Hogyan lehet új alkotmány a kormányváltás után?

(turáni átok)

Egy alkotmányozó nemzetgyűlés dolgozza ki az alkotmány tervezetét, amit népszavazás, vagy egy következő országgyűlés fogad el.

„Ha azonban a visszaélések és bitorlások hosszú sora mindig ugyanazt a Célt szem előtt tartva azt bizonyítja, hogy a népet teljes zsarnokságba kívánják hajtani, a nép joga és a nép kötelessége, hogy az ilyen Kormányzat igáját levesse, és jövő biztonsága érdekében új Védelmezőkről gondoskodjék.” (Amerikai Függetlenségi Nyilatkozat, 1776)

A kormányfőjelölt-jelöltek az RTL október 13-i vitájában kijelentették, hogy a Fidesz közreműködésével kívánnak alkotmányozni. Hol­ott, ha már alkotmányozni óhajtanak, nem Orbánékkal, hanem a jobboldalon elkötelezett választókkal, mint a nemzeti közösség egyenrangú tagjaival kell valamilyen nemzeti minimál-egyetértésre jutni. Ennek előkérdése: lehet-e alkotmányozni, át lehet-e lépni a kétharmados törvények keretein, el lehet-e távolítani az alkotmányos intézményekből (Alkotmánybíróság, számvevőszék stb.) a Fideszhez lojális, az alkotmányos rend védelmére hivatkozó tisztségviselőket?

Ha a jelenlegi ellenzék megnyeri a 2022-es választásokat, és a NER érdekeit sértő törvényeket hozna, a jelenlegi intézményrendszer lehetőséget ad arra, hogy ezek a változások ne lépjenek hatályba. A meghozott törvények a köztársasági elnöki indítványt követően elakadnak az Alkotmánybíróságon. Nem kerül sor a beígért „elszámoltatásra”, a kormány alig vagy egyáltalán nem tud kormányozni. Az új többség programozott semmittevésben várhat a bukásra – vagy kénytelen az első naptól az Alaptörvény rendjén túllépni. Ezt a dilemmát nem oldja meg egy új alkotmány, amit aligha lehet az új Országgyűlés első ülésszakán elfogadni; de ha elfogadnák is, kétharmad hiányában nem felelne meg a jogállamiság formalista felfogásának. Még fontosabb, hogy – akárcsak az Alaptörvény esetében – hiányozni fog a társadalmi egyetértés vagy legalább a társadalmi elfogadhatóság.

Ha a mai ellenzék be akarja tartani, amit a választóinak ígér, nagyon hamar túl kell lépnie az Alaptörvényen. Ez sérti a jogállamiságot (bár bizonyos fokig védhető jogilag). Ennél azonban fontosabb két lehetséges következmény:

az ilyen lépések kellő okot/ürügyet kínálnak az utcai zavargásra; és – paradox és igazságtalan módon – kiválthatják az Európai Unió jogállamiság-védő haragját is.

Ha mondjuk a Kúriát átnevezik Ítélőszéknek, és ennek ürügyén elmozdítják a jelenlegi elnököt, akár a feladatok és a kinevezési feltételek változására tekintettel („nincs elegendő bírói gyakorlata”), az megfelelhet ugyan az Alkotmánybíróság érvelésének (amivel Baka főbíró elmozdítását igazolta), de ettől még a Fidesz hasonló műveletét jogállammal ellentétesnek minősítették pártatlan nemzetközi fórumokon. Nemcsak az esetleges nemzetközi szankciók miatt lenne kínos a trükközés, hanem mert ezzel (bár jogos célból) a mostani ellenzék ott folytatná, ahol a Fidesz abbahagyni kényszerült: a „megoldjuk okosban” erkölcstelen gyakorlatával. A jogállam arról szól, hogy a cél nem szentesíti az eszközt – legalábbis nem minden eszközt szentesít.

A parlamenti többség után meg kell szerezni a hatalmat is, ami a választás ellenére a Fidesz kezében marad (bíróságok, ügyészség, média, vagyon, egyetemek stb.). A kormányzáshoz szükséges törvényhozás akadályait nem hárítja el egy új alkotmány. A gondot az Alaptörvény által teremtett, a jogállami logika szerint védett NER-es hatalmi pozíciók jelentik. Az Alaptörvénnyel nincs különösebb gond (eltekintve néhány ideológiai tételétől és bizonyos alkotmányos garanciák hiányától), el lehetne élni ezzel a szöveggel egy demokráciában. A NER hatalma a szájer józsefi Alaptörvény által védett Fidesz-lojális káderekben rejlik, akik jogállami keretek közt elmozdíthatatlannak tűnnek. Ha holnaptól az 1989-es Alkotmány lenne hatályban – elvégre húsz évig mindenkinek megfelelt, ha rajongani nem is rajongtak érte –, akkor is a fideszes választottak alkalmaznák, a fennálló precedensek szerint.

Ha az új alkotmányt a szükséges kétharmad helyett egyszerű többséggel hozzák meg, az nem lesz jogilag legitim, és nem tünteti el a Fidesz hatalmi pozícióit.

