A hagyományosan tőkeexportáló (de jelen esetben befektetési célpontokként tekintetbe vett) észak-amerikai és európai országok is félnek a külföldi befektetésekhez kötődő járulékos kulturális hatásoktól és politikai befolyástól – mint ahogy az amerikai, nyugat-európai tőkebefektetéseknek is voltak politikai következményei. Az amerikai vagy brit befektetések érdekében ezek az országok nemegyszer kormánybuktatástól se riadtak vissza – idézzük fel például a Mohamed Moszadek 1953-as megbuktatását eredményező Ajax-hadműveletet Iránban, vagy az Allende elleni 1973-as puccsot Chilében.
A beruházás-ellenőrzés néhol összeér a pénzmosás elleni fellépéssel – az Ozark című sorozat vagy a Breaking Bad óta még a gyermekek is tudják, hogy a számolatlan kolumbiai vagy mexikói drogpénz elhelyezésére kiválóan alkalmasak lehetnek külföldi vállalkozások. És bár a terrorizmus vagy a kémkedés nem feltételeznek külföldi tulajdonszerzést, nem kizárt, hogy épp ilyen céllal vagy mondjuk technológiák ellopása érdekében külföldön szereznek fedővállalatokat a rosszban sántikálók.
Létező gyakorlat
Az Egyesült Államok 1975 óta ellenőrzi a tőkebefektetéseket: ezt a kereskedelmi, igazságügyi, belügyi, védelmi, külügyi, kutatási és energiaminiszterekből álló testület, a Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) végzi, amely, ha úgy dönt, hogy valamely befektetés az amerikai biztonsági szempontokkal vagy más közérdekekkel ellentétes, akkor az ügyet az elnök elé viszi döntésre. A CFIUS 2014 és 2018 között 627 ügyet vizsgált, három esetben állapította meg az amerikai érdekek sérelmét, és az elnök kétszer tiltotta meg a befektetést. Washington 2018-ban kiterjesztette a CFIUS hatáskörét azért, hogy hatékonyabban védje az amerikai közérdeket a technológia, az infrastruktúra és az adatvédelem területén.
Azt az Európai Unió is lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy megszűrjék, mennyi és milyen kínai vagy szaúdi befektetést engednek a területükön. Ám a más uniós tagállamokból érkező befektetések esetében a tőke mozgásának szabadságát biztosítani kell, az erre vonatkozó minden korlátozás tilos. Kivételt képeznek a tilalom alól a közrendi, közbiztonsági megfontolások és a nemzeti jog megsértésének megakadályozására irányuló intézkedések és egyéb nyomós közérdeken alapuló (overriding reason in the public interest) korlátozások, ha nem diszkriminatív jellegűek. Az Európai Bíróság gyakorlata szerint a tagállamok előírhatják például a tőkemozgások előzetes bejelentését – az engedélyeztetését azonban nem –, de csak azért, hogy a tagállam hatósága észlelje vagy megakadályozza a védett társadalmi érdekeket sértő ügyletek létrejöttét. Egyes EU-tagállamok, például Német-, Francia-, Finn-, Spanyol- és Olaszország, valamint most már Magyarország is, fenntartanak ilyen szabályrendszert, de hatályos európai szintű szabály egyelőre nincs.
Az EU 2019 márciusában fogadott el egy idén októberben hatályba lépő rendeletet a befektetés-ellenőrzésről. Ez azonban nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy szűrjék a külföldi befektetéseket, vagy nem állapítja meg helyettük, hogy milyen módon szűrjék a területükre harmadik államból érkező befektetéseket. A célja csupán annyi, hogy ha a tagállamok átvilágítási mechanizmust hoznak létre, akkor azt nagyjából egységes szempontok szerint tegyék. A rendelet szerint – leegyszerűsítve – egy befektetés akkor gyakorol valószínűleg hatást a biztonságra vagy a közrendre, ha kritikus infrastruktúrát, technológiát, kritikus jelentőségű termelési tényezőket – például energia vagy nyersanyagok –, vagy érzékeny adatokhoz való hozzáférést érint; netán a média szabadságát és pluralizmusát korlátozná.
Párhuzamos feladatok
Az OECD vonatkozó mutatója szerint Magyarország 2019-ben még a külföldi beruházásokat legkevésbé korlátozó államok közé tartozott. A keleti nyitás jegyében jó kapcsolatokat ápol azokkal az államokkal (Kína, Oroszország, arab államok) is, amelyekkel szemben az Egyesült Államok és más EU-tagállamok leginkább védekezni akarnak.
