A múlt héten hozta nyilvánosságra az Európai Unió Bírósága Yves Bot főtanácsnok indítványát a Magyarország és Szlovákia által kezdeményezett kvótaperben. A főtanácsnoki véleménynek jogi kötőereje nincs, de a tapasztalatok szerint a bíróság az esetek több mint kétharmadában megfogadja azt. Mivel Yves Bot azt javasolja, hogy a bíróság utasítsa el a magyarok és a szlovákok kifogásait, Orbán Viktor kormánya sok jóra nem számíthat az október–november tájékán várható ítélethirdetéskor sem.
A magyar és a szlovák kormány még a 2015-ös nagy menekülthullám idején támadta meg az Európai Unió Tanácsának 2015. szeptember 22-i határozatát, amely a belügyminiszterek azon döntését emelte törvényi erőre, hogy 120 ezer Olaszországba és Görögországba érkező menedékkérőt két év alatt egy kvóta alapján szétosztanak a többi tagállam között. Magyarországra 1294 menekülő ügyének az elbírálása jutott. A magyar és a szlovák kormány mellett a románok és a csehek is a határozat ellen szavaztak (a finnek pedig tartózkodtak), de így is összejött az elfogadáshoz szükséges minősített többség. Ezután kezdődött az elhúzódó pereskedés, amelynek a végére két év után tehet pontot az EU Bíróságának ítélete. (A luxemburgi bíróság nem összetévesztendő a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságával. Előbbi az uniós jog, utóbbi az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglaltak betartatásáért felel.)
Szintén a múlt héten az Európai Bizottság második szakaszába léptette a kötelezettségszegési eljárásokat Magyarország, Csehország és Lengyelország ellen, amelyeket éppen azért indított, mert ezek a tagállamok nem hajtják végre a menedékkérők áthelyezését. A főtanácsnok véleménye nemcsak a bírósági ítéletet, hanem a kötelezettségszegési eljárás végét is előre jelezheti. Sőt valószínűsíthető, hogy a még csak javaslat formájában létező állandó áthelyezési mechanizmus jogszerűségére nézve is irányadó lesz.
Ám hiába a győztes jogi csaták, a politikai valóságban egyelőre nem túl sikeres a kvótarendszer: hamarosan lejár az előirányzott kétéves periódus, és az Európai Bizottság legfrissebb jelentése szerint mindössze 24 676 embert sikerült áthelyezni.
Érvek
„Várható volt, hogy a kormány jogi érvei nem lesznek elegendőek a határozat megsemmisítéséhez. Yves Bot indítványa után még nagyobb meglepetés lenne, ha a bíróság valami váratlant húzva a magyar és a szlovák félnek adna igazat” – kommentálja a fejleményeket egy uniós szakjogász forrásunk. A főtanácsnoki vélemény megismerése után tisztábban látjuk a magyar kormány képviselőinek érvelését is. Nem meglepő, hogy ez élesen eltér Orbánék politikai propagandában hangoztatott álláspontjától. Míg itthon azt kommunikálta a Fidesz, hogy az EU a kvótarendszerrel valamiféle újabb hatáskört vont el a nemzetállamoktól, a perben nem állította a kormány, hogy az uniónak nem volt joga menedékkérők áthelyezéséről dönteni – csupán a döntés pontos jogi alapját, szükségességét és arányosságát vitatta, illetve eljárási kifogásokat emelt.
A vitatott határozaton kívül is létezik egyébként uniós jogszabály a menedékkérők áthelyezésére. Ez a dublini rendelet, amely főszabály szerint azt a tagállamot teszi felelőssé a menedékkérelem elbírálásáért, ahol a menekülő belépett az unió területére. A dublini rendeletet az uniós alapszerződés 78. cikkének második bekezdése alapján, rendes jogalkotási eljárásban fogadták el. Ilyenkor a Bizottság javaslatát a szakminiszterekből álló Európai Unió Tanácsa minősített, az Európai Parlament sima többséggel szavazza meg. A kvótahatározatot viszont átmeneti intézkedésként a 78. cikk harmadik bekezdésére alapozták, így az Európai Parlamenttel csak konzultálnia kellett a Tanácsnak. A magyar kormány szerint nem lehetett volna a 78/3 szerinti eljárást használni, mert a két évre szóló rendelkezés valójában nem átmeneti, ráadásul más uniós jogszabályokat módosít, például a dublini rendeletet. Yves Bot főtanácsnok ellenben biztosítottnak látja az áthelyezés ideiglenes jellegét, és úgy érvel, hogy az átmeneti határozatok időben jól behatárolt módon módosíthatnak más jogszabályokat is. Szerinte, ha a magyar kormány érvelését fogadnánk el, azzal operatív-pénzügyi segítségnyújtásra korlátoznánk a szükséghelyzetekben indokolt gyors döntéseket.