A Fidesz viszont nem ok nélkül kiáltana törvénysértést. Egyesek ellenállásra hergelnének, az Alaptörvény és az Aranybulla szent szövetségében.

Azok, akik az Alaptörvényt és a köré szerveződött intézményrendszert a jogállami elvek nevében megkerülhetetlennek tekintik, a jogpozitivista hagyományt képviselik. Normális helyzetben ez a felfogás működteti a demokratikus államokat, és alighanem kvadrál a magyar közgondolkodással is: ami megfelel a törvény betűjének, az legitim. De bármit hirdessen is a jogpozitivizmus, törvényeket és alkotmányokat számos fontos esetben az előző jogrendben előírt szabályoktól eltérő eljárásban hozzák meg – és ezek az alkotmányok nemcsak működnek, elfogadottak, de elfogadásuk módja sem akadálya a demokrácia sikeres szolgálatának. Ezt hívják forradalmi (finomabban: rendszerváltó) törvényhozásnak. Az amerikai alapító atyáknak 1787-ben semmiféle érdemi felhatalmazásuk se volt új alkotmányt készíteni. 1789-ben XVI. Lajos nem alkotmánykészítésre, legfeljebb a régi alkotmány megújítására hívta össze a francia rendek gyűlését. Az 1946-os és 1958-as francia alkotmányokat a meglevő előírásoktól eltérő eljárásban, népszavazással fogadták el. Hasonló volt a helyzet a világháború után Magyarországon. Az 1945. évi XI. tc. minden korábbi felhatalmazás nélkül kimondta, hogy az alkotmány megállapítására a nemzetgyűlés közönséges törvénnyel illetékes, az 1946. évi I. tc. pedig létrehozott egy alkotmánynak megfelelő törvényt azon az alapon, hogy „a rendszer visszanyerte önrendelkezési jogát.”

Csakhogy egy vesztett háború és az állam összeomlása utáni újrakezdést nem lehet az Orbán-kormányzás utáni – az ellenzék szerint óhatatlan – romeltakarítási munkálathoz hasonlítani. Amit az ellenzék az intézményesített visszaélés tizenkét évének tart (és amit a nemzetközi közösség eltűrt), nem hasonlítható az 1945 előtti, formailag se demokratikus rendszer bűneihez. Nehéz lenne azt állítani, hogy a NER a bitorlással a népet „teljes zsarnokságba” hajtotta volna, mint az angol korona tette volt az amerikai telepesekkel (legalábbis a telepesek szerint, akiknek a felháborodását eredetileg egy új adó kivetése váltotta ki). Ami talán a leglényegesebb különbség: a forradalmi alkotmányozásnak előfeltétele volt, hogy az alkotmányozók ellenfelei katonailag megsemmisültek, hitelüket vesztették – legalábbis az alkotmányozó erők ezt hihették. A feltételezett 2022-es helyzetben az alkotmányozás folyamata lenne forradalmi (jogpozitivista szempontból), de nem forradalom részeként vagy lezárásaként valósulna meg.

Az alkotmányos előírások semmibe vételével kihirdetett alkotmányt a pozitivisták legfeljebb akkor tekintik legitimnek, ha ezek a létező, de figyelmen kívül hagyott előírások a mögöttük húzódó alapvető elvek (az emberiesség, a demokrácia) sérelmével születtek, vagy ezen alapelvek sérelmére vezettek volna. (De a pozitivista, a visszaélésektől félve még ilyenkor is vonakodik, mert vitatható, milyen súlyú embertelenség tesz egy rendszert illegitimmé.)

Aki forradalmat kezdeményez, az „ne gondolja, hogy tetszése szerint megállíthatja, vagy szabályozhatja az események menetét”. (Idézet Machiavelli nyomán). Egyfelől igaz, hogy a 2010-es fülkeforradalom következményeit nehéz hasonló ellenforradalom nélkül semlegesíteni. Másfelől viszont miféle jogállam az, amelyet a saját elvei sérelmével teremtenek meg? Ezt a kérdést nem jogászi pedantéria, szűk látókörű szakmai finomkodás vagy politikai elfogultság diktálja. Hanem egy másik, történelmi tapasztalatok ihlette további kérdés: mi a biztosíték arra, hogy az, ami a szelíd forradalom átmenetében szükséges kivétel volt, nem válik a továbbiakban is elfogadott normává, ha az éppen hatalmon levők érdekét szolgálja?

Ha tehát a jogállam helyreállítása a jogi forradalom útjára kényszerít, legfeljebb csak abban a mértékben indokolt a forradalmiság, amilyen mértékben az előző rendszer egyes intézményei tagadták a jogállam alapelveit. A jogállamot visszaállító folyamatot szelíd forradalomnak látják az ellenzék vezetői, nyilván a szelíd zsarnokság (Tocqueville) ellentéteként. Ez a forradalmi jogalkotás akkor szelíd, és ettől talán elfogadható, ha kizárólag ott alkalmazzák, ahol a jogállamiság alapvető sérelmeinek orvoslásához feltétlenül szükséges, ha betartja a civilizációs normákat (semmi vezetőszáron vezetgetés a tévényilvánosság előtt!) és a jogállami minimum alapelveket; ha nem az éppen hatalmon levők alkalmi érdekeit szolgálja, és ha radikálisan kizárja a kizárólagos hatalomszerzés lehetőségét. És az alkotmányozás alatt, az átmeneti időben is működtetni kell a fékeket és ellensúlyokat, még ha a meglevő hatalommegosztási intézményeket ki is kapcsolják a jogalkotásból és az állam működtetéséből. Ha például az Alkotmánybíróság ideiglenesen nem működik, az így keletkezett jogállami/hatalmi űrt be kell tölteni. A kormány törvényjavaslatait például egy ideiglenes vagy a jövőben is megőrzendő államtanács előzetes vizsgálata alá lehet bocsátani, hogy az Alaptörvény hatályban maradt rendelkezéseinek és/vagy az uniós jog elveinek megfelelnek-e.

Az Alaptörvény és az arra épülő kétharmados törvények részleges felfüggesztése ebben a szelíd forradalmi alkotmányozásban jogállami szempontból nem védhetetlen.

Először: a NER jogi hálózata Vörös Imre akadémikus szerint kizárólagos hatalomszerzésre irányul, amit az Alaptörvény (számos demokratikus jogrendhez hasonlóan) tilt. Másodszor: a mérv­adó nemzetközi szervezetek és az Európai Unió Parlamentje megállapította a jogállamiság szisztematikus megsértését Magyarországon. Harmadszor: az alkotmányosság egyik alapelve a zsarnoksággal szembeni ellenállás (lásd a már idézett Függetlenségi Nyilatkozatot). Az Alaptörvény is megőrzött valamit az ellenállási jog elvéből: a hatalom kizárólagos birtoklására irányuló „törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és köteles fellépni.” Csak hát, mi számít törvényes útnak?

Ha tehát a szelíd alkotmányos forradalmat a politika elkerülhetetlennek tartja, támaszkodhat jogállami megfontolásokra: nem kerülheti el a jogállami kritikát, de enyhítheti a kifogások súlyát, ha kellően nyitott és demokratikus a folyamat.

*

A forradalmi vagy rendszerátalakító alkotmányozásban a feladatot egy erre a célra választott alkotmányozó nemzetgyűlésre (ANGY) szokás bízni.

A csak alkotmányozással foglalkozó gyűlés megválasztásával a népszuverenitás érvényesül. A jelen magyar viszonyok közt a folyamat előfeltétele lehet egy (nem a hatályos szabályok alapján tartott) népszavazás arról, hogy akarunk-e új alkotmányt. (Ellene szól, hogy rövid időn belül nem várható a médiaviszonyok kiegyenlítése, márpedig ez minden demokratikus döntés előfeltétele).

Az ANGY-t (ahová ideális esetben pártpolitikusok nem kerülhetnek, országgyűlési képviselők semmiképp se) az arányos képviselet elve alapján célszerű megválasztani. Az ANGY kizárólagos feladata, hogy egy-másfél év alatt elkészítse az alkotmány tervezetét, amit népszavazás (vagy egy következő országgyűlés) fogad el. Egy ilyen alkotmányozási folyamat világossá teszi, hogy a jogállam helyreállításához, az egyeduralom felszámolásához szükséges, ám formailag alaptörvény-ellenesen meghozott szabályok ideiglenesek, és egy alkotmányos rend létrehozását szolgálják. Egy ilyen folyamat lezárhatja az átmenetet és garantálhatja, hogy az átmenethez szükséges kivételes megoldások ne állandósulhassanak. Egy ilyen, az állampolgárok bevonását maximálisan garantáló eljárás esélyt teremt arra, hogy – legalábbis hosszabb távon – társadalmilag elfogadottá váljon, feltéve, hogy nem tartalmaz a társadalmat megosztó értékeket.

Az ANGY tervezete megtalálhatja a nemzeti egyetértés közös pontjait, elvégre a magyarok döntő többsége az Európai Unió értékrendje iránt elkötelezett, és elvben ellenzi a despotizmust. Egy minimalista tervezet tehát a nagy többség számára is elfogadható lehet, feltéve, hogy az új alkotmány az országot megosztó kérdésekben nem dönt, hanem azokat, mint például az azonos neműek házasságának a kérdését külön népszavazásra hagyja. (Az ilyen kizárólagos népszavazási tárgyak körét az ANGY-re vonatkozó törvény sorolná fel. A megoldás praktikus előnye, hogy a koalíció és a lakosság világnézeti ellentéteit így jegelni lehet a jogállami lehetőségek helyreállításáig.)

Az alkotmányozás és a forradalmi jogalkotás túlságosan komoly dolog ahhoz, hogy jogászi szempontok döntsenek. Felhozhatók jogi és morális érvek a kétharmados törvények egy részének ideiglenes félretétele mellett. De egy forradalmi alkotmány aligha sikeres ott, ahol az új alkotmány mögött nem áll az erő.

A szerző akadémikus, az Európai Emberi Jogi Bíróság ny. alelnöke.