Magyar Narancs: A kétharmados törvényeknek lassan se szeri, se száma. Ez hungarikum?
Holló András: A kétharmados törvény mint intézmény önmagában is hungarikum. A parlamentáris rendszerekben nem jellemző - az alkotmányozás folyamatát leszámítva. A törvényalkotás során a minősített többség kívánalma speciális feltétel. Nem kifejezetten magyar, de nagyon hangsúlyosan a mi közjogunkban alakult ez ki a rendszerváltás utáni alkotmányozás során.
MN: Kifejezetten a rendszerváltás terméke?
HA: Intézménnyé válását tekintve igen, de közvetlen előzménye a 80-as évek végéhez köthető. 1988-ban az akkori igazságügyi minisztérium alkotmány-előkészítő kodifikációs titkárságán a Kilényi Géza irányítása alatt kidolgozott koncepció már be akarta vezetni az alkotmányerejű törvényt. Annak az volt a célja, hogy tehermentesítse az alkotmányt, hogy az ne váljék túl terjedelmessé, ne tartalmazzon túl sok paragrafust, de legyen ugyanolyan rangú, értékével és erejével azonos törvényi forma. A francia organikus törvénymodell volt az inspiráló példa. Az alkotmányerejű törvényt végül az 1989. évi XXXI. számú törvényként jegyzett rendszerváltó alkotmánymódosítás vezette be, ami azt is jelentette, hogy a kerekasztal-tárgyalások során nem merült fel vele szemben érdemi kifogás.
MN: A kétharmados törvények mégis nagyrészt a rendszerváltáshoz kötődnek, amit fel lehet fogni egy alkotmányozási időszaknak is. Ezt az MDF-SZDSZ-paktum annak idején lezárta azzal, hogy a hatalomra jutott kormánykoalíció cselekvési lehetőségeit meghagyta számos kétharmados törvény feles többségűvé változtatásával.
HA: Az új parlament által végrehajtott alkotmánymódosítás, az 1990. évi XL. törvény szüntette meg az alkotmányerejű törvényt, mely kétségtelenül magában hordozta a kormányzati felelősség relativizálásának a veszélyét. Antall József véleménye az volt, hogy a kormány nem tud felelősen kormányozni, mert az ellenzék nélkül nem lehet alkotmányerejű törvényeket meghozni. Megszűnt az alkotmányerejű törvényi forma, s felváltotta egy másfajta kétharmados, azaz a határozatképes Országgyűlés kétharmadának szavazatát kívánó törvény, de szűkebb körben.
MN: Ami viszont maradt, hatásában szinte az alkotmánnyal egyenértékű.
HA: Amikor a 4/1993-as alkotmánybírósági határozatban értelmeztük a minősített többségű, tehát kétharmados és az egyszerű, azaz feles törvény egymáshoz való viszonyát az állampolgárok alapjogainak és kötelességeinek szabályozása tekintetében, az Alkotmánybíróság - a parlamentarizmus védelme érdekében - próbálta feloldani a merev kétharmadosságot oly módon, hogy kimondta: az alapjogok tartalmát, irányát meghatározó, az alkotmányos tételt közvetlenül végrehajtó passzusok elfogadásához minősített szavazati arány szükséges, de a részletszabályokat el lehet fogadni egyszerű többséggel is. Schmidt Péter az e határozathoz írt különvéleményében úgy fogalmazott, hogy ez a kétharmadosság a parlamentarizmusban zsákutca, mivel a következő kormány nem tud egyszerű többséggel kormányozni, ha a hatalom előző birtokosai előre megkötik a kezét kétharmados törvényekkel.
MN: Az európai demokráciákban másutt - az alkotmányt leszámítva - mit szabályoznak kétharmados törvénnyel?
HA: Ilyenről nem tudok.
MN: A kétharmados törvények legitimitását az alaptörvény adja. Volt-e vita a kezdet kezdetén vagy később arról, hogy az Alkotmánybíróság magát az alkotmányt vizsgálhatja-e?
