A magyar közpénzügyi politika ezzel az alkalmi fizetési kötelezettséggel rendkívüli szabályozási eszközhöz jutott: és kétségtelen, a mai válságos időkben máshol is előfordul ilyesmi. A bankmentések költségeinek egy részét például számos országban a talpon maradó pénzintézetekre kivetett kiegyenlítő illetékkel teremtették elő. Egyszeri fizetési kötelezettség kapcsolódhat az adóamnesztiához is, amikor az adózó megválthatja korábbi tartozását. Az is megtörténhet, hogy az alkalmi fizetési kötelezettség nem az adózó polgár, hanem az egész gazdaság és az azért felelősséget viselő állam bajához kapcsolódik. Németországban például egy évtizedig kellett fizetni a szolidaritási pótlékot - a jövedelemadó pár pluszszázalékát -, amiből az egyesülés után a keleti tartományok fejlesztését finanszírozták. Magyarországon is vezettek már be különadót az államháztartási egyensúlyhiány miatt. A legújabb példa a ciprusi bankbetétekre kivetett illeték - a banki megtakarítások 60-70 százalékának váratlan elvonása kihívás a tulajdonszabadsággal és a jogbiztonsággal szemben is, ami általános megrendülést váltott ki. (Jóllehet az európai döntéshozók siettek hangsúlyozni: rendkívüli alkalomról van szó, ami nem ismétlődhet meg az unió más tagállamában.)
A bankilletékben, a megváltási díjban, a szolidaritási adóban vagy a válságilletékben az a közös, hogy már megtörtént a baj, aminek káros pénzügyi kihatásait a váratlan helyzetben kezelni kell. A magyar alaptörvénybe most belefoglalt kényszer-hozzájárulás azonban nem valóságos, hanem feltételezett bajt orvosolna. A rendkívüli illeték kilátásba helyezése nemcsak fölöttébb szokatlan, de demokratikus és alkotmányos szempontból is aggályos megoldás.
Menekülés a politikai felelősség elől
Bármely rendkívüli fizetési kötelezettség előírása teher a polgárok számára, és torzítja a piaci döntéseket; a polgári és vállalkozási szabadság korlátozása, amit kizárólag a közérdekre hivatkozva lehet igazolni.
Esetünkben azonban a közérdek hipotetikus, vagyis feltételezésen alapul. Kényszerhelyzet ugyanis a jelenben nem áll fenn, és ha minden a dolgok normális menete szerint alakul - aminek az ellenkezőjét nem illik feltételezni -, a jövőben sem fog. Kétséges az is, hogy jogállamban valóban közérdek-e a kormányzatra nézve kedvezőtlen bírósági ítélethez kapcsolódó hátrányok automatikus továbbhárítása. A törvényt beterjesztő kormányzat és a törvényhozó ezzel ugyanis automatikusan, jogi korlát nélkül elhárítja magától a politikai felelősséget - ez pedig a politikai demokrácia játékszabályainak nyilvánvaló megsértése.
A feltételes kényszer-hozzájárulás rejtett hatása lehet a hatalmi ágak közötti egyensúly megbomlása. Paradox módon felfogható a hivatalban lévő kormány cselekvési korlátjaként is, hiszen a kormánynak mérlegelés nélkül lépnie kell az államháztartási egyensúly megteremtéséért. A kényszer-hozzájárulás csorbítja a törvényhozás hatalmát is, megsértve azt a rendi monarchiák óta fennálló elvet, hogy az adókról a törvényhozás szabadon dönthet. Korlátozza a bírói hatalom szuverenitását is: ha a per vesztese előre elhárítja magától a rá nézve terhelő ítélet következményeit, a bíróságnak valójában szinte nincs miről döntenie. Ez megfosztja a jogkeresőket és így a demokratikus nyilvánosságot attól, hogy a bírósági döntés valós alternatívát tartalmazzon.
Megkérdőjeleződik a kormány jóhiszeműsége is, ha eleve azzal számol, hogy egy rá nézve hátrányos ítélet pénzügyi következményeit nem vállalja. Az uniós közösségi jog szerint ez betű szerint is sérti a lojalitás elvét, vagyis azt a kikötést, hogy egy tagállam semmi olyat nem tehet, amivel közvetlenül vagy közvetve veszélyeztetné a közösségi érdekek érvényesülését. Ha a törvényhozó egyszer valóban kirója a kényszer-hozzájárulást, az nemzetközi fórumokon aligha állná ki a jogszerűség próbáját.
