülni igyekszik az olyan helyzetet, amikor néhány képviselő a maga sajátos szempontjai alapján zsarolhatja meg a választók nagy tömegeinek akaratából domináns szerephez jutott pártot, pártokat, parlamenti többséget. Ilyen helyzet kialakulása ugyanis éppen a választói akarat érvényesülésének mondana ellent. Igaz, egy kis párt is kerülhet zsaroló pozícióba ebben a rendszerben, de az ötszázalékos küszöb miatt legalább háromszázezer, a többi párttal való versenyben szerzett szavazat kell ahhoz, hogy egy párt ilyen pozícióba kerülhessen. Ha viszont bekerül az Országgyűlésbe tizenhárom kisebbségi képviselő (a mandátumok három százaléka!), akkor együttesen zsaroló pozícióba kerülhet egy csoport, amely mögött még százezer szavazatnak sem kell állnia, s ezek is párhuzamos, nem pedig a többi pártéval versengő szavazatok. (Mint ahogy Szlovéniában a legutóbbi választások alkalmával patthelyzet alakult ki két politikai blokk között, s a két - olasz és magyar - kisebbségi képviselőn múlott, hogy melyik erő alakíthat kormányt.)
*
Ennyi is elég annak belátásához, hogy a benyújtott törvényjavaslatban szereplő megoldás felforgatja a magyar választási rendszert, adott esetben súlyos károkat is okozhat.
Tegyük hozzá: mint ezt támogatói is elismerik, nem tisztázott a megválasztandó kisebbségi képviselők szerepe az Országgyűlés munkájában. Az országgyűlési képviselők egyenlők, tehát a tíz-tizenhárom képviselő ugyanolyan szavazattal rendelkezik, mint a többiek. Önállóan a maga akaratát egyikük sem tudja érvényesíteni, tehát alkukba kell bocsátkozniuk, feltehetően a mindenkori kormánytöbbséggel. Ugyanakkor törékeny kormánytöbbség esetén rajtuk múlhat a költségvetés elfogadása vagy egy bizalmi szavazás. Ez nem szerencsés. Nem alkothatnak frakciót (nemcsak mert nincsenek tizenöten, hanem mert a frakció egy párthoz tartozó képviselők szervezete), nem lehetnek bizottsági tagok, nem tölthetnek be parlamenti tisztséget. Korlátozott a felelősségük, politikai törekvéseik egyetlen ügyhöz kötik őket, viszont döntő lehet a szavazatuk.
A javasolt rendszer további problémája, hogy a fakultatív kisebbségi szavazás és az erre vonatkozó, a szavazóhelyiségen belüli figyelemfelkeltés óhatatlanul beviszi oda a választási propagandát, és kérdésessé teheti a választás tisztaságának biztosítását. Ki akadályozhatja meg, hogy a szavazatszedő bizottság kisebbségi tagjai a kisebbségi szavazólap elkérésére ösztökéljék a választópolgárokat; hogyan ellenőrizhető a kiadott kisebbségi szavazólapok számának törvényessége stb. A kormány most egyedül ezt a problémát vette tudomásul, és ezen kíván a törvényjavaslat újrafogalmazásakor változtatni: mindenki kapna szavazólapot, s eldönthetné, hogy szavaz-e valamely kisebbségi listára. Az alapvető problémák azonban ettől még megmaradnak.
*
Lássuk be: a magyar s általában a modern demokratikus választójogba nem illeszthető be a kisebbségek alanyi jogú parlamenti képviselete. A kisebbségek képviseletét a parlamenten kívül, a helyi és országos önkormányzatok útján lehet és kell ellátni.
Elvégre több százezer, kisebbségekhez tartozó polgártársunknak nem az Országgyűlésben ülő, kisebbségenként egy-két képviselőre van szüksége ahhoz, hogy kisebbségiként is a Magyar Köztársaság egyenlő jogú polgáraként élhessen ebben az országban. Ha roma, akkor foglalkoztatási, oktatási és lakáshoz jutási esélyeit kell hosszú évek, évtizedek munkájával felhozni a többségi lakosság szintjére. Ha pedig nem roma, hanem más kisebbséghez tartozik, akkor az anyanyelvi oktatás, az anyaországi és a kisebbségi sajtóhoz, kultúrához való hozzájutás szüntetheti meg a kisebbségi létből fakadó hátrányokat. (A kisebbségi törvény például azt is tartalmazza, hogy átjátszóadókkal biztosítani kell a kisebbségek ellátását anyaországi tévéműsorokkal, amiből semmi nem valósult meg.) A demokrácia kormányainak ez a valódi adóssága a kisebbségekkel szemben, nem pedig az, hogy nem valósították meg a fából vaskarikát, a kisebbségek országgyűlési képviseletét.
A szerző az SZDSZ országgyűlési képviselője.