A kormány másik érve az volt, hogy a belügyminiszteri tanács több ponton is módosított a Bizottság eredeti kvótajavaslatán, amit egyrészt csak egyhangúsággal tehetett volna meg, másrészt újból konzultálnia kellett volna az Európai Parlamenttel. A főtanácsnok ezt azzal söpörte le, hogy minősített többséggel is lehet módosítani a Bizottság javaslatán, amennyiben a módosítást maga a Bizottság sem vitatja. A főként technikai változtatások mélysége pedig nem követelte meg az ismételt konzultációt a Parlamenttel (a leglényegesebb módosításra azért volt szükség, mert az eredeti javaslat Magyarországot is a kedvezményezettek között említette – 54 ezer menedékkérőt helyeztek volna át innen –, ezt éppen az Orbán-kormány ellenállása miatt húzták ki a szövegből). A kormány jogászai azt is felhozták, hogy a kvótarendszer nem bizonyult alkalmasnak a kitűzött cél elérésére (csak az előirányzat töredékét sikerült áthelyezni), így nem tekinthető szükséges és arányos beavatkozásnak. Yves Bot szerint azonban a határozat elfogadásakor nem volt előre látható, hogy alkalmatlan lesz a migrációs válság kezelésére, ráadásul a végrehajtás lassúsága részben pont a felperes államok – Magyarország, Szlovákia és a mellettük beavatkozó Lengyelország – ellenállásának köszönhető.
Orbán Viktortól is többször hallhattuk a kvótavitában, hogy őt uniós partnerei mintegy „átverték”, mivel az Európai Tanácsban csúcsvezetői szinten konszenzussal megállapodtak az önkéntes kvótában, majd ezt a belügyminiszterek minősített többséggel kötelező áthelyezéssé változtatták. A főtanácsnoki vélemény ezzel szemben rámutat, hogy az önkéntes áthelyezés egy másik tanácsi határozatban testesült meg, ez 40 ezer menedékkérőről szólt (Magyarország persze itt is nullát vállalt magára). Uniós jogász forrásunk szerint egyébként is fals dolog az Európai Tanács következtetéseire hivatkozni, mivel azok nem számítanak jogszabálynak, státuszukat tekintve pusztán politikai iránymutatások. Ha minden egyes döntést felvinnének az állam- és kormányfők szintjére, azzal a miniszteri tanácsot és a többségi döntések lehetőségét üresítenék ki, végső soron még jobban lelassítva az uniós döntéshozatalt.
Következmények
Indítványában egy ponton Yves Bot is utal a Magyarország, Csehország és Lengyelország ellen futó kötelezettségszegési eljárásra. Sőt gyakorlatilag megelőlegezi annak végeredményét, amikor kifejti, hogy véleménye szerint a bíróság „megalapozottan emlékeztetheti a mulasztó tagállamokat kötelezettségeikre”. Valóban, amennyiben a bíróság nem mondja ki a kvótahatározat semmisségét, elég nyilvánvaló lesz, hogy a nulla menedékkérőt átvállaló Magyarország jogsértést követett el. Vita legfeljebb amiatt lehet, hogy szinte nincs olyan tagállam, amely időarányosan megfelelne a rá kiszabott kvótának. A Bizottság most csak azon tagok ellen indított eljárást, amelyek teljes mértékben megtagadták a szolidaritást, de ha lejár a határozat kétéves időtartama, felmerülhet, miért nem jár hasonló elbánás a keveset teljesítő kormányoknak is.
Völner Pál, az Igazságügyi Minisztérium államtitkára sajtótájékoztatóján úgy fogalmazott, hogy mivel a határozat időbeli hatálya szeptember 26-án lejár, nem lesz jogszerűtlen, ha Magyarország ezután sem fogadja a menedékkérőket. „A kormány úgy tesz, mintha nem értené az érvényesség és a hatályosság közötti különbséget. Ezért egy elsőéves joghallgatót is megbuktatnának. Természetesen az elmulasztott kötelezettséget is pótolni kell majd valamilyen módon” – mondja Lattmann Tamás nemzetközi jogász. Hogy pontosan miként, az nyitott kérdés. A Bizottság jogértelmezése szerint a határozat minden olyan menedékkérőre vonatkozik, aki szeptember 26-ig érkezik Görögországba vagy Olaszországba. „Őket tehát szeptember 26. után is át kell vállalniuk a tagállamoknak” – írta lapunknak Natasha Bertaud, a Bizottság szóvivője. Jelenleg 5-5 ezer áthelyezésre váró menedékkérő tartózkodik a két frontországban (az áthelyezésben csak azok vehetnek részt, akik nagy valószínűséggel meg is kapják a menekültstátust, praktikusan a szírek, az irakiak és az eritreaiak), és a Bizottság előrejelzése szerint még 17 ezren érkezhetnek szeptember végéig. Elméletben előfordulhat, hogy a magyar kormány a kötelezettségszegési eljárás után is tudna menedékkérőket átvenni, még ha nem is a teljes kvóta erejéig.
Ha a kötelezettségszegés megállapítása után mégsem maradna áthelyezhető menedékkérő, a Bizottság egy második bírósági eljárásban indítványozhatná pénzbírság kiszabását a mulasztó tagállamokra. Alternatívaként megpróbálhatna valamilyen megoldást keresni az érintett tagállamokkal, hogy legalább utólag az elmulasztott kötelezettség szellemében járjanak el (például menekültek önkéntes befogadásával). Ennek a politikai realitása azonban elég alacsony, hiszen éppen a visegrádi négyek a folyamatban lévő uniós menekültügyi reform legfőbb ellenzői. Elsősorban a dublini rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslatot kritizálják, amely egy nagyobb migrációs nyomás esetén automatikusan aktiválódó, állandó áