Krémer Balázs

Ha addig élünk

A szociális és jóléti rendszerek átalakításáról

  • Krémer Balázs
  • 2009.02.26 00:00

Publicisztika

Valami megmozdult. Talán nem is rossz irányba - bár ez még nem tisztázott. Nap mint nap hallunk új ötleteket arról, hogy a jóléti rendszerek átalakításával hány tíz-, száz-, ezermilliárd forintot lehetne, kellene megspórolni az államháztartásban. Ezek gazdái meg sem kísérlik felmérni, milyen is az a jóléti rendszer, amit meg akarnak faragni. Most helyettük is megpróbáljuk.

Társadalombiztosítás

A pénzbeni újraelosztás jó háromnegyede a társadalombiztosításon (tb) keresztül valósul meg. A tb dominanciáját a rendszerváltás előtti kor hagyta ránk, bár a nyugdíj bővüléséhez jelentősen hozzájárult az is, hogy az 1990 utáni években a foglalkoztatás, a munkaerőpiac feszültségeit is ebben a rendszerben próbálták meg kezelni - ezt tükrözi a korhatár alatti nyugdíjasok és nyugdíjak nemzetközi összehasonlításban kiugróan magas aránya.

A társadalombiztosítási rendszerek alapvető sajátossága az, hogy a járulékokból finanszírozzák őket. A járulékok az élőmunkát, a béreket terhelő adók. Márpedig ha a jóléti rendszer meghatározó eleme a társadalombiztosítás, akkor ez azt is jelenti, hogy a jólét finanszírozási alapja a béreket, kereseteket, bérmunkát terhelő elvonás. Mindez nem gond, ha teljes a foglalkoztatás, és még akkor sem nagy a baj, ha a társadalom jövedelmi szerkezetében a bérmunkásként, alkalmazottként megkeresett bér, jövedelem a döntő súlyú. Ám ha az aktív korú lakosság alig több mint fele foglalkoztatott, és ha közülük is az elvileg elvonható jövedelemmel rendelkezők egynegyede úgymond "kisvállalkozó", a másik negyede meg közalkalmazott, akik foglalkoztatási költségét, így járulékát is másoktól kell elvonni, ha a foglalkoztatási szerkezeten belül még stagnálás mellett is folyamatosan csökken az alkalmazottak és nő a más forrásokból (például a járulékkal nem terhelt osztalékból) jövedelmet szerzők aránya - akkor ezek nemcsak a jóléti rendszer finanszírozási alapjait, hanem a jólét terheinek elfogadott megosztását is aláássák. Igen, aláássák.

A járulék olyan sajátos adó, aminek megfizetéséből közvetlenül jogok, mégpedig a társadalombiztosítási ellátásokra vonatkozó jogok származnak. Ha a jólét meghatározó pillére a társadalombiztosítás, akkor a jogosultságok meghatározó alapja a korábbi alkalmazotti munkavállalás és a munkajövedelmekből elvont járulékok befizetése. Ha úgy tetszik: a korábban felhalmozott érdem. Igen, a társadalombiztosítás döntő súlya azt is jelenti, hogy a hazai jóléti rendszer újraelosztása mindenekelőtt érdemek szerinti elosztás.

Ez a felfogás folyamatosan visszaköszön, ahogy a jóléttel kapcsolatos elvárások megfogalmazódnak, ahogy a magyar társadalom és politikai elit magától értetődőnek véli azt, hogy a jólétért való társadalmi felelősségvállalást "ki kell érdemelni".

Magyarországon - párját ritkítóan - olyan jóléti újraelosztási rendszer működik, ami nemcsak a járulékokból képzett alapokból, hanem az általános adókból is többet juttat a magasabb keresetűeknek, a több érdemet felhalmozóknak - az alacsonyabb jövedelműekkel szemben, akik jövedelemhiányának pótlását inkább tekinthetnénk szociálpolitikai, újraelosztási prioritásnak. (Ilyen például a gyermekgondozási díj.) Az érdemalapú elosztás erősítését szolgálják azok a törekvések, amelyek a társadalombiztosítás reformját a "biztosítási jelleg" erősítésével képzelik el. Ez ugyanis anynyit jelent, hogy a jogosultságokat a meghatározó szociális ellátásokra még szorosabban kell a korábbi befizetésekhez, azaz a felhalmozott érdemekhez kapcsolni.

