Nem sok jóra számíthatnak a bíróságok az Alaptörvény elfogadása után, és a rájuk vonatkozó sarkalatos törvények megalkotása előtt. A Velencei Bizottság jelentése nagy terjedelemben (a 150 pont közül 9 pontban - 102-110. pontok) foglalkozik az igazságszolgáltatást érintő alkotmányos rendelkezésekkel és a lehetséges reformmal. A jelentés erős aggodalommal szól ezekről a kérdésekről. A tények ismeretében nem indokolatlan a bizottság azon nyomatékos kívánsága, hogy a készülő reform során a magyar kormányzat biztosítsa a hatalmi ágak elválasztását, a jogállamiságot, a bíróságok pártatlanságát és függetlenségét, valamint a kormányzati befolyás lehetőségének megakadályozását.
Kérdések és előzmények
Amint azt már megszokhattuk, a kormányzat nem veszi a fáradságot, hogy a választók vagy az érintettek orrára kösse a sorsukat esetleg évtizedekre meghatározó törvényeknek legalább a koncepcióját. Az előkészítés a nyilvánosság kizárásával és a szakmával való egyeztetés nélkül folyik. Ma még senki nem tudja, hogy mi lesz az 1997-ben létrehozott önigazgatási modell sorsa, és hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanács - amelyet 2010 decemberében látszólag megerősítettek - vajon csak az Alaptörvény szövegéből került ki, vagy a törvényalkotónak szándékában áll a teljes felszámolása. Nem tudni, mi lesz a Legfelsőbb Bíróság (LB) jelenlegi elnökével, akit 2009. június 22-én hat évre választottak meg, de akinek a tisztsége formailag 2011. december 31-én megszűnik, és január 1-jétől létrejön helyette egy új. A Kúria elnökét a köztársasági elnök javaslatára kilenc évre, kétharmados többséggel választja az Országgyűlés. Nem tudni azt sem, hogy mi lesz az öt ítélőtábla sorsa, hiszen ezek nevesítése is kikerült az Alaptörvényből, megnyitva a lehetőséget akár a felszámolásukra is.
Az 1997-es igazságszolgáltatási reform kétségtelenül korrekcióra szorul, gyengeségei hosszú évek óta láthatók. Súlyos felelősség terheli mindazokat, akik a törvényhozás tagjaként, az előző kormányok döntéshozóiként vagy a bírósági igazgatás szereplőiként nem tettek semmit a rosszul működő rendszer javítására. A reformnak azonban kétségtelen eredményei is vannak: a magyar történelemben talán először teremtette meg a kormányzattól független bírói szerep ethoszát. Ez - a nyilván nem minden egyes bíróra egyformán igaz - szerepfelfogás nehezen illeszkedik a "centrális erő" által létrehozott "nemzeti együttműködés" rendszerébe. A miniszterelnök az elmúlt egy évben nem sok politikai kudarcot élt át belföldön, de a bíróságok részéről néhány politikailag érzékeny ügyben komoly ellenállásba ütközött. Jó példa erre a vörösiszap-katasztrófa ügyében érintett Mal Zrt. vezetőjének a miniszterelnök által bejelentett, de a bíróságok által mind első, mind másodfokon elutasított letartóztatása. Kudarcként élhette meg a kormány a Tettrekész Rendőr Szakszervezet vezetőjének - politikai befolyásolástól erősen szagló - ügyét is, ahol az ügyészi indítvány ellenére a bíróság nem rendelte el az előzetes letartóztatást.
A kormánytöbbség nem sokkal a hatalomra kerülése után megkezdte offenzíváját a bíróságok ellen. A bíróságok iránti bizalmatlanság jelenik meg a "három dobás" vagy a büntetési tétel kötelező középmértéken való alkalmazásának szabályában. Ezekkel a törvényhozó bírói szerepet vesz át: az Országgyűlés nem bízza az ügyet tárgyaló bíróra a körülmények és az elkövető személyének mérlegelését, és azt, hogy ezek ismeretében ő szabja ki a büntetést, hanem helyette, a törvény erejénél fogva állapítja meg a kötelezően alkalmazandó szankciót.
Míg ezekben a törvényekben a bizalmatlanság jelenik meg, addig az ősszel elfogadott semmisségi törvény, amely a 2006 őszi zavargások elkövetőire kiszabott büntetések kötelező megsemmisítését írta elő, kifejezetten ellenséges lépés a bíróságokkal szemben. Alig burkoltan azt állítja, hogy az akkori ügyekben eljáró bírók törvényt szegtek, amikor rendőrök vallomására alapozva megállapították a vádlottak bűnösségét (és persze az ügyészek is ezt tették, de az ügyészség Magyarországon minden nyilvános kritika alól misztikus módon ki van vonva).
