Miről is "gondoskodnak" az önkormányzatok?
Ezek az ügyek egyebek mellett azért is hasonlítanak egymáshoz, mert szinte mindegyiküknek települési önkormányzatok voltak a kezdeményezői: a település gazdasági érdekeire, választóik akaratára hivatkozva nyíltan és tartósan ők tagadták meg az illetőségi területükön élő legrászorultabbaktól a legminimálisabb ellátást is. Polgármesterek álltak a "nemkívánatos elemek" beköltözését meggátló vagy elűzésüket célzó megmozdulások, a szegregált oktatás megteremtését célzó akciók élére. A közelgő önkormányzati választások különösen indokolttá teszik azt, hogy három ciklus után újra végiggondoljuk a települési önkormányzatok működésével kapcsolatos tapasztalatainkat. Mennyiben felelt meg a rendszerváltás után kialakult intézményrendszer e fontos elemének működése az előzetes reményeknek, és mennyire voltak eleve illuzórikusak a települési önkormányzatokkal és az önkormányzatiság intézményeivel kapcsolatos elképzelések?
H
Az önkormányzatiság elve korábban már többször felmerült Magyarországon. A két világháború között, majd közvetlenül a második világháború után a körülmények azonban nem kedveztek az ilyen, tipikusan harmadik utas elképzelések megvalósulásának. A gondolatot akkortájt elevenítették újra fel, amikor az államszocializmus rendszere már megingott, de még senki sem gondolt arra, hogy ez a hatalmas építmény rövid időn belül összeomlik. A túlméretezett és túlcentralizált újraelosztás rendszerének reformerei úgy vélték: az önkormányzatok úgy lehetnek a túlzott gazdasági és hatalmi koncentráció alternatívái, hogy közben mégsem vezetnek a kapitalista piacgazdaság restaurációjához, ugyanakkor a túlságosan bürokratikus tanácsrendszerrel szemben az "igazi" szocialista regionális és helyi igazgatási formát jelenthetik.
Csakhogy az azóta alapvetően megváltozott körülmények között az önkormányzatiság egyike azoknak a megoldásoknak, amiket a később történelmi zsákutcának bizonyult reformkommunista fejlődés hozott létre, amik olyan kompromisszumok eredményei, melyekre a jelenlegi feltételek mellett, eredeti formájukban már nincsen szükség. Az önkormányzatoknak és általában minden olyan szervezetnek, amely valamilyen módon a kapitalista vállalkozás alternatíváját jelenti, ugyanis csak ott van értelme, ahol a piac nem képes fontos társadalmi szükségleteket kielégíteni.
Az önkormányzatok jelentősége éppen abban áll, hogy regionális és helyi szinten is létezik egy sor olyan szociális, kulturális, környezetvédelmi, várostervezési jellegű feladat, amit a piac - különösen annak "minél kevésbé korlátozott" formája - nem képes hatékonyan ellátni. Ezért az olyan, a piaci szervezetektől eltérő módon felépített, nem piaci funkciókkal is bíró intézmények, mint az önkormányzatok, soha nem fognak piaci módon viselkedni, és ez nem is várható el tőlük. Az önkormányzati képviselők ritkán rendelkeznek azzal a képzettséggel, azokkal a tapasztalatokkal és motivációkkal, amik a piacorientált cégek tulajdonosaitól vagy alkalmazottaitól elvárhatók. Egy képviselő-testület határozatai nem pusztán racionális gazdasági mérlegelések, hanem politikai kompromisszumok eredményeként születnek meg. Elvileg sem helyes, ha az önkormányzatok a közösség rájuk bízott vagyonáról határozva nem a kockázatok minimalizálására törekszenek, ami korántsem biztos, hogy a legsikeresebb vállalkozói magatartás. Az ingatlanspekulációs üzletekről dönteni kényszerülő, jóindulatú magyartanárnők mint önkormányzati képviselők, a közösség tulajdonával üzletelő, fröccsöntő kisiparosból hirtelen gazdasági bizottsági elnökké avanzsált önkormányzati tisztségviselők szükségszerűen csak dilettáns és a piaci optimumnál rosszabb döntéseket hozhatnak.
