"Átfogó adócsökkentést és zéró tolerancia bevezetését ajánlom, melyet kiegészítünk az adóigazgatás és -eljárás érdemi egyszerűsítésével." (Gyurcsány Ferenc: Megegyezés) "A jövedelmek a mostani 40 százalékos helyett lényegesen alacsonyabb, 25-30 százalék körüli újraelosztása mellett lényegesen kisebb szociális kiadásokra és erősebb családokra van szükség." (Matolcsy György, Népszabadság, 2008. július 14.) "Az államnak 2009-ben - reálértéken számolva - 500-600 milliárd forinttal kellene kevesebbet költenie, mint 2008-ban. Meg kellene állapítani egy kiadási plafont, ezután lehetne szavazni az adótörvényekről, az már a pénzügyminiszter lehetősége és felelőssége eldönteni, hogy ezek alapján hogyan készül el a jövő évi költségvetés." (Kóka János, MTI, 2008. augusztus 24.) A három megnyilatkozásban az a közös, hogy mindegyik azt feltételezi, mintha létezne
önmagában álló
adópolitika, és a különféle kulcsok megváltoztatása volna maga a növekedési mirákulum. Természetesen a költségvetés bevételi oldala nem független a kiadásitól, mely utóbbi a gazdaságpolitikából következik, s az egész mögött, elvileg, valamiféle társadalompolitika áll - amennyiben hinni lehet a tankönyveknek és a vidámabb országok gyakorlatának. Igaz, nagyon nem mindegy, hogy az adóterheket hogyan "terítik" a különböző jövedelemtulajdonosok között, de a bevétel mértékénél a fő szempont, hogy fedezze a kiadásokat, hiszen leginkább ezért szed az állam adót. Ettől függetlenül tény, hogy a hazai bérarányos elvonási szint túl magas, ami rombolja a versenyképességet, az adózási hajlandóságot. Az adócsökkentési igyekezet (ami a miniszterelnöknél azért igen szerény mértékű, és cserébe az adófizetőknek meg kell javulniuk) tehát nyilván jogos, de annak az a módja, hogy közben rendbe teszik az egész költségvetést. Különben a kiadáscsökkentésnek hasraütés-szerűen esnek áldozatul területek, vagy marad a romboló hatású fűnyíróelv. Ez a gondolkodásmód a jelenlegi ciklus kezdetén még nem is volt vita tárgya.
A tőkevonzás, a versenyképesség, a foglalkoztatás és az igazságosabb teherviselés szempontjai miatt elképzelhető persze, hogy a költségvetés tervezése a bevételek rögzítéséből indul ki - Békesi László már a 80-as évek végén ezt emlegette az azóta is virágzó gyakorlattal szemben, miszerint adott a kiadás mértéke, majd ahhoz kell mindenáron előteremteni a bevételeket. De erre csak az ún. nulla bázisú tervezésnél van lehetőség; ekkor adott az elkölthető pénz menynyisége, amiért a fejezetek gazdái - minisztériumok, országos szervek, köztestületek, beruházások felelősei, tehát az összes "projektfelelős" - pályázatszerűen versenyeznek. A kiindulópont a kormányprogram (ami, ugye, a választói többség akaratát testesíti meg), a büdzsé pedig így nem más, mint az ebben lefektetett prioritások pénzügyi terve. Ez olyannyira elméleti megközelítés, hogy vegytisztán sehol sem működik, ráadásul a költségvetésnek tekintettel kell lennie a rengeteg kiadási determinációra is. Az adózásnak is világszerte régóta kialakult szabályrendszere van - jogszabályi-hatósági háttere, hatáselemzése, ellenőrzése -, míg a kiadási oldalnak csak a 70-es években kezdődött meg a közgazdaságtani alapozása. Azóta e modellhez leginkább a skandináv országok és az USA egyes államai közelítenek, de komoly előrelépések történtek Franciaországban és Szlovéniában is; minket természetesen szinte valamennyi európai ország lepipál. Magyarországon ugyanis a költségvetési kiadás tervezésében nemhogy rendszerváltás nem történt, hanem jószerivel a 60-as években kialakult mechanizmusok működnek. A tervezési folyamatot ismerő forrásaink vérmérsékletük szerint "óvodás színvonalúnak" és "kőkorszaki módszernek" nevezték a tervezés menetét, hiszen máig a "bázisszemlélet és az erőszak" mozgatja.
Az államháztartási törvény kimondja, hogy a pénzügyminiszter minden év április 15-ig a kormány elé terjeszti a következő évi költségvetés irányelveit. Nyár folyamán az elfogadott, gyakorlatilag a tervezett hiánycélból származtatott irányelveket a fejezetek kezelői megkapják (tervezési körirat), majd miután a Pénzügyminisztériummal (PM) alkudozva megszülettek a számok, az eredmény immár törvényjavaslatként - augusztus 31-ig - a kormány elé kerül. Szeptember 30-ig ezt megkapja az Országgyűlés, október 15-ig a fejezeteket részletező táblázatokat és azok indoklását is hozzáteszik. A főösszegeket november 30-ig elfogadja a Ház, ezután jönnek azok a módosítók, amelyek csak a fejezeten belül csoportosítanak át - majd jó esetben év végére megvan a költségvetési törvény.