Ám még a biztosítási jelleg erősítése sem lenne képes ellensúlyozni a magas járulékkulcsok tervezett (akár jelentős) csökkentésének azt a hatását, hogy ezzel szükségszerűen csökkenne az érdemekre építő jólét mértéke is. A csökkenő járulékbefizetésből ugyanis csak kisebb várományokra lehet jogot szerezni. Ennek ellensúlyozására a biztosítási elv erősítésének hívei további trükköktől sem riadnak vissza, hogy fenntartsák az érdemalapú elosztási mechanizmust. Az egyösszegű elvonások (az egészségügyi hozzájárulás) sokak által javasolt növelése ugyanis az alacsony jövedelmeket jobban, a magasabbakat kevésbé terhelné - azaz a szegényebbektől a gazdagabbak, az érdemesebbek felé csoportosítana át.

A társadalombiztosítás a világon mindenhol biztosítás annyiban, hogy meghatározott díjfizetés ellenében, meghatározott kockázati események (öregedés, megbetegedés, munkanélküliség stb.) bekövetkeztekor meghatározott mértékű ellátás jár. Ám a társadalombiztosítás keretein belül nem lehet minden embernek az elviekben bármely egyes ember számára lehetséges legjobb minőséget, ellátási színvonalat biztosítani. Ezért szükségszerű az ellátási mértékek limitje. Ha valakinek ez a korlát nem megfelelő, és van rá pénze, akkor általában többletfizetéssel, piaci vásárlással módja van a jobb ellátást is megszerezni. Nálunk ilyen gyakorlatilag nem létezik; és ahol van valami, ami annak látszik - az egészségügyi ellátásokban, az önkéntes biztosítások területén -, a piaci vásárlás ott is a hálapénz biztosítási díjként tarifásított változata révén valósul meg, s amellyel mások előtt be lehet csúszni az elvileg közfinanszírozott állami ellátásokba.

Tavaly március óta tudjuk: nálunk a piac az ördögtől való. Aki az elvileg létező limitnél többre, jobbra vágyik, annak ki kell érdemelnie, ki kell járnia, meg kell valahogyan hálálnia. Csak fizetni ne kelljen érte. A térítési díjak és piaci árak abszurduma az, hogy az elvileg önmaguk ellátására képtelen embereknek nyújtott valamennyi szociális, szociálpolitikai szolgáltatásért térítési díjat kell fizetni. Ez a bentlakásos szociális intézményekben elérheti a saját jövedelem 80 százalékát is - miközben az egészségügyben a masszázs és a plasztikai műtét díjfizetés nélkül is kijárható.

 

Univerzális elvű juttatások

Az univerzalitási elv az elosztás ama módszerét, technikáját jelöli, amely értelmében az ellátásra való jogosultság alapja a - valamilyen demográfiai kategóriákkal meghatározott - csoporthoz tartozás. Akkor érdemes alkalmazni, ha a cél egy ilyen demográfiai csoport társadalmi hátrányainak enyhítése; vagy ha valamely hátrány nagy valószínűséggel sújt ilyen csoportokat. Ilyenkor a jogosultságokat életkorhoz, családi helyzethez kötjük, ami nem csak nagy jogbiztonságot jelent, de egy objektív, mechanikus elbírálási metódust is meghatároz. Emiatt olcsó, átlátható, jól ellenőrizhető adminisztrációs rendszer ítél az ellátásokról. E módszer további előnye, hogy nem csupán a már szegények jövedelmét korrigálja, hanem preventív, szegénységet megelőző hatása is jelentős lehet.

Csakhogy a hazai közbeszédben az univerzalitás mindig mást jelentett. Valóban, az univerzális ellátások egyfelől a hatalmi önkénnyel, a "pofára való osztogatással" szemben a jogszerűség erényét és értékét jelenítették meg. De azt is jelentették, hogy mindenki kap, hogy mindenkinek lehet így osztogatni.

A szocializmusban az anyasági és gyermeknevelési támogatások mindkét kritériumot teljesítették. A teljes foglalkoztatottság és a nyomott bérskálák mellett az egy főre számolt háztartási jövedelmek egyenlőtlenségeiben a kereső-eltartott aránynak döntő jelentősége volt. Ezért az eltartottak és a keresők számához igazodó jogosultságok jelentősen hozzájárultak a jövedelmi egyenlőtlenségek csökkentéséhez, a szegénység enyhítéséhez, megelőzéséhez is. Tették mindezt olcsó, átlátható, jogszerű adminisztráció mellett. A rendszerváltás után viszont a családi pótlék és az anyasági ellátások jövedelemkiegyenlítő hatása jelentősen csökkent, hiszen a családon belüli kereső-eltartott aránynál meghatározóbb hátránytényezővé lépett elő a munkahely és a munkakereset hiánya.

Az univerzális elvek más bajokra is alkalmazhatók lennének, de a hazai közéletben továbbra is szigorúan és kizárólag a családi pótlék és az anyasági ellátások körében maradtak meg. A hazai anyasági és gyermektámogatásokra költött összeg rendkívül magas nemzetközi összehasonlításban; akárcsak ezek egy főre jutó összegének az átlagos jövedelmekhez viszonyított aránya (azaz a családtámogatások jövedelemszerkezeten belüli része).

A különböző pártok, kormányok hozzáállása az univerzális ellátásokhoz semmilyen szociális-jóléti elvet nem követ. A családi pótlék megfaragásának lehetősége minden költségvetési megszorításkor előkerül, elvégre ez önmagában a pénzbeni ellátások egyhatoda. A családi pótlék megvonása a leggazdagabbaktól nem annyira vérlázító gondolat: az az összeg, ami az ő életkörülményeiket érzékelhetően nem jobbítja, sokat javíthat a szegényebb háztartások életfeltételein. Az univerzális módszer kidobása viszont elvileg is átalakítaná a rendszer mai funkcióját. Az adminisztráció bonyolódna és drágulna. Az univerzális elvű családi támogatás elvben a gyermeket nevelő családok társadalmi-jövedelmi hátrányait lenne hivatott enyhíteni - és nem a szegényeknek juttatandó segély jellegű ellátás. Az univerzális elv feladása így kiírná a politikai és állami célok köréből a gyermeket nevelők hátrányenyhítését.

Csakhogy a leggazdagabbaktól való elvonás gondolata csaknem mindig együtt jár a megfelelő kompenzálás trükkjeivel is. Ha például a gyermekgondozási segélyt (gyes) megkaphatja az is, aki dolgozik, meg az is, aki nem bír dolgozni, akkor a gyes immár nem a gyereknevelés miatt munkát vállalni nem képes anyák kieső jövedelmét pótló támogatás lesz, hanem a kisgyerekeseknek járó extra családi pótlék. (A gyessel épp ez történt.) Ez ugyan enyhítheti a kisgyerekesek és a már nagyobb gyereket nevelők közötti jövedelmi egyenlőtlenségeket, ám a kisgyerekes szülők körében nyilván a dolgozó, önálló munkajövedelemmel rendelkező, alkalmasint kimagaslóan nagy jövedelmekkel rendelkező szülőknek kedvez. Ugyanez a gondolat vezérli a gyerekes családoknak nyújtandó adókedvezmények ötletét is. Ezeket csak az veheti igénybe, akinek elég magas a jövedelme ahhoz, hogy az abból fizetendő adót az adókedvezmény révén leírhassa; az alacsonyabb jövedelműeknek az adókedvezmény egy fillér állami támogatást sem ad. Azaz, csak az érdemesek érdemes gyerekeinek ad.

A hazai környezetben az univerzalitás alapvetően azt jelenti, hogy az ellátásokból akár a felsőbb középrétegeknek is feltétlenül részesülniük kell. Ez pedig a politikai gyakorlatban maga a szavazatvásárlás.

 

Ingyenes juttatások, szubvenciók, természetbeni ellátások

A szakirodalom ezeket a támogatásokat veszélyesnek, a gazdaság árszabályozó mechanizmusait kiszámíthatatlanul eltérítőnek tartja. Ha valakinek valamely szűkösségét állami eszközökkel akarnánk enyhíteni, akkor a legegyszerűbb, legolcsóbb és a szabadságokat leginkább kiterjesztő metódus az, ha pénzt adunk neki.