A kényszer-hozzájárulás bevezetésének hivatkozási alapja lehet, hogy az elmúlt évtizedben több nyugati államban is az alkotmányos rendbe iktatták az államháztartásihiány-féket. Csakhogy ilyenkor mindig megállapítottak kivételeket is, többnyire természeti katasztrófára és más rendkívüli helyzetekre való hivatkozással. Az egyensúlyi korlát átlépésének merev tiltása nem indokolt akkor sem, amikor az egyensúly fenntartását az állam pervesztése fenyegeti. Az alkotmányos hiányféket bevezető államok nem teremtették meg a feltételesen kikényszeríthető illeték lehetőségét - már csak azért sem, mert a hiány a kiadások visszafogásával épp úgy rendezhető, mint a bevételek növelésével.
Kétségtelen, hogy az alkotmányos alapjogok korlátozása igazolható a közérdekkel - ám e korlátozás nem okozhat hátrányos megkülönböztetést, és arányosnak kell lennie az elérni kívánt céllal.
Alkotmányos alapjogok megsértése
Egyelőre senkinek sincs fogalma arról (a kormánynak sem), miként fogják megállapítani az állami pervesztés(ek)ből fakadó adófizetési kötelezettséget, és kikre, milyen alapon fogják kiróni. Vajon vagyon- vagy jövedelemalapú adó lesz ez? Lesznek-e kedvezmények? Ki fogja behajtani? Hátrányos megkülönböztetéshez vezethet például az, ha egyes csoportokat indokolatlanul mentesítenek alóla, avagy - ellenkezőleg - fejadószerűen vetnek ki mindenkire egy fix összeget; ez utóbbi esetében a jogalkotó nem venné figyelembe az adóalanyok közötti különbségeket. Az arányossági követelménnyel még nagyobb gondok lehetnek. Ez a probléma rendszerint akkor jelentkezik, ha a jogok korlátozását elrendelő törvény nem eléggé specifikus, vagyis a törvényi kötelezés nincs jól körülírva, márpedig a feltételesen bevezetett kényszer-hozzájárulás eleve nem lehet specifikus.
De az az elképzelés, hogy alkotmányos alapértékeket pusztán a költségvetési egyensúly fenntartása érdekében súlyos korlátozás alá lehet vetni, már önmagában nehezen védhető. A feltételes kényszerilleték a tulajdonszabadság és a jogállam alkotmányos értékeit alárendeli a költségvetési egyensúly követelményének. Az Európai Bíróság gyakorlatában azonban az az elv szilárdult meg, hogy az adóbevétel kiesésével vagy az államháztartás egyensúlyi problémáival nem igazolható alapvető szabadságok korlátozása.
Az adóztatásnak nem lehet kizárólagos célja bevétel biztosítása. A közcélú adófizetési kötelezettség előírásának ki kell elégítenie azt a követelményt is, hogy az állami beavatkozás révén csökkenjenek a társadalom számára már nem elfogadható vagyoni különbségek, és az állam járuljon hozzá a társadalmi csoportok eltérő érdekeinek kiegyenlítéséhez. A jó adópolitika a szolidaritás fenntartásának, erősítésének az eszköze. E megfontolások a feltételes kényszer-hozzájárulás esetében hiányoznak.
A feltételes kényszer-hozzájárulás alkotmányossága végső soron azon múlik, hogy kiállja-e az emberi méltóság és a polgárok közötti egyenlőség próbáját. Az emberi méltóság tisztelete megkívánja, hogy a törvényalkotó az adóterheket a fizetőképességhez igazodva ossza el, miként azt is, hogy az adófizetési kötelezettség a lehető legkisebb terhet jelentse, és minél kevésbé torzítsa a gazdasági döntéseket. A közpénzügyi politikába beillesztett minden új elemnek ahhoz is hozzá kell járulnia, hogy a jogrend belső összetartó ereje növekedjék. Eseti fizetési kötelezettség előírása, különösen, ha nem a bekövetkezett eseményhez igazodva vezetik be, súlyosan veszélyezteti a jogrend egységét. Végső soron az egyenlőségeszmény megsértéséhez is vezethet: a következetlenségektől terhes jogrendben, kiszámíthatatlan szabályozási környezetben képtelenség megfelelni az egyenlő törvényes elbánás követelményének is. Mivel eseti hozzájárulásra aligha lehet felkészülni, alkalmazása aláássa a jogbiztonságot is.
*
A feltételes kényszer-hozzájárulás carte blanche a mindenkori kormánynak: olyan elvont felhatalmazás, amely felmenti az alól, hogy egy újabb pénzügyi kötelezés bevezetését megindokolja. A közpénzügyi kérdések megvitatásának korlátozása azonban a demokrácia csorbításához vezet, ami elfogadhatatlan. A magyar demokrácia persze már akkor csorbult, amikor a kétharmad alkotmányba foglalta, hogy alapvető adókötelezettséget megállapító törvényt csak kétharmados többséggel lehet elfogadni, vagy amikor az Alkotmánybíróságot korlátozta az adótörvények felülvizsgálatában. A mostani intézkedés ebbe a sorba illeszkedik.
A szerző jogász, egyetemi tanár.