A piacitól eltérő logika szerinti szabályozás szükségessége talán sehol nem olyan nyilvánvaló, mint a szociálisan rászoruló népesség esetében. A helyi önkormányzatokban az erős érdekérvényesítési képességgel rendelkező csoportoknak sokkal jobb esélyük van arra, hogy az érdekérvényesítésre nem vagy alig képes csoportok szempontjait hátrasorolják. Korántsem valamiféle esetleges, helyi kilengés az, hogy az önkormányzatok gyakran épp azokat hozzák hátrányos helyzetbe, akikről gondoskodniuk kellene. Ez a lakhatás biztonságával kapcsolatos döntésekre ugyanúgy érvényes, mint az iskolaügyre, a segélyezésre vagy az idős korúak ellátására. Egyértelmű és szigorú állami garanciák nélkül törvényszerű, hogy az önkormányzatok gyakran a helyi szegényeket hátrányosan érintő stratégiát követnek. Az önkormányzatok finanszírozásának jelenlegi rendszere mellett szükségszerű, hogy az ország legtöbb önkormányzata arra törekszik: valahogy megszabaduljon a területén lakó szegényektől. Hiszen a szegények semennyi vagy csak nagyon kevés helyi adót fizetnek, viszont "állandóan segélyezni kell őket", és különben is "sok baj van velük". Ennek egyre inkább az a hatása, hogy növekednek a területi egyenlőtlenségek, és bezárul a térbeni, társadalmi és etnikai jellegű hátrányok összekapcsolódása következtében kialakuló, áttörhetetlen kör. Azok a családok, akik egy korszerű, esélyteremtő szociálpolitikai rendszer mellett csak átmeneti segítségre szorulnának, egyre kevésbé tudnak gondoskodni magukról. Gyorsan mélyülő, nehezen átjárható társadalmi szakadék alakul így ki. Az adófizetők pénzéből pedig egyre többet és egyre értelmetlenebbül költünk a mind élesebb szociális és etnikai konfliktusok mind reménytelenebb "kezelésére". Ha a települési önkormányzatok megnövekedett önállósága nem jár együtt olyan jogi biztosítékokkal, amelyek állampolgári jogon védik a legelesettebbek alapvető jogait és olyan pénzügyi szabályozással, amely megteremti ennek az anyagi feltételeit, akkor nincs mit csodálkozni azon, ha a szociálisan leginkább veszélyeztetett népesség alapvető jogainak az érvényesítése is önkormányzati mérlegelés függvényévé válik. Ez pedig súlyos szociális és etnikai konfliktusokat fog eredményezni.
H
A rendszerváltás utáni Magyarországon tehát olyan "harmadik utas", kvázipiaci intézményként funkcionáló önkormányzati rendszer alakult ki, amelyről úgy vélhettük: eredeti létjogosultsága az államszocializmus összeomlásával, a valóságos piaci viszonyok kiépülésével fokozatosan megszűnik. Ez azonban nem így történt. Az önkormányzatok ugyanis időközben több új funkciót kezdtek betölteni. A legfontosabb közülük a politikai pártok és azok klientúrájának illegális finanszírozása lett, ami - az állami tulajdon privatizációjának befejeződéséhez és az átmeneti helyzet több mint gyanús nagy üzleteinek leáldozásához közeledve, de még a pártklientúrák és a hozzájuk tartozó érdekszférák stabilizálódását megelőzően - egyre inkább a települési önkormányzatokra hárul.
A politikai elit finanszírozásával összefonódó korrupció persze más területeken is előfordul, de olyan kvázipiaci szereplő esetében, amelynek alapvető feladatai, működésének szabályai ilyen mértékben tisztázatlanok, a korrupció szinte törvényszerű. Az önkormányzatok esetében ugyanis nemcsak a piac törvényei nem korlátozzák a korrupt működést, de a politikai pluralizmuson keresztül érvényesülő kontroll is korlátozott mértékben érvényesül. Míg ugyanis mondjuk az állami vagyon privatizációjánál vagy az állami nagyberuházásoknál mindig számolni kell a "buliból" kimaradó ellenzék ellenérdekeltségével, addig az önkormányzatoknál a korrupció általában választási ciklusokon átívelően és "nagykoalíciós" formában folyik. Korrupciónak itt eleve csak az számít, ha valaki ahelyett vagy amellett, hogy a pártját "finanszírozza", saját maga számára (is) "túl sokat tesz el". Az ellenzékkel itt csak akkor kell számolni, ha valamelyik párt felborítja a "korrupciós status quót", megsérti a helyi frakciók kimondott vagy kimondatlan alkuját. A gyakorlatban ez általában úgy történik, hogy a pártok helyi klientúrái felosztják egymás között a terepet; az egyik mondjuk a "vagyonkezelésből", a másik az önkormányzati tulajdon bérbeadásából vagy értékesítéséből tesz szert kisebb-nagyobb zsákmányra. Ezért a botrányos esetek igen ritkán kerülnek nyilvánosságra, és még ennél is sokkal ritkábban követi a botrányokat felelősségre vonás.
Az önkormányzati szinten zajló korrupció, annak többpárti jellege és legmeglepőbb koalíciókat összehozó mivolta az egyik legfontosabb oka annak, hogy mindmáig nem került sor az önkormányzatok szociális piacgazdaságban elfogla-landó helyének tisztázására. Ez az oka annak, hogy nálunk az önkormányzatok még ma is számos olyan funkciót töltenek be, amit a piac jóval hatékonyabban el tudna látni, ezzel szemben számos olyan - mindenekelőtt szociálpolitikai - feladatot nem végeznek el, amit a piac nem képes betölteni, viszont ellátatlanságuk esetén a piaci mechanizmusok is kevésbé hatékonyan működnek. A pártfinanszírozási funkcióval magyarázható, hogy az önkormányzati rendszer még az olyan nyilvánvaló működési anomáliák esetében is megreformálhatatlannak bizonyult, mint - a társadalmi egységet általában nem jelentő, ezért adminisztratív egységként is súlyosan kifogásolható módon működő - 23 budapesti kerület önállóságának és a fővároshoz való viszonyának szabályozása terén.