Az irányelvek megérkezése után a tárcák felmérik, hogy egyes intézményeiknek mennyi pénzre van szükségük a működéshez. Az öszszegyűjtött adatok alapján az egyes területekért felelős szakállamtitkárok, főosztályvezetők
kezdenek el marakodni,
hogy kinek jusson több - közben leveleznek az intézményekkel is, hogy adják lejjebb az igényeiket, biztos nem is gondolták komolyan. A PM-ben is tartanak happeninget, ahol a területfelelősök összemérhetik az erejüket a más tárcáknál dolgozó kollégáikkal, hogy ki a rászorultabb. Természetesen mindenki mögött legyezőszerűen kinyíló klienshálózat áll (egyetemek, hivatalok, beruházások stb.). Az egész elkezd szétcsúszni, felbukkannak a kormánypárti frakciók erős emberei és a tárcáktól független lobbik, és már az érdekegyeztető tárgyalások is folynak. Az igények korlátlanok, makroszemléletnek nyoma sincs. Ha megvannak a fejezeti számok (kívánságok), a PM rápillant, majd megszoroztatja egy egynél kisebb számmal. Ekkor következik a "viszszatervezés", azaz a tárca eldöntheti, hogy mindenhonnan lecsíp valamennyit, avagy bizonyos feladatokat nem lát el. Ha tudható, hogy valami a kormánynak nagyon fontos, akkor lehet vele zsarolni: adjál pénzt, mert ennyiből nem lesz meg; a pénzügyminiszternek az ilyesmire van külön kerete. Ha egy tárcavezető politikailag erős, az is egyből meglátszik a keretén (az például már tudható, hogy jövőre a MÁV-ba még több pénzt öntenek). És mindig vannak ügyek, amelyek egyre feljebb csúsznak, akár a miniszterelnökig. Orbánról és Gyurcsányról az terjedt el, hogy szeretik ezeket minél előbb és önkezűleg elrendezni, míg Horn és Medgyessy hagyta az érintetteket főni a levükben, s még november 29-én is születtek érdemi döntések. Az utóbbi években ugyanakkor nem volt jellemző, hogy a parlamenti szakaszban százmilliárdokat mozgattak volna, a fejezeten belüli módosításokba a PM már nem nagyon szól bele. Azért mindig van néhány száz módosítás, pár tízmilliárdnyi partizánakció; az egyéni képviselők előjönnek a sportcsarnokokkal, virágágyásokkal a nyugdíjasotthon elé, és a miniszterelnök fejéből is kipattanhat valami, amikor egy külföldi lapnak nyilatkozik.
Korszerű tervezésről tehát szó sincs. Az egész alapja az intézményfinanszírozás: nem az számít, hogy az állam mennyit akar költeni mondjuk lóherekutatásra, s ezzel milyen gazdasági-társadalmi célt szeretne elérni stb. Hanem hogy mennyit kapjon a Lóherekutató Intézet, 10 milliárdot, mint tavaly, esetleg 8-at, tán 11-et. Az intézményeknél bevételi-kiadási tervezés van, a költség fogalma mintha nem is létezne; ha nem vállalatokról van is szó, a célszerűség és a hatékonyság attól még vizsgálandó lehetne. Legalább azt tudni kellene, hogy egy szolgáltatás elvégzése mibe kerül. Ám mivel ilyesmivel nem kell foglalkozni, a tárcák olyan igényeket is beterjesztenek, melyek nyilván megalapozatlanok - de a szakma kivetné őket, ha nem tennék. Ha erős a hátszele az ötletnek, akkor a PM vért izzadva kénytelen bevételt találni rá (és jönnek a "tárcaadók", meg az olyan sületlenségek, mint a nyakkendőadó). Aztán vannak a kormányüléseken felmerülő bombasztikus ötletek, melyek a szakmaiság próbájának egyáltalán nincsenek alávetve. Fordított esetben előfordul olyan tétel is, amire évekig nem sikerül elég finanszírozást szerezni, amennyi pedig van rá, abból biztos nem lehet eredményt elérni - vagyis ez lényegében kidobott pénz.
Holott több kísérlet is történt már a tervezési reformra. Draskovics Tibor akkori pénzügyminiszter kezdeményezésére 2004-ben 800 milliárd forintot programalapon osztottak el: a tárcák pályáztak az elnyerhető támogatásra (az Oktatási Minisztérium vette a legkomolyabban). A kezdeményezés persze
nyűg volt
a politikának és a bürokráciának egyaránt, így azután a következő évben visszatértek a jól bevált bázisszemlélethez. Valódi programalapú költségvetés lesz Magyarországon 2008-tól - jelentette ki tavaly márciusban Draskovics Tibor kormánybiztos. Sőt, a második Gyurcsány-kormánynak jó ideig a vesszőparipája volt az államreform. A 2007 nyarán megszűnt Államreform Bizottság végül addig jutott, hogy külsős cégekkel elkészíttette az állami felelősségi kört jelenleg lefedő feladatkatasztert. Most már tudjuk, hogy pillanatnyilag vagy tízezer feladata van az államnak; azt viszont nem, hogy maradjon-e ennyi, hogy melyikre mennyit költ, azzal mit ér el, egyáltalán van-e bármi célja (lásd: Mi megy be, és mi jön ki?, Magyar Narancs, 2008. augusztus 21.). Jellemző az is, hogy a különböző szociális ellátásokat elemző cikksorozatunk készítésekor (2008. május 1., május 15., június 5.) a PM és a szaktárcák annyit nem voltak képesek a Narancsnak megmondani, hogy összesen mennyit költ az állam az egyes területekre.
Mindössze annyi előrelépés történt, hogy a folyó évi költségvetéshez három évre előre hozzárendelik a kiadási tervet; ez eddig tájékoztató jellegű volt, de idén már kormányhatározatba foglalták. Mivel komoly jogi ereje most sincs, ezért simán el lehet térni tőle - figyelmeztet Pulay Gyula, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) Fejlesztési és Módszertani Intézetének főigazgatója. És mivel a hároméves kitekintés elkészítése egybeesik az éves tervezéssel, mindenki az utóbbival van elfoglalva. A főigazgató szerint először is minden kormánynak el kellene készítenie a ciklust lefedő fejlesztési tervét - ez a feladat az alkotmányból is levezethető -, az éves költségvetéseket ebből lehet származtatni. Ilyen csak a társfinanszírozású projektekre létezik (mert az unió megköveteli), tehát nem fedik le a teljes hazai vertikumot. Hasonló a konvergenciaprogram is (mert az unió megköveteli), de ez meg csak a pénzügyi szempontokat kezeli. "A világ nem január 1-jétől december 31-ig működik. A programalapú tervezés figyelembe veszi, hogy a fejlesztésnek van előzménye és folytatása. Igaz, így a manőverezési lehetőség csökken, nem olyan könnyű az egyes érdekcsoportok kívánságait teljesíteni" - tette hozzá.
Alapvető, hogy a programokhoz eredménykritériumokat kell rendelni. Például ma az sem tudható, hogy mondjuk a munkanélküliség kezelésére elköltött tízmilliárd forint esetén mi számít sikernek: ha ötezer embert képeztek át, vagy ha ötvenezret. Az meg nem is firtatja senki, hogy ők végül tartósan elhelyezkedtek-e. Vagy a kedvencünk: vajon mennyi pénzből oldja meg a MÁV a személyszállítást, és vajon más mennyiből tenné, milyen színvonalon? Nemhogy eredményszemlélet nincs, még az átláthatóság legalapvetőbb követelményei sem teljesülnek. A költségvetés szerkezete évről évre módosul, hasonló típusú ellátások más sorokon jelennek meg, a változások követhetetlenek. Van, hogy a költségvetés és a zárszámadás más táblaanyagot tartalmaz, nem összevethetőek, azaz az elköltött pénzeknek csak valamiféle technikai elfogadása zajlik. Az már szinte magától értetődő, hogy a kormány az irányelveket nem is hozza nyilvánosságra, publikus tervezőmunka és egyeztetés hiányában pedig röpködnek az adóötletek.
Világos, hogy ezen csak politikai konszenzussal lehetne évek alatt változtatni, ám eddig csak egyetlen érdemi lépés történt. Az ÁSZ a hazai és nemzetközi tapasztalatok alapján kialakította azokat a téziseket, amelyek a közpénzpolitika átalakításának alapjait adják: a kezdő lépést az erre épülő, hosszasan egyeztetett, szakmailag kikezdhetetlen közpénzügyi törvényjavaslat elkészítése jelentette. A kétharmados támogatást igénylő törvény tartalmazná a három évre tervezést, azt, hogy az elsődleges egyenleg nem lehet negatív, valamint a Törvényhozási Költségvetési Hivatal létrehozását, amely minden beterjesztett jogszabályhoz elkészíti annak költségvetési hatásait bemutató elemzését. Az állami szintű, nagyipari korrupcióval vagy a teljesen használhatatlan önkormányzati szisztémával persze ekkor még semmi sem történt, de amíg a kiindulópontban sincs konszenzus, nincs miről beszélni.
A törvényjavaslat tavaly november óta fekszik az Országgyűlés előtt. Úgy tűnik, senkinek nem fontos, amióta az ellenzéki pártok kijelentették: a hivatal működtetése túl drága volna.