HA: Habár ez régi vita tárgya, az Alkotmánybíróság gyakorlatában kezdettől evidens volt, hogy az alkotmány az etalon. Az AB azt védi, de magának az alkotmánynak az alkotmányosságát nem vizsgálja.
MN: Az eljárásrend dolgában sem?
HA: De, azt igen, ezt ki is mondta az Alkotmánybíróság, először 1998-ban, megerősítette 2011-ben, és érdemben vizsgálta 2012-ben. Az alaptörvény átmeneti rendelkezéseiről szóló törvény felülvizsgálata során megállapította a közjogi érvénytelenséget, és számos rendelkezést megsemmisített. Izgalmas vita volt, s az AB változatlanul arra a többségi álláspontra helyezkedett, hogy az alkotmányozási eljárás alkotmányos védelmet kaphat az AB részéről, de a testület tartalmi vizsgálatot nem végezhet. Vannak mégis olyan momentumok, amikre az AB ráirányíthatja a figyelmet. Mindig úgy fogalmaztam, hogy az alkotmány alkotmányossága tekintetében az AB-nak van egy szignalizációs kötelezettsége, ha például az alkotmány egyik tételének módosítása szembefut egy másik alkotmányos tétellel, vagyis az alkotmány rendszerében inkoherencia mutatkozik.
MN: Vannak olyan országok, ahol az Alkotmánybíróság vizsgálja magát az alaptörvényt is?
HA: Kevés ilyen ország van. Például Romániában az alkotmánymódosításnak van előzetes kontrollja. Németországban, mivel az alaptörvény tartalmaz megváltoztathatatlan normákat, ez elvileg a tartalmi vizsgálat lehetőségét is megalapozza. Az Alkotmánybíróság vizsgált is, ha jól tudom, 1970-ben egy alkotmánymódosítást, de nem hozott megsemmisítő határozatot. Úgy érvelt, hogy az alkotmánymódosítás kontrollja kapcsán az Alkotmánybíróságnak elsősorban értelmezési feladata van, azaz az alkotmány koherenciájának a védelme.
MN: Nálunk viszont a jelenlegi hatalom még a saját alaptörvényét is kénye-kedve szerint alakítgatja.
HA: Az alkotmányozó kétharmad üzenete a politológiában és a közjogtörténetben jellemzően mindig is az volt, hogy az adott döntést minél szélesebb konszenzus alapozza meg. Azaz a kormánytöbbségen túlnyúló legitimáció legyen a döntés mögött. Abban az esetben, ha alkotmányosan egy politikai erő megszerzi a parlamenti mandátumok alkotmányozó kétharmadát kormányzó hatalomként, az ellenzék kizárásával módosíthatja az alkotmányt. Formálisan ezt nem lehet elvitatni. A jogállami kultúrára azonban ilyenkor különösen fontos szerep várna, nevezetesen: a kétharmad mondjuk eredeti vagy jellemző üzenetét is figyelembe véve törekedni a megszerzett kétharmadon túli konszenzus elérésére.
MN: Ma Magyarországon nem arról van szó, hogy nem ismerik a jogállami kultúrát, hanem egy hatalmi gyakorlat eszközeként használják az alkotmányt.