Ennek ellenére Magyarországon már 2018-ban törvényt hoztak a Magyarország biztonsági érdekét sértő külföldi befektetések ellenőrzéséről. Ez a 2019 elején hatályba lépett jogszabály bejelentéshez és engedélyhez kötötte a stratégiai iparágakban a nem európai gazdasági térségbeli (Európai Unió, Norvégia, Izland, Liechtenstein) és nem svájci személyek tulajdonában álló vállalkozások tulajdonszerzését, illetve a fenti államcsoportban bejegyzett társaságok tulajdonszerzését is, ha a társaságok mögött többségi befolyással EGT-n és Svájcon kívüli személyek vagy szervezetek álltak. Stratégiai ágazatnak e tekintetben a haditechnika, a közműszolgáltatások, illetve a pénzügyi és elektronikus hírközlési szolgáltatások minősültek. A törvényhez 2018 decemberében elfogadott kormányrendeletet alapján az ezekbe az ágazatokba az említett körön kívülről érkező befektetést a belügyminiszternek kellett bejelenteni; ő pedig azokat a fenti szempontok szerint vagy tudomásul vette, vagy megtiltotta.
Ez a szabályozás nem keltett nagy hullámokat. A bejelentéshez kötés és engedélyeztetés a harmadik államok, illetve a harmadik államok befolyása alatt álló uniós vállalatok tulajdonszerzése esetében megfelel az uniós előírásoknak, hiszen a magyar szabályozás sok elemében a tíz éve elfogadott olasz mintát követi. Nem tudunk arról, hogy lassította vagy megakadályozta volna a külföldi tőkebefektetéseket hazánkban – bár az is igaz, hogy a jogszabályban felsorolt területekről a magyar szabályozási környezet miatt a külföldi befektetők inkább a távozás lehetőségét keresték.
Mégis, a kormány a veszélyhelyzeti jogalkotás során, májusban új rendeletet adott ki a külföldiek magyarországi befektetéseiről a „humánjárvány megelőzése, illetve következményeinek elhárítása érdekében a magyarországi székhelyű gazdasági társaságok gazdasági célú védelmében”. A rendelet szabályait a kormány a veszélyhelyzet megszűnése után is – kisebb, de nem jelentéktelen módosításokkal – törvényi szinten fenntartotta.
Nem tudjuk pontosan, hogy erre miért volt szükség. György László, az Innovációs és Technológiai Minisztérium gazdaságstratégiáért és szabályozásért felelős államtitkára szerint a cél „magyar tulajdonvédelmi” rendszer létrehozása, amely lehetővé teszi, hogy a vállalkozások lehetőség szerint az eredeti tulajdonos kezében maradjanak, és megakadályozza az „ellenséges vállalatfelvásárlásokat”. Ám ez a szándék kevéssé EU-kompatibilis, hiszen a magyar tulajdon védelmének szempontja az uniós szabályoknak nem felel meg. Az ellenséges vállalatfelvásárlások pedig rendszerint a menedzsmenttel szemben ellenségesek, nem pedig az eladó tulajdonosokkal.
A veszélyhelyzetben elfogadott rendelet és az azt kissé átírva fenntartó törvény a korábbi jogszabállyal párhuzamos új rendszert alakított ki úgy, hogy a korábbit sem szüntette meg, így Magyarországon jelenleg két, a külföldi befektetéseket ellenőrző és szűrő rendszer működik. A 2020-as szabályozás – a 2018-ashoz hasonlóan – kiterjed az EGT-n (és Svájcon) kívüli befektetőkre, és azok más EGT-államban található társaságaira. Ám emellett azoknak a magyarországi társaságoknak a tulajdonszerzését is korlátozza, amelyek tulajdonosai az EGT-n belüliek. Mi több, a friss szabályozás több ágazatra terjed ki, és sokkal több ügyletet, kisebb tulajdoni részesedést, de még befolyásszerzést is bejelentéshez és miniszteri engedélyhez köt (például a kötvényjegyzést vagy használati jog szerzését is). Sőt, a stratégiai ágazatokban a nélkülözhetetlen eszközök (bányák, gépek, földek) átruházását vagy használatba adását is be kell jelenteni, ha a jogot külföldi befektető vagy többségi befolyása alatt álló szervezet szerezné meg.
A belgazdaságért felelős (azaz az innovációs és technológiai) miniszter eljárása során – a kissé fésületlen jogszabályszöveg alapján – azt vizsgálja, hogy a befektetés veszélyezteti-e Magyarország államérdekét, közbiztonságát, közrendjét és az alapvető társadalmi szükségletek ellátásának biztonságát. Megnézi, hogy a befektető nem áll-e az unión kívüli állam közigazgatási szervének ellenőrzése alatt – ami feltehetőleg az ügylet megtagadásához vezethet, bár ez mondjuk a norvég állami befektetési alapot is kizárhatja a potenciális befektetők köréből. A miniszter megvizsgálja a befektető előéletét is – volt-e köze biztonságot vagy közrendet fenyegető tevékenységhez, illetve fennáll-e a kockázata annak, hogy a bejelentő illegális tevékenységet fog folytatni. Mindezek alapján pedig meg is tilthatja az adásvételt.