Ezt követte 2011 tavaszán az Alaptörvény vitája. Már a benyújtott javaslatban is volt néhány vitatható elem, például az OIT és az ítélőtáblák nevesítésének elhagyása, de ezekre legalább azt mondhatják az előterjesztők, hogy mind az OIT, mind az ítélőtáblák létjogosultságáról hosszabb ideje vita folyik. A bíróságokkal szembeni, minden addiginál otrombább és ellenségesebb lépésnek, a bírák közel tíz százalékának kényszernyugdíjazását eredményező, módosító indítványként benyújtott javaslatnak azonban semmilyen előzménye nem volt. Soha senki nem publikált olyan kutatási eredményt, vagy fogalmazott meg olyan szakmai elképzelést, hogy bármilyen módon rontja a bíróságok hatékony működését az az évszázados magyar jogi tradíció, amely szerint a bírák - ha akarnak és tudnak - hetvenéves korukig ítélkezhetnek. A javaslat nyilvános indokai között egyetlen megfontolandó érv sem szerepel. A megoldás szembemegy a nyugdíjkorhatár emelését és a korkedvezményes nyugdíjazást megszüntető európai és magyar trendekkel. Ha még elfogadnánk is, hogy célszerű összhangba hozni a bírói nyugdíjkorhatárt az általánossal, akkor sem érthető, hogy az általános nyugdíjkorhatár fokozatos emelésének mintájára miért nem fokozatosan csökkentik a bírák korhatárát, és így hozzák összhangba a kettőt.
A döntő többségében legfelsőbb bírósági bírókat és vezető bírókat érintő változások mögött titkolt hátsó szándékok vannak. Ezek természetéről sokat elárul az a törvény, amely a bíróságoknál leállította a vezetői kinevezéseket az év végéig, így akadályozva meg, hogy a jelenleg hatályos szabályok alapján töltsék be a vezetői helyeket. És ne legyenek illúzióink: a mintegy háromszáz bíróval csúnyán elbánó javaslat ötlete valószínűleg a távozásukkal jól járók köréből érkezhetett. Nemcsak azok a haszonélvezői az új helyzetnek, akik a hierarchia csúcsáról távozók posztját kapják meg, hanem azok is, akik a feljebb lépők helyét töltik majd be - összesen közel kilencszázan. Nem lehetetlen, hogy lesznek olyanok a bírósági szervezeten belül is, akik rövid távú előnyök reményében partnerek lesznek a függetlenséget csorbító, a kormányzati befolyást növelő törekvésekben.
Illúziók nélkül
Ugyanakkor - a Velencei Bizottság jelentése óta - az Alkotmánybírósághoz hasonlóan a bíróságokra is befolyását kiterjeszteni akaró kormányzatnak sem lehetnek illúziói. Szájer és Gulyás képviselők kijelentették: Magyarország nem fogadja el a bizottság megállapításait. Csakhogy ezúttal a bizottság véleményét nem a magyar kormány kérte, mint a korábbi két esetben - az 1995-ös alkotmánykoncepció és az év elején feltett három kérdés ügyében - történt. Ezt a mostani jelentést az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének monitoring bizottsága kérte, és az ügy a vélemény megszületésével nem zárult le.
Milyen következményei lehetnek annak, ha ősszel újabb törvények csorbítják majd a bíróságok függetlenségét és pártatlanságát? Hiába mondta a miniszterelnök évértékelő beszédében, hogy "ez a magyarok ügye", amihez másnak nincs köze - ez nem így van. Hisz Magyarország részese Az emberi jogok európai egyezményének és az Európai Uniónak. Az egyezmény pedig kimondja: mindenkinek joga van ahhoz, hogy "ügyében törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság" járjon el. Az egyezmény megtartásán az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) őrködik, márpedig annak beláthatatlan következményei lennének, ha a magyar bíróságok ítéleteit sorban támadnák meg - például a most bevezetendő kiemelt ügyekben - azon az alapon, hogy Magyarország nem biztosítja a független és pártatlan bírósághoz való jogot.
Ahhoz sem érdemes a kormányzatnak túlzott reményeket fűznie, hogy a Velencei Bizottság jelentése fényében az EJEB vagy bármely európai fórum Magyarországnak adna igazat. A kormány rövid távú politikai haszonszerzés céljából, az EU-val ellenséges vagy szkeptikus szavazók kegyeit keresve az országot egyre mélyebb elszigeteltségbe vezeti. Ez még nem szül olyan konfliktusokat, amelyek következményeitől a választók is szenvednének, de ez a helyzet könnyen változhat. A kormánypárti politikusok mintha nem tudnák: ha benevezünk egy versenybe, akkor a szabályokat meg kell tartanunk. A követelmények, amelyeket az európai fórumok - köztük a Velencei Bizottság is - velünk szemben támasztanak, nem újak, és nem csak bennünket köteleznek, betartásukra nemzetközi szerződések aláírásával és ratifikálásával vállaltunk kötelezettséget. Illúziókat kerget az is, aki úgy hiszi, hogy a nemzetközi fórumok nem fogják szigorúbban számon kérni e szerződésben vállalt kötelezettségeinket. Az elmúlt évek válsága rádöbbentette Európa döntéshozóit, hogy nagy árat kell azért fizetniük, ha a közösség alapjait adó normákat nem tartatják be.