HA: Volt egy konferencia 2010-ben az ELTE-n az alkotmányozással kapcsolatban. Paczolay Péter az egyik szekció bevezető előadásában egyebek mellett kifejtette: a társadalmi igazságérzetre hivatkozni adott esetben veszélyes lehet, és az alkotmány stabilitását is megingathatja, ha valakik ezt a hivatkozást az alkotmányon való túllépésre akarják használni. Csak az alkotmány keretei között legyen iránytű a "társadalom igazságérzete". A 11/1992-es alkotmánybírósági határozat is tulajdonképpen ezt fogalmazta meg: mindennemű politikai tevékenység csak az alkotmány keretei között képzelhető el, az alkotmányosság megítéléséből a napi politikai szempontok ki vannak zárva. Ha a kétharmad nem az alkotmány értékrendje szerint és keretei között működik, s aktuálpolitikai célokra használja ezt a felhatalmazását, akkor az alkotmányozás a politika eszközévé válhat. Erre a veszélyre utalt az AB 2011-ben hozott határozatában, amikor megjegyezte, hogy az alkotmány sorozatos, aktuálpolitikai érdekek motiválta módosításai "rendkívül aggályosak" a demokratikus jogállam követelményei szempontjából.
MN: A szabályozást általánosságban vizsgálhatja-e az Alkotmánybíróság?
HA: Ha megtámadják az eljárást az AB előtt, igen. A közjogi érvénytelenség mércéjét tartalmilag és esetenként az AB mérlegeli. 2006-ban az AB azért semmisített meg egy törvényt - a kórháztörvényt -, mert az eljárási rendje a vonatkozó szabályok alapján nem volt elfogadható. A köztársasági elnöki vétót ugyanis a kormányzó koalíció érdemben nem vette figyelembe, és már a vétó megérkezése napján ismét megszavazta az eredeti szöveget. Az alkotmányossági vétó megvitatása alkotmányos követelmény: azért küld valamit vissza a köztársasági elnök a parlamentnek, hogy a képviselők érdemben újra átgondolják. Az adott esetben az országgyűlési többség a vétót cinikusan kezelte.
MN: És az utolsó pillanatban benyújtott, kormány-előterjesztési erővel rendelkező javaslatok? Az így született törvényeket nem helyezheti hatályon kívül az AB?
HA: Volt rá példa, hogy az AB az ilyen rapid beavatkozást, amely - zárószavazás előtt - érdemileg átrendezte a törvényjavaslatot, közjogi érvénytelenség miatt hatályon kívül helyezte. Ilyen volt az egyházügyi törvény.
MN: A törvénykezést érő kifogások cinikus kezelésére példa az is, amikor a 98 százalékos különadót elmarasztaló AB-határozat után pár órával az országgyűlési kétharmad válaszként korlátozta az AB hatáskörét.
HA: Ez a jogállami kultúra keretein belül nehezen értelmezhető hatalmi-politikai reakció volt.
MN: A modern demokráciákban a végrehajtói és törvényhozói hatalom sokszor összefonódik, ami még inkább felértékeli az Alkotmánybíróság szerepét, és növeli a felelősségét. Hogyan alkalmazkodik a testület ahhoz a helyzethez, amikor az Országgyűlésben kétharmados alkotmányozó többség jelenik meg?
HA: Az Alkotmánybíróság precedensbíróság: kialakít egy koncepciót, meghozza a határozatát, és a későbbi hasonló ügyekben is támaszkodik ezek anyagára. Az AB persze bármikor eltérhet a precedensétől, például jön egy új alkotmánybírói generáció - Magyarországon már a harmadik generációs Alkotmánybíróság működik -, és ha ők másként gondolják az adott alapértelmezéseket, mint a kilencvenes évek alkotmánybírói, akkor nagyon alapos indokolással változtathatnak rajtuk. Ezt azért említem, mert az alkotmányértelmezés magában hordja az alkotmányi normáknak nemcsak az értelmezését, hanem a kiegészítését is. Ezért mondtuk ki határozottan jogpozitivista nézőpontból, hogy az alkotmány szövege az etalon. Igen ám, de amikor egy kormányzat igen erőteljes eredményelvűsége háttérbe szorítja az alkotmányossági szempontokat, akkor felvetődhet az alkotmánybírósági stratégiai váltás