Burkolt engedélyeztetés
A 2018-ban és 2020-ban elfogadott párhuzamos jogszabályok két külön eljárásrendet írnak le a külföldi befektetések ellenőrzésére és szűrésére. Mint láttuk, az egyik alapján a belügyminiszternek kell bejelenteni a befektetést, a másikban az innovációs és technológiai miniszternek. A két miniszter egymástól eltérő eljárásban határoz. Egyes ügyleteket – pl. a pénzügyi szférát illetően – csak a belügyminiszternek kell bejelenteni, másokat – mondjuk a vízközműveket illetően – mindkét minisztériumnak, de eltérő eljárásrend szerint. A két miniszter eljárása elleni jogorvoslat is eltérő: Pintér Sándor minisztériumával szemben a Fővárosi Törvényszék előtt közigazgatási per, míg Palkovics László minisztériumával szemben nem peres eljárás kezdeményezhető. Hogy mi az indoka a két párhuzamos eljárásrend fenntartásának, az nem világos.
Az, hogy a 2018-as törvény alapján hány külföldi befektetőt tanácsoltak el, nyilvános információkból nem ismert. Hogy ehhez képest a rendszer megduplázása és jelentős kiterjesztése milyen módon hat majd a külföldi befektetésekre, az még kevésbé látható. Az egyértelmű, hogy a bevezetett új eljárásrend a stratégiainak nevezett ágazatokból a gyakorlatban kiszoríthatóvá teszi akár az új európai befektetéseket is. Ez pedig odavezet, hogy mivel a bejelentésre a befektetés előkészítésének a végén kerül sor és a befektetés előkészítése dollármilliós vagy -tízmilliós költségű lehet, egy ilyen folyamaton csak a legelszántabb vagy a kormányzati szándékot előre ismerő külföldi befektetők fognak végigmenni.
Sokan kérdeztek minket, hogy megfelel-e az uniós jognak a szabályozás azon része, amely az uniós (illetve EGT-beli) országokból érkező befektetéseket is bejelentéshez és miniszteri jóváhagyáshoz köti.
Az uniós jog szerint a külföldi befektetők tulajdonszerzését bejelentéshez lehet kötni, engedélyezési eljárás nem vezethető be. A magyar szabályozás céljaival kevésbé megértő jogászok felvethetik, hogy a 2020-as törvény nem is bejelentési, hanem bejelentéssel induló engedélyezési eljárást hoz létre, mivel a 2020-as törvény alapján a tudomásulvétel elmaradása esetén a befektetés nem hajtható végre. A 2018-as szabályozás és a veszélyhelyzeti kormányrendelet még lehetővé tette, hogy a bejelentés tudomásulvételének határidőn belüli elmaradása esetén a befektetők végrehajtsák a befektetést, azaz az alapértelmezés – ha az állam nem jelzett kifogást – a befektetés szabadsága volt.
A 2020-as szabályozás további érdekes mozzanata, hogy a külföldi tulajdonú magyar vállalkozások magyarországi tulajdonszerzésének bejelentéshez kötése érdemben megkülönbözteti a magyar és a külföldi tulajdonú magyar vállalkozásokat, ami uniós jogon kívüli és magyar alkotmányos kérdéseket is felvethet. Az uniós jog felől inkább az lehet érdekes, hogy milyen szempontok alapján tagadható meg a bejelentés tudomásulvétele. Ha valóban részletesen indokolt közrendi vagy közbiztonsági okok miatt tiltanák meg a vásárlást (a befektetőnek, mondjuk, az al-Kaidával vagy az Iszlám Állammal vannak kapcsolatai), azzal szemben uniós jogi kifogás sem merülne fel. De ha a cél csupán az, hogy a csavargyárnak ezentúl is magyar, és ne például svájci útlevéllel rendelkezzen a tulajdonosa (miközben ez a svájci illető se nem terrorista, se nem pénzmosó stb.), akkor félő, hogy a szabályozás nem felel meg sem az Európai Unió működéséről szóló szerződés – mindközönségesen az alapszerződés – rendelkezéseinek, sem az azt értelmező bírósági gyakorlatnak.
Mostani tudásunk szerint a 2020-as magyar jogszabályok az év végén hatályukat veszítik, így a jelenlegi furcsa kettősség feltehetőleg három hónapon belül megszűnik. A 2020-as szabályok miatt valószínűleg nem indul uniós kötelezettségszegési eljárás, mert átmeneti jellegük miatt senkinek nem éri meg jogvitát kezdeményezni, jóllehet, a jogszabály egyes elemeivel kapcsolatban felvethetők lehetnének uniós jogi kérdések. Ha a 2020-as szabályok állandósulnak, akkor persze már más lehet a helyzet.
A szerzők nemzetközi jogászok.