Ezzel együtt jogosnak és szükségesnek szokás tartani mindazokat az ingyenes, támogatott árú, természetben nyújtott ellátásokat, melyek nem csupán az azt közvetlenül felhasználó személyes érdekeit, hanem a közjót, a köz érdekeit is szolgálják. Ilyen például a védőoltás vagy a közoktatás.

Ma Magyarországon az ilyen ingyenességek, ártámogatások, természetbeni ellátások körét és mértékét embert próbáló feladat lenne összesíteni: annyi biztos, hogy sok pénzről beszélünk. Az is feltűnő, hogy szinte kizárólag olyan termékeket, szolgáltatásokat érintenek - az oktatástól a tömegközlekedésig, a gázártámogatástól a kamattámogatásig -, amelyek már a szocializmus idején is "jártak". Pedig a gazdasági és társadalmi körülmények megváltoztak, s ma bizonyosan nem ugyanazon szolgáltatások és jószágok fogyasztása a közérdek, mint harminc éve. A jamburgi vezeték ellentételeként kapott olcsó földgáz és a súlyos külkereskedelmi egyensúlyhiány mellett közérdek volt, hogy minél többen gázzal fűtsenek. Ma a gáz inkább kényelmes és jó fűtési energia, használata a gázzal fűtő magánérdeke. A gázárak támogatása a kényelmesebben, könnyebben fűtő, jobb módú polgárok támogatása - minden közérdek nélkül.

A felsőoktatás már nehezebb dió: a jó egyetemi oktatás kétségkívül közérdek is. De a diploma megszerzéséből alapvetően magánhasznok keletkeznek, amelyek magánérdekeket szolgálnak. Még nehezebb a dolgunk az "ingyenes" egészségügyi ellátással. Az nyilvánvaló közérdek, hogy az emberek ne haljanak meg idő előtt, vagy ne törjenek ki járványok. De számos egészségügyi ellátás ma már az egyén jóllétét szolgálja, s olyan bajokat kezel, amiket néhány évtizede még az élet természetes velejárójának tartottak. A plasztikai műtétek, a pszichotikus szerek (antidepresszánsok, altatók, nyugtatók, memóriajavítók stb.), a fogyási terápiák mintha inkább magánérdekeket szolgálnának, mint a köz javát.

Nem tudjuk tehát, és soha egyetlen politikus el nem magyarázta nekünk, hogy milyen valós vagy vélt közérdek fűződik a - költségvetésből finanszírozott - ingyenes vagy támogatott javak és szolgáltatások fogyasztásához. Csak azt tudjuk, hogy nem örülnének azok, akiknek egyszer csak fizetniük kellene azért, amiért eddig nem. Ártámogatások azért vannak, mert megszoktuk őket, és úgy maradtak; és azért maradtak úgy, mert mindenki félt nemhogy megvonni őket, de még csak rákérdezni is céljukra és értelmükre. Pedig ha kikerülnek a racionális kontroll alól, akkor ezek a befolyásos, jobb helyzetű csoportok érdekeit szolgálják leginkább.

Manapság a természetben nyújtott támogatások köre mintha növekedne - a segélyeket sokan megpróbálják természetben nyújtott támogatásokká változtatni. Ez nemcsak drágábbá teszi az ellátást és nagy korrupciós veszélyt hordoz (vajon kinek a milyen termékére teremt keresletet a természetbeni ellátás?), de korlátozza a segélyezettek mozgásterét, választási lehetőségét és még jobban eltávolítja őket a piacoktól. Ennek általában az ellenkezője a szociálpolitika célja. Úgy tűnik, nálunk az érdemtelenek szabadságkorlátozása a bevett és kiteljesedő szociálpolitikai gyakorlat.

 

Rászorultsági ellátások, jövedelemtől függő segélyek

A csak a szegényeknek juttatandó segélyeket senki nem szereti igazán. A szociálpolitikai szakma azért nem, mert még senkit nem rántottak ki a szegénységből. Az kapja őket, aki szegény, azért, mert szegény, és addig, amíg szegény. Persze az sem lebecsülendő eredmény, ha a nélkülözőnek egy kicsit több jut, ha nem kell nyomorognia - ám ettől még a segélyezés a társadalmi struktúra alakítására alkalmatlan eszköz marad.