H
A települési önkormányzatok új helyének kijelölése mindazonáltal nem csak a fentiek miatt maradt el. A másik ok az a "közmegegyezéses hallgatás" volt, ami a piacgazdaságba való átmenettel együtt járó tömeges elszegényedést, "a leszakadók", "a rendszerváltás veszteseinek" problémáját körülveszi. A "szegénykérdés" történetében nem ismeretlen ez a "kezelési mód": a hatóságok nem tudnak vagy nem akarnak az egyre égetőbb szociális feszültségekkel érdemben foglalkozni, ezért az "illetőségi kérdés" bevetésével tolják el maguktól a problémát. Az önkormányzati rendszer a jelenlegi formájában a lehető legideálisabban tölti be ezt a funkciót: az állami és önkormányzati feladatmegosztás tisztázatlansága miatt az állami intézmények törvényesen mutogathatnak le az önkormányzatokra, azt állítva, hogy a legszegényebbek szociális problémái helyben kezelendők, míg a települések is jogosan mutogathatnak felfelé az államra, mondván, hogy az nem biztosítja számukra a szükséges pénzeszközöket.
H
Mindezen okok miatt a munkaerőpiacról kiszorult, mindenfajta szociális ellátórendszer perifériájára került népesség jelentős része lakhatásában is veszélyeztetetté vált. Ennek a népességnek egy részét olyan, vidékről viszonylag rövid ideje a városba költözött családok alkotják, akik korábban már városlakók voltak, másik részét pedig azok, akiknek életesélyei a városban most lehetetlenedtek el végképp. ´k rövid falusi kitérő után valószínűleg előbb-utóbb ismét a városban kötnek ki. A falusi szegények városba áramlásának elsődleges célpontja mindig is a főváros volt, és ez ma sincs másként. A hatékony és emberséges önkormányzati "gondoskodás" egyik szép mozzanata, hogy mindegyik kerület igyekszik megszabadulni ezektől a "páriáktól". Mivel kiszekírozásukhoz az önkormányzatoknak sokkal választékosabb lehetőségek állnak rendelkezésre, mint betelepedésük meggátolására, a szegények faluról városba, városból falura űzetésének kálváriája a fővárosban még azzal egészül ki, hogy a kerületi önkormányzatok időnként egymás között "körbekergetik" őket.
Ez a fajta "szociális migráció" nemcsak embertelen, de drága és nehezen orvosolható is. A szegénység helyi szinten, rokoni, baráti, szomszédsági kapcsolatrendszerekbe beágyazottan sokkal könnyebben kezelhető, mint megfelelő munka- és lakáslehetőségek nélkül is költözésre kényszerített, rövid idő alatt számos helyen felbukkanó és problémát okozó, beilleszkedni sehol sem képes, mert nem engedélyezett formájában. Ezért, ha sikerülne annak az ősrégi elvnek a jogi és pénzügyi feltételeit megteremteni, miszerint minden helyhatóságnak kutya kötelessége alapfokon gondoskodni minden területén élő állampolgárról, még a legszegényebbről is, a "lakhatási probléma" a jelenlegi töredékére zsugorodna. A kérdés megnyugtató kezeléséhez persze még sok másra, például munkahelyteremtő programokra, képzési és átképzési projektekre, értelmes közmunka-lehetőségekre, szociális földprogramra is szükség lenne, de az első lépés mindenképpen annak belát(tat)ása kell hogy legyen: a legszerényebb körülmények között való lakhatás joga minden állampolgárt megillet azon a településen, ahová a sors vetette, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy onnan csak saját elhatározása nyomán költözzön el.
H
A települési önkormányzatok torz működése mindenekelőtt a szegény, az "alacsony érdekérvényesítő képességű" népességet sújtja. Ennek hatását persze mások is egyre erősebben érzik, hiszen a szegénységgel, elesettséggel, ellátatlansággal törvényszerűen együtt járó "devianciák" nem állíthatók meg a szegény- és cigánytelepek határainál. Legalább ilyen fontos azonban, hogy a "helyi demokratikus deficit" a társadalom demokratikus berendezkedésének alapjait is érinti. Az önkormányzatok funkcióinak tisztázatlansága és az erre épülő nagykoalíciós önkormányzati korrupció fontos tényezője a magyar parlamenti demokrácia leértékelődésének, az egész demokratikus intézményrendszer megingásának. Az önkormányzati választások után érdemes lenne haladéktalanul hozzálátni a bázisdemokrata indíttatású, időközben azonban az intézményes szociális és etnikai kirekesztés eszközévé vált, drága és mélységesen korrupt magyar önkormányzati rendszer gyökeres átalakításához.
A szerző szociológus.
