"A hatalom megront, és az abszolút hatalom abszolút módon ront meg" - ekképp fogalmazta meg a demokratikus társadalmak egyik legfontosabb felismerését Lord Acton, a fékek és egyensúlyok rendszerét jól ismerő 19. századi angol történész. Ezt az alapelvet tartották szem előtt a magyar alkotmány kidolgozói is a rendszerváltás éveiben, amikor a hatalmi ágak szétválasztásán túl számos ellensúlyt képeztek a kormányzattal szemben: a legfőbb intézményekről szóló törvényeket az Országgyűlésben csakis minősített, azaz kétharmados többséggel lehet módosítani.
Lebegő passzus
Ám úgy tűnik, azzal nem számoltak, hogy valamely párt vagy szövetség kétharmados többséget szerez a választásokon, ugyanis ezzel szemben nem építettek be érdemi ellensúlyokat. A kétharmad birtokában a teljes politikai berendezkedés - még az államforma is - átszabható. A magyar választási rendszer sajátosságai miatt az is megtörténhet, hogy egy politikai szervezet a választásra jogosultak 40 százalékának támogatásával megszerzi a parlamenti helyek 72 százalékát. A Medián felmérései szerint - amennyiben a trend nem törik meg a közeljövőben - a Fidesz ennél is több képviselői helyre számíthat: március közepén a teljes választókorú népesség több mint fele, a választási részvételüket biztosra mondó pártválasztók kétharmada jelezte, hogy a nagyobbik ellenzéki pártra adná a voksát.
"Ilyen túlsúly birtokában bármit meg lehet tenni: módosítani lehet az alkotmányt, át lehet írni a kétharmados törvényeket, idővel ki lehet cserélni a független intézmények teljes személyi állományát, sőt új alkotmányt lehet életbe léptetni" - mondta a Narancsnak Halmai Gábor alkotmányjogász, az Országos Választási Bizottság elnökhelyettese. Míg az alaptörvény passzusainak átírása minősített többséggel megoldható, az alkotmányozás - elvben - már nehezebben kivitelezhető. Ugyanis az alaptörvény 24. paragrafusának ötödik bekezdése kimondja: "Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához (...) a képviselők négyötödének szavazata szükséges." Ezt a passzust még 1995-ben alkotta meg az Országgyűlés, ugyanis a választásokon 257 mandátumot szerzett szocialista-liberális koalíció önként vállalt alkotmányozási moratóriumot a ciklus végéig. (Igaz, két évvel később a táblabíróságok alaptörvénybe iktatásával megszegték a fogadalmukat.) Ám ennek az "elfeledett" paragrafusnak sincs igazán kötő ereje: egyrészt tavaly a kormánypárti képviselők támogatásával kikerült a házszabályból az ide vágó rendelkezés, másrészt az önkorlátozást az alkotmányba iktató törvény már 1998-ban hatályát vesztette. Tehát a négyötödös előírás csak "lebeg" az alkotmányban - ráadásul kétharmaddal bármikor törölhető.
A lapunk által megkeresett alkotmányjogászok szerint a magyar politikai berendezkedés legnagyobb hiányossága, hogy nincs megfelelően szabályozva az alkotmányozási folyamat. Példaként az Egyesült Államokat hozzák fel, ahol az 1778-as szöveget csak kiegészíteni lehet. Belgiumban, Hollandiában az alkotmány átírását a parlament feloszlatásához és új választások kiírásához kötik, de bevett módszer az is, hogy az alkotmányozáshoz csak népszavazás adhat zöld jelzést. Bár a magyar alaptörvény nem tiltja egy új alkotmány népszavazásos megerősítését, sőt az alkotmányban található egyes passzusok népszavazásra bocsátását sem, az Alkotmánybíróság pár éve kimondta: nem tartható referendum olyan kérdésekben, melyek az alaptörvénybe ütköznek, vagy burkolt alkotmánymódosítást eredményeznének. Halmai szerint az alkotmánymódosítást a kétharmados többség elől is el kellene zárni. "Ennek megoldási módja lehetne az Országgyűlés kiegészítése egy kizárólag az alaptörvény módosításával foglalkozó, nem korporatív alapon szervezett második kamarával, amely közösen döntene az állandóan működő alsóházzal." Tölgyessy Péter néhány hete azt fejtegette a Népszabadságban, hogy előre hozott választások esetén az ellenzéknek közjogi garanciát kellene adnia, hogy nem módosítja sietősen az alkotmányt és a választási rendszert, és nem ad választójogot a határon túli magyaroknak.
Billegő mérleg
A kétharmados többség azonban akkor is korlátlan hatalmat biztosít, ha az adott párt vagy koalíció nem kíván alkotmányt módosítani: a parlament ellenzék híján képtelen betölteni ellenőrző szerepét. Ráadásul az elmúlt tíz évben a kormányzati apparátus fokozatosan elcsúszott a "kancellárrendszer" irányába: a kormányfő hatalma ciklusról ciklusra növekedett. Már az 1990-es alkotmányreform átvette a német rendszer két legfontosabb elemét: a konstruktív bizalmatlanság intézményét - mely nagyon szigorú feltételekhez köti a kormányfő leváltását - és a miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmatlansági indítvány megszüntetését (a kabinet tagjai gyakorlatilag csakis a miniszterelnöknek tartoznak felelősséggel). 1998 és 2002 között Orbán Viktor jelentős mértékben megerősítette a Miniszterelnöki Hivatalt, a lényeges döntéseket pedig egy szűk informális stáb hozta - a miniszterek feladata sokszor csak a végrehajtás volt. Ugyanakkor a háromhetes ülésezési rend bevezetésével és a 2000-ben megszavazott kétéves költségvetéssel a parlament ellensúlyozó hatalmát is megnyeste. Bár az Országgyűlés szerepe 2002 után ismét felértékelődött, a miniszterelnöki hatalom tovább növekedett: Gyurcsány Ferenc a politikai kormányzás bevezetésével, a közigazgatási államtitkári posztok megszüntetésével lényegében kiiktatta az adminisztráció ellenállását. Elmondható tehát, hogy ma már nem a parlamentnek van kabinetje, hanem a végrehajtó hatalom - pontosabban a miniszterelnök - rendelkezik többséggel a parlamentben.
Míg a jelenlegi kormányfőt korlátozzák pártja befolyásos politikusai, az MSZP platformjai, munkacsoportjai - illetve a koalíció felbomlásáig az SZDSZ -, Orbán Viktort a Fideszen belül lehetetlen überelni. Persze a legnagyobb ellenzéki pártban is több, jelentős anyagi bázissal és hátországgal bíró "erős ember" mozog, és a Polgári Szövetség sem homogén. Ám az utóbbi években a szövetségi elnök lényegében szabad kezet kapott a képviselőjelöltek kiválasztásában, az országos vagy megyei listák, azaz a parlamenti frakció összeállításában. A szervezet 2006-os alapszabálya szerint Orbán "az országgyűlési, önkormányzati, illetve európai parlamenti választási kampányok sikeres lebonyolítása érdekében (...) kötelező érvényű határozatokat hozhat a Szövetség tagjai, a helyi szervezetek, a választókerületi szervezetek, a területi választmányok és a tagozatok számára". A parlamentben a törvények által elismert képviselői függetlenséget jelentős mértékben korlátozza a frakciófegyelem - néhány napja jelentette be a Fidesz frakcióvezető-helyettese, hogy a kisebbségi kormányzás miatt szigorúbban alkalmazzák a képviselői hiányzásra vonatkozó szabályokat, a "kritikus szavazásoktól" távol maradó képviselőkre esetenként 50 ezer forintos pénzbüntetést szabhatnak ki. (A házszabály szerint a képviselőcsoport akár ki is zárhat honanyákat- és atyákat.)
Az Országgyűlésben a kétharmados túlsúlyt mindössze néhány egyötödös jogosítvány ellensúlyozza. A képviselők egyötödének kérelmére a parlamentet és annak bizottságait rendkívüli ülésszakra vagy rendkívüli ülésre kell összehívni, vitanapot lehet szervezni. Ugyanennyi honatya kezdeményezheti a törvénysértő köztársasági elnök felelősségre vonását, a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlansági indítványt, vizsgálóbizottságok felállítását - ám a szavazáson már többségre vagy minősített többségre van szükség. A korlátozott mozgástér ellenére ezeknek az alkotmányos passzusoknak komoly jelentőségük van: fel lehet hívni a közvélemény figyelmét az esetleges sérelmekre. Hasonló erejű az interpelláció intézménye - ámbár annak sincs különösebb következménye, ha a kérdőre vont minisztert a parlament leszavazza. A kormányzatnak az Országgyűlés felé számos beszámolási és tájékoztatási kötelezettsége van: többek között számot kell adnia az államháztartás és költségvetés alakulásáról - csakhogy a vonatkozó előírások pontatlanok és gyengék, eddig minden kormány élt a "kozmetikázás" lehetőségével.
Ellenőrző feladatot látnak el az országgyűlési biztosok is, bár a rendszer faramuci mivoltát mutatja, hogy a leggyengébb jogosítványokkal rendelkező állampolgári jogok biztosa osztja el a hivatalra szánt pénzt az ombudsmanok között. A fő állami méltóságok mellett a Magyar Köztársaságban közjogilag az Állami Számvevőszék (ÁSZ) elnöke a legfontosabb személy - kétharmados többséggel tizenkét évre választják -, az intézménynek pedig nemzetközi összehasonlításban is igen széles jogi garanciái vannak. Csakhogy az említett parlamenti intézményekről szóló törvények minősített többséggel átírhatók, ráadásul vezetőik, illetve az ombudsmanok újraválaszthatók - a mandátumuk lejárta előtti időszakban kiszolgáltatott helyzetbe kerülnek, újraválasztásuk érdekében "udvarolhatnak" a pártoknak.
Alkotmányossági-törvényességi felügyelet
A legnagyobb tekintélynek az Alkotmánybíróság (AB) örvend, amelynek az elnökét nem a parlament, hanem a testület választja a tagjai közül három évre. Hiába alkot vagy módosít az Országgyűlés kétharmados törvényeket, az AB felülbírálhatja a végeredményt: ha alkotmányellenesnek találja, azonmód megsemmisíti. Mivel a testület kvázi precedensbíróságként működik, az alkotmány normaszövegén felül döntéseit meghatározzák az elmúlt 18 év határozatai is - noha az ítélkezési gyakorlat igencsak ellentmondásos (lásd: Ítéletei csapdájában, Magyar Narancs, 2007. április 19.). De mindezt csak addig teheti meg, amíg a törvényhozó magát az alkotmányt nem írja át, esetleg új alkotmányt nem alkot: ettől a pillanattól az AB kénytelen az új alaptörvény szellemében eljárni. A tagok jelölése paritásos rendszerben történik: a jelölőbizottságba - a parlamenti erőviszonyoktól függetlenül - mindegyik párt frakciója küldhet egy-egy képviselőt. Bár a tagok megválasztásához kétharmados igenre van szükség, ha valaki nem nyeri el a bizottság tetszését, még a jelölésig sem jut el - egyébként 2014-ig Bihari Mihály és Kukorelli István kivételével (júniusban jár le a mandátumuk) mindegyik bíró helye biztosított. Csakhogy a jelölést szabályozó alkotmányi passzusok megváltoztatása minősített többséget igényel - azaz kétharmaddal felülírhatók.
A köztársasági elnöknek inkább szimbolikus a hatalma, vétójogai is gyengék: bár visszaküldheti az Országgyűlésnek a neki nem tetsző törvényt, ha a képviselők ismét megszavazzák, kénytelen tudomásul venni és kihirdetni; élhet persze alkotmányos vétóval is, azaz előzetes normakontrollt kérhet az AB-tól. Kezdeményezhet törvényeket, népszavazást, továbbá súlyos működési zavarok esetén fel is oszlathatja az Országgyűlést - ez azonban kétharmados többség idején elképzelhetetlen. Komoly a szerepe a kinevezéseknél, de hiába rendelkezik a jelölés jogával az ombudsmanok, a legfelsőbb bíró, a legfőbb ügyész esetében, ha a végső szót az Országgyűlés mondja ki. (Ezért nem sikerül hónapok óta megválasztani az adatvédelmi és a jövő nemzedékek biztosát.)
A napokban sajtónyilvánosságot kapott információk szerint a Fidesz felsőbb köreiben felmerült a köztársasági elnöki jogkör kiszélesítése. Orbán állítólag azt nehezményezi, hogy az államfőnek nincs joga rendkívüli esetekben meneszteni a miniszterelnököt, de napirendre került a közvetlen elnökválasztás ügye is. "Nem ördögtől való az államfő nép általi választása. Ha az elnököt többletjogosítványokkal ruházzák is fel, úgy még mindig nem beszélhetünk félprezidenciális rendszerről egészen addig, amíg nem kap végrehajtó hatalmi jogokat. Mindenesetre felelőtlenség önmagában a regulatív államfői hatalom bővítéséről fantáziálni - rendszerszerűen újra kell gondolni a hatalmi ágak szétválasztását, további fékeket kell beépíteni a rendszerbe" - hangsúlyozta a Narancsnak Schiffer András, a Sólyom Lászlót jelölő Védegylet jogásza. Schiffer szerint a parlament által választott elnök legitimációs deficittel küszködik: konfliktusok esetén az elégedetlenkedő pártok mindig az orra alá dörgölik, hogy kinek köszönheti a posztját. (Sólyom megbízatása 2010 augusztusában jár le - pár hónappal az országgyűlési választások után.)
Komoly ellensúlyt képezhet a kormányzattal és a törvényhozóval szemben a bírói hatalom: védi az alkotmányos rendet, bünteti a bűncselekmények elkövetőit, ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Bár a bírák jogállásáról szóló törvény a jelen lévő képviselők kétharmados támogatásával megváltoztatható, a bíróságok függetlenségét alaposan körülbástyázták, az igazgatásuk teljességgel önkormányzati alapon működik - igaz, a rendszer kritikusai szerint ennek köszönhető a hazai igazságszolgáltatás belterjessége és átláthatatlansága (részletesen lásd: A legkevésbé sem veszélytelen hatalom, Magyar Narancs, 2008. március 20.).
Végső soron
Ha esetleg minden fék és ellensúly hiábavaló, még mindig ott vannak Magyarország nemzetközi kötelezettségei: az alkotmány alapvető jogokról szóló passzusait, illetve az emberi jogokat, a nők, a gyermekek jogait, a diszkrimináció tilalmát számos nemzetközi, elsősorban ENSZ-egyezmény garantálja. Az Országgyűlés 1993-ban cikkelyezte be az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló római egyezményt, melyben benne foglaltatik, hogy Magyarország kötelezőnek ismeri el az Európai Emberi Jogi Bíróság joghatóságát az egyezmény értelmezésével és alkalmazásával összefüggő minden ügyben. Ha valaki alapvető jogainak sérelmét vélelmezi, és már kimerítette a hazai igazságszolgáltatás biztosította lehetőségeket, akkor a strasbourgi bírósághoz fordulhat.
Az ország uniós csatlakozásával a szakpolitikák döntő többsége uniós szabályozás alá került. Ha valamelyik ország ezeket nem tartja be, az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indít. Legvégső esetben a renitens tagállamnak számolnia kell a luxembourgi bíróság által kivetett napi több százezer eurós büntetéssel. "A maastrichti szerződés leszögezi: ha valamelyik tagállam durván megsérti az alapvető jogokat, az Európai Tanács felfüggesztheti az uniós tagsággal járó egyes jogait" - hívta fel egy lényeges garanciális elemre lapunk figyelmét Nagy Boldizsár nemzetközi jogász. Igaz, a szerződés 1992-es megkötése óta ezt a passzust még senkivel szemben nem alkalmazták. Egyetlen politikai bojkott (Ausztria) ismert az EU történetében, ám az is kudarcot vallott.