Az itthoni közgondolkodás azért nem szereti a segélyt, mert azok kapják, akik ezt nem szolgálják meg. Õket egyszerűen megveti a hazai politika és a köz. A nyelvhasználatból is kiderül: a magyar segélyezés alapja nem a jövedelemhiány, a szegénység - hanem a "rászorultság". Mintha a szegénység tényén túl valami egyéb követelményt is teljesíteni kellene a segélyért folyamodónak! Mintha az objektív pénzhiányon túl valamely további, csak az elbíráló szubjektív megítélésére bízható érdemességgel is rendelkeznie kellene annak, aki "valóban rászorul". Egy derék angol szociálpolitikus professzor így értette meg bonyolult körülírásomat: "Aha, szóval a jövedelem, a forrás tesztelésén (means test) túl a magyar gyakorlat a személyiségi karaktert is mérlegeli." Ez a finomkodó fogalmazás. A durvább: a rendes szegény az rászoruló, a nem rendes, így a cigány, hát az legfeljebb rászorulna, de mit tegyünk, nem eléggé rendes. Így aztán a segélyek odaítélésekor egyre bővülő körben válik feltétellé a helyes magatartás, a "rendesség" - mint legutóbb a közmunka gyakorlása.

Talán e felfogás az oka, hogy a hazai praxis nemzetközi összehasonlításban igen keveset költ arra, hogy a szegényeknek könnyebb legyen az élete. A segélyezésen belül is sok az olyan segély jellegű támogatás, ami speciális szükségletet elégít ki - a közgyógyellátástól az ápolási díjon át a lakhatási támogatásokig. Ezeket már a középrétegek is megkaphatják az önkormányzatoktól. A közkiadási ráfordítás úgy lesz mégis összességében alacsony, hogy valódi segélyként sok embernek, sok eseti elbírálás alapján alacsony összeg jut. Azaz egyedileg, alkalomszerűen, jellemzően néhány ezer forint mozdul meg. Ez érdemben nem tud javítani senki életkörülményein - ezért eredménytelen és hatástalan a hazai segélyezés. Arra viszont jó a szisztéma, hogy sok ember köztisztviselői munkájához adjon alibit a közhivatalokban, elsősorban az önkormányzatoknál. A segélyezés adminisztratív költségeiről nincsenek hiteles adatok, de az elbírálás szabályait, a beadandó papírok mennyiségét és kacifántos útját ismerve nem megalapozatlan az a feltevés, hogy az adminisztráció költsége akár meg is haladhatja a kifizetett pénz mennyiségét. A rendszert nem a rászoruló szegények szükségletei, hanem a rászorultságot akkurátusan elbíráló segélyezők, mindenekelőtt az önkormányzati politikai és hivatali érdekek vezérlik.

A rászorultsági elv erősítését szorgalmazó javaslatok nem ígérhetnek érdemi költségtakarékosságot (ha a segélyek arányában nő az adminisztráció is); viszont ezen elv alkalmazása megerősítheti a rászorultságot elbírálók hatalmát és kiterjesztheti az érdemekre építő, önkényesen jogosultságot meghatározó társadalmi, közszolgálati gyakorlatokat.

 

Foglalkoztatást, munkába állást segítő támogatások

A Munkaerő-piaci Alap is járulékbefizetésekből képződik, és az álláskeresési, munkanélküliségi támogatások is érdemek alapján, biztosításként nyújtott pénzek. Ezeknek a foglalkoztatást támogató eszközöknek elvileg az ügyfelek munkába állását kellene segíteniük. Lehet, hogy segítik, de valószínűbb, hogy nem: ennek ugyanis soha senki nem néz utána. Ilyen adatokat a több ezer főt foglalkoztató - és képzési, foglalkoztatási programokban ehhez összemérhető létszámban más szolgáltatókat szponzoráló - munkaerő-piaci szervezet nem szokott közölni. Még akkor sem, ha ez nem jelentene technikai nehézséget. Ma már minden körorvos ellenőrzi a betegek biztosítotti jogállását a taj-szám alapján - és mivel a munkaügyi (és szociális) támogatásokat is taj-szám alapján folyósítják, az ügyfelek elhelyezkedését is követni és ellenőrizni lehetne. Ám hasonló rendszer nem működik a munkaügyi apparátusban, pedig lehet, hogy ugyanabban az épületben, az üzemorvos gépén is megtalálható lenne minden érdemi adat.