A kormányzatnak a bírósági reform ügyében is szakítania kell az egyeztetést kétes trükkökkel kikerülő törvényalkotási gyakorlattal. A bírósági reform új szabályait átlátható módon, nemzetközi kötelezettségeinket maradéktalanul betartva és az érdekeltek álláspontját figyelembe véve kell megalkotni.
A kiút lehetőségei
A cél a függetlenség és a számon kérhetőség biztosítása kell, hogy legyen, mégpedig oly módon, hogy a kormányzati befolyásnak még a látszata se merülhessen fel. Ennek akkor lehet megfelelni, ha a jogalkotó a bírósági érdekképviseletek bevonásával haladéktalanul megteremti a bírói teljesítmények mérésének objektív és normatív követelményrendszerét. (Erre az elmúlt években már történtek kísérletek, de ezek hamvukba holtak.)
Először is egy olyan módszert kell kialakítani, amely igazságosabb alapokra helyezi az egyes bírók és a bíróságok teljesítményének értékelését. A mostani rendszer mind a bírók, mind a bíróságok esetén az érkezett, a befejezett és a folyamatban maradt ügyek számát méri, ám nincs tekintettel az ügyek terjedelmi különbségére, vagy a felmerülő jogi problémák bonyolultságára. Az egyvádlottas, egyszerű ténybeli és jogi megítélésű eljárás ugyanúgy egyetlen ügy a statisztikában, mint egy sokvádlottas, több tízezer oldalas, szakértők sorát felvonultató per. Ezért a bíró rendkívül kiszolgáltatottá válhat az ügyeket kiosztó bírósági vezetővel szemben. Szakmai körökben köztudott, hogy egy rosszindulatú vezető terjedelmes, bonyolult ügyek szignálásával meg tudja keseríteni a beosztott bírók életét. Ez még akkor is így van, ha formális értelemben a bírósági vezetőnek sem lehet befolyása az ügyek eldöntésére - ám azáltal, hogy az ügyek elosztását végző vezető kezében van a bíró szakmai előmenetele, megnyílhat az út az informális befolyás megteremtésére. Ha az ügyeket - a hatásköri és illetékességi szabályok keretei között - terjedelmük és bonyolultságuk alapján súlyozva, automatikusan osztják el, ennek a lehetősége megszűnik.
Ehhez kell kapcsolódni a teljesítmények objektív, normatív és átlátható mérési rendszerének. Ez teremtheti meg annak a feltételeit, hogy a bírói előmenetelnél, vezetői, magasabb szintű bírói állások megpályázásánál objektív döntés szülessen. A tudományos teljesítmények méréséhez hasonló (annak korlátait is tudomásul vevő) normatív pontrendszer felállításával a pályázók teljesítményéről nem a személyes kapcsolatok vagy a közvélekedés, hanem objektív mutatók alapján lehet határozni. Az értékelésben a szakszerűség és a gyorsaság mellett az ügyfelekkel, jogi képviselőkkel, tanúkkal való bánásmód is kritériumként szerepelhet. (Az Egyesült Államokban, Svédországban, Hollandiában, Finnországban már több mint egy évtizede ez a rend.) Fontos, hogy az egyes ügyek súlyozásának kritériumait és a teljesítménymérés szempontjait elismert, nagy szakmai gyakorlattal és legitimációval rendelkező bírókból álló munkacsoportok dolgozzák ki.
A tapasztalatok szerint a tisztán önigazgatásra épülő modellnek komoly hátrányai vannak. Ám még több a gyengesége a tisztán kormányzati igazgatási modellnek: az a jelenlegi problémák orvoslására alkalmatlan, mivel súlyosabb gondokat teremt, mint amiket felszámolni törekszik. Ha megmarad a bírók egzisztenciális kiszolgáltatottsága, vagyis kinevezésük, előléptetésük, munkájuk értékelése továbbra is szubjektív szempontokon alapul, akkor a kormányzati szereplők megjelenése a folyamatban elkerülhetetlenül a függetlenség és a pártatlanság sérelmét jelenti. A vegyes - bírói-önkormányzati és kormányzati - igazgatási modell pedig csak átlátható, bírói úton kikényszeríthető, normatív teljesítménymérési és -értékelési módszerek mellett jelenthet garanciát.
Tulajdonképpen hízelgő a bíróságokra nézve, hogy a színfalak mögött kooperáló ügyészek és kormánypárti politikusok olyan szabályokat akarnak bevezetni, amelyek a bírót öt napig távol tartják a terhelttől, és amelyek révén az ügyészség választhatja meg - ki tudja, milyen szempontok alapján -, hogy a kiemelt ügyekben melyik bíróság járjon el. Azt jelzi ez, hogy a bírók jelentős része olyan autonóm személyiség, aki nem hajlandó a kormányzati törekvések elvtelen szolgálatára - és akikre bizonyosan lehet számítani a bírói függetlenség megőrzésében.