kérdése. Ilyenkor nyilvánvalóan jobban kell figyelni a hatalomgyakorlás alkotmányosságára, az Alkotmánybíróságnak erőteljesebben és dinamikusabban kell védenie az alkotmányt. Az alkotmányozási eljárás igenis lehet tárgya az alkotmánybírósági hatáskörgyakorlásnak, és az AB, ha szükséges, tartson tükröt az alkotmányozó hatalom elé, mutasson rá az alkotmányozó felelősségére. Ennél többet viszont az AB nem tehet, önmaga alkotmányos rangját áldozná fel, ha az Alkotmány egyik vagy másik tételéről maga mondaná ki az alkotmányellenességét, s hozna megsemmisítő határozatot. Szeretnék e ponton valamit megjegyezni: az alkotmánybíráskodásnak több modellje létezik. Az állampolgár-centrikus bíráskodás elsősorban az alapjogvédelemre, az alkotmányjogi panaszok kivizsgálására helyezi a hangsúlyt. A másik modell a törvényalkotás alkotmányosságát, a közhatalom-gyakorlás jogi oldalát is erőteljesen kontrollálja. A korábbi AB-nek széles hatásköre volt, bárki indítványt nyújthatott be bármely törvénnyel kapcsolatban. A jelenlegi modell elsősorban az alapjogvédő alkotmánybíráskodást preferálja. Az absztrakt normakontroll tekintetében az AB hatásköre szűkült, hiszen az indítványozói kör is leszűkült a kormányra, a képviselők 25 százalékára, a legfőbb ügyészre, a Legfelsőbb Bíróság elnökére és az ombudsmanra. E modellváltásról lehet vitatkozni, de világos, hogy a kormányzat milyen típusú Alkotmánybíróságban gondolkodik. Fölvethető persze, hogy szerencsésebb, ha egy ilyen, az alaptörvényi szintre tartozó megváltoztatása szélesebb konszenzuson nyugszik, vagyis ha a kormányzat e modellváltoztatás mögé kétharmadon túli többséget igyekezett volna állítani.
MN: A konszenzus megajánlása mindig a többség gesztusa kell, hogy legyen. Az első MSZP-SZDSZ-kormány idején a kétharmados többséggel rendelkező kormánykoalíció vállalta, hogy alaptörvényi szinten csak 4/5-ös parlamenti többséggel hajt végre változtatást, vagyis ahhoz az akkori ellenzék támogatása is kellett.
HA: Megmondom őszintén, nekem szimpatikusabb az ilyesfajta megközelítés.
MN: Mit kezd az AB azzal, hogy a határozatainál elméletileg nem veheti figyelembe az alaptörvény előtti AB-döntéseket?
HA: Elméletileg. Az Alkotmánybíróságnak ebben a kérdésben határozott az álláspontja: 2013-ban hozott határozatában ezt meg is fogalmazta. Eszerint az AB fenntartotta magának azt a jogot, hogy az alkotmány és az alaptörvény adott normáinak tartalmi egyezősége esetén - az alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevételével - a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket döntéseibe a jövőben is beilleszthesse. A korábbi AB-határozatok "kidobásáról" szóló törvényi tétel kisszerű politikai üzenet volt, ami egyrészt nem méltó egy jogállam kormányzó hatalmához, másrészt nincs alkotmányjogi jelentősége.
MN: Furcsa kört vélünk fölfedezni az AB történetében. Az eredeti, még pártállami javaslat szűk körű Alkotmánybíróságot javasolt, és csak a kerekasztal-tárgyalások eredményeként jöhetett létre az a testület, amelyet aztán megismerhettünk.
HA: Lényegében a kerekasztal teremtette meg az igazi Alkotmánybíróságot. Az Igazságügyi Minisztérium által készített törvényjavaslatban az 1989 előtti Alkotmányjogi Tanács közjogi státuszához hasonló, parlament alatti alkotmánybíráskodás lett megfogalmazva. Amennyiben a parlament alkotmánysértő törvényt hoz, az AB ezt jelzi, amit a parlament vagy akceptál, vagy nem. A kerekasztalon dőlt el, hogy nem ilyen, hanem az Európában működő, a törvényalkotás alkotmányosságát őrző, azt hatékonyan védő alkotmánybírósági modellre van szüksége a rendszerváltó országnak. Ekkor dőlt el, hogy az AB megsemmisítheti az általa alkotmányellenesnek ítélt törvényeket.