Ha minden kötél szakad, magához az "istenadta néphez" lehet fordulni. Egy évvel ezelőtt az Alkotmánybíróság a mindenkori kormányzatra nézve igen veszélyes precedenst teremtett, amikor átengedte a Fidesz-KDNP tandíjas és vizitdíjas kérdéseit. Az AB határozata szerint a kormányprogram egészéről nem, ám annak egyes elemeiről bármikor lehet referendumot tartani. Igaz, ahogyan a választási jogszabályok, úgy a népszavazásról szóló törvény is megváltoztatható kétharmaddal.
Korrekciós igények"Nincs tökéletes rendszer, a politikai elit felelőssége, hogy az alkotmányos berendezkedést időről időre korrigálja" - hangsúlyozta lapunknak Schiffer András. A Narancs által megkeresett szakemberek többsége úgy véli, a magyar politikai szisztéma számos sebből vérzik, az elmúlt tizennyolc évben a független intézmények átpolitizálódtak, egyre kevésbé képesek betölteni ellenőrző szerepüket. Az egymást követő kormányok lényegében elfoglalták a Magyar Nemzeti Bankot - talán az üzleti életből érkezett jegybankelnök kinevezése javít valamit a helyzeten -, Polt Péter idején pedig mélypontra zuhant az ügyészség tekintélye (a korrupció ellen küzdő Transparency International jelentése szerint az ügyészség a legátláthatatlanabb intézmények egyike). Bár az ÁSZ jelentései komoly szakmai felkészültségről tanúskodnak, a számvevőszék is vigyáz arra, hogy a tevékenységét minél kevesebb konfliktussal végezze. Miközben egyes civil szervezetek négyévente viszonylag nagy pontossággal számolják ki, hány milliárdot költött törvényellenesen egyik-másik párt a kampányban, az ÁSZ némi kritikai észrevétel kíséretében "nyeli le" a politikai szervezetek beszámolóit - tudni kell persze, hogy a törvény nem is ad neki más lehetőséget. "Olyan ez, mint amikor a naiv felhasználó a számítógépén sorban kikapcsolja a biztonsági programokat, amelyek a mindennapi munkáját szerinte csak lassítják vagy kényelmetlenné teszik. Ez a döntés egészen addig jónak tűnik, amíg egy vírustámadás az egész rendszert tönkre nem teszi" - jegyezte meg Hack Péter alkotmányjogász a demokratikus intézmények erodációját elemző tavalyelőtti Beszélő-cikkében. Schiffer András szerint újabb fékeket kellene beilleszteni a rendszerbe: legyen közjogi konzekvenciája az interpellációs leszavazásnak, vagy ha az Országgyűlés nem rendezi határidőre a mulasztásos alkotmánysértéseket, és kapjon erősebb jogosítványokat a számvevőszék. Újra kellene fogalmazni az alkotmányos funkciókat betöltő személyekkel kapcsolatos elvárásokat: az alkotmánybírák, az ÁSZ elnöke, az ombudsmanok ne legyenek újraválaszthatók, a polgármesterek, a megyei bíróságok elnökei legfeljebb két cikluson át maradhassanak posztjukon. Napjainkra a politikai elit teljesen bebetonozta magát: még a pártokon belül sem tűnnek fel új arcok, ráadásul rendkívül magas a politikai piacra lépés financiális küszöbe, az új formációknak esélyük sincs beszállni a nagyok versenyébe. Erősíteni kellene a részvételi elvet: míg országos szinten referendumdömping van, helyi szinten csak akkor minősül sikeresnek egy népszavazás, ha a polgárok legalább fele az urnákhoz járul. Még mindig az 1987-es jogalkotási törvény van hatályban, így nem csoda, ha az unióban úton-útfélen hangoztatott társadalmi párbeszéd fogalma Magyarországon üresen cseng. |