A munkaügy munkahelyteremtő és -megtartó tevékenysége abban a legsikeresebb, hogy saját apparátusának és a vele szerződésben álló szolgáltatóknak a munkaviszonyát megőrizze. Ezt azzal leplezi, hogy a munkához segítés, az elhelyezkedés támogatását olyan intézményekre és ellátási formákra tolja át, amelyek elvileg is alkalmatlanok e feladatokra. A szakemberek és informatikai infrastruktúra nélkül működő önkormányzatokra, a közfoglalkoztatásra és a segélyezésre.

Hasonlókat el lehetne mondani más "kimenetvezérelt" támogatásokról: a romák oktatási felzárkóztatásáról, a fogyatékos emberek szállító szolgálatáról vagy a kistérségek felzárkóztatásáról. Eredeti céljaikat nemigen teljesítik, és nem is teljesíthetik - hisz e célokat nem veszi senki túl komolyan.

 

A kádári világ hagyatéka

A pénzben nyújtott szociális támogatások elosztási elveit a következőkben összegezhetjük.

Az elosztás általános alapja az érdem, az érdemesség.

Ebből adódóan a jóléti elosztás sokkal inkább a ki nem mondott múltra reflektál, és nem a szintén ki nem mondott célokra.

Miután a középrétegek több érdemet tudtak felhalmozni, mint a hátrányos helyzetűek, a szegények, így nekik a jóléti újraelosztásból is több jut.

A jóléti újraelosztás által honorált érdem pedig pont az, ami már a szocializmus idején is az volt. A középszerűség; az a mentalitás, amely szerint "én mindig a rendes emberekhez tartoztam"; kikapartam, kijártam magamnak, hogy közéjük kerüljek. A rendesek és érdemesek politikai lojalitásának megvásárlása akkor is, ma is sokba kerül. A politikai és társadalmi erkölcsi ára még a pénzbelinél is nagyobb.

A fejlett világ demokratikus politikai gyakorlatában mindig döntő szerep jut annak a politikától független középosztálynak, amely nem saját maga lefizetését, hanem a közjó gyarapítását várja el a politikától. Amelynek egzisztenciája és gyarapodása közvetlenül nem, legfeljebb a társadalmi és gazdasági viszonyok általános alakulásán keresztül függ az államtól, a politikától. Az államtól függő középosztály, és annak az állami újraelosztástól függő jóléte a szocializmus kreatúrája - és tovább élő hagyománya.

A szociálpolitikai rendszer reformja elsősorban nem költségvetési kérdés. Nem az a kérdés, hogy honnan lehet bármit lefaragni belőle: ma nyilvánvalóan sehonnan, vagy csak a gyengék támogatásából, hiszen az érdemesek úgyis elég erősek lesznek megzsarolni a szavazatukra vágyó politikusokat, megvédeni nehezen kikapart jussukat. A szociálpolitikai reformok kérdése elsősorban elvek kérdése.

Azon elveké, hogy a sikereket, a teljesítményt hogyan tudná a társadalom másképp meghatározni és mással honorálni, mint szociális juttatásokkal: akár nagyobb megbecsültséggel, a mintaadóknak kijáró tisztelettel és a társadalom közös dolgaiért vállalandó, elismerten nagyobb felelősségekkel.

Azon az elveké, hogy mit is akarunk olyan közérdeknek, társadalmi célnak tartani, amelyek megvalósítását a jóléti újraelosztás forrásaiból akarjuk megfizetni.

És azon elveknek a kérdése, hogy mely társadalmi hátrányokat és milyen mértékben tartanánk méltánylandónak enyhíteni a közpolitika eszközeivel.

Vajon milyen felelősséggel tartozunk azok iránt, akiknek a gondjai mélyebbek és súlyosabbak a mieinknél?

Tartok tőle, sokat várhatunk még a valódi szociálpolitikai reformokra.

A szerző szociológus, egyetemi docens.

Neked ajánljuk

Komáromi Zoltán: Ezzel a vírussal nem lehet együtt élni

  • Bányai György
A DK egészségpolitikusa, gyakorló háziorvos szerint kormányváltás esetén a karanténszabályok szigorú betartásával, nagy számú teszteléssel és a harmadik, negyedik oltás beadásával jövő tavasszal megállítható lenne a járvány.