MN: A jelek szerint a jelenlegi politikai hatalom visszalép ettől a modelltől, és szándéka szerint ismét a "parlament alatti" alkotmánybíráskodáshoz közelítene.
HA: Bibó István szerint - kedvenc idézetem ez az akadémiai székfoglalójában elhangzott gondolat - a hatalommegosztás elvének van egy politikai-erkölcsi üzenete: a hatalmi ágakat úgy kell egymástól elválasztani, hogy a hatalom az "önmaga helyessége" feletti ítélkezésnek tényleg vesse alá magát. Ez a jogállami kultúra alapja, a hatalommegosztás elve: nem én döntöm el, hogy helyes-e, amit tettem, ahogyan az 1990 előtti Országgyűlés törvényeinek helyességéről, alkotmányosságáról végső fokon ő dönthetett. Ezért született meg a kerekasztal-tárgyalásokon e fontos döntés, hogy a törvényhozás helyességéről független alkotmányvédő szerv, az Alkotmánybíróság döntsön. Az eredményelvű hatalom, márpedig a kormányzó hatalom ilyen, nem szereti a széles hatáskörű Alkotmánybíróságot. A politikának víziója van, nyilván meg akarja azt valósítani, ezért nehezen viseli, ha akadály van előtte. (Zárójelben jegyzem meg, hogy a korlátozott hatáskörű Alkotmányjogi Tanács is sok esetben tehertétel volt a kormányzat számára.) A közhatalom demokratikus eljárási rendje, a jogállam viszont azt feltételezi, hogy a politikai hatalom helyessége - alkotmányossága - feletti ítélkezés gazdája ne ő maga legyen, hanem vesse magát alá a tőle független demokratikus intézmény ítéletének. Egy jogállami kultúrában összhangba kell hozni a kormányzati eredményelvűséget a kormányzati törekvések alkotmányossági megvalósíthatóságával. Ez a jogállami jó viszony a mindenkori kormány és a mindenkori AB között.
MN: És ha egy kétharmados parlamenti többségű hatalom éppen alkotmányozó többsége miatt önmaga döntéseinek a legitimálására használja az alkotmányt vagy az Alkotmánybíróságot?
HA: Igen, hoz egy döntést, amit az AB alkotmánysértőnek ítél, majd a politikai hatalom a következő vagy még ugyanazon a napon beemeli a vitatott tételt az alkotmányba, mert ahhoz már nem nyúlhat az Alkotmánybíróság. Az ilyen esetekben fölrémlik a hajdani Alkotmányjogi Tanács képe, ugyanis az alkotmányosságról végső soron már nem az Alkotmánybíróság döntött. Hozzá kell tennem, ez nem 2010 után fordult elő először. 1990 márciusában az Alkotmánybíróság a választójog alkotmánysértő korlátozása miatt megsemmisítette a választójogi törvénynek azt a rendelkezését, amely azt mondta ki, hogy a külföldön tartózkodó magyar állampolgár "szavazásban akadályozott", vagyis nem gyakorolhatja választójogát. A Németh-kormány alkotmánymódosítással reagált, így a külföldön tartózkodó magyar állampolgár "alkotmányosan" lett szavazásában akadályozva. A mostani kormánypártok, amikor hasonlóképpen cselekedtek, hivatkoztak is erre az esetre, mondván, de hiszen volt már ilyen...
MN: ...az utolsó pártállami kormány idején...
HA: ...amire én meg azt mondom, hogy a rossz, helytelen döntésekre nem kell sem hivatkozni, sem ahhoz hasonlókat újra meghozni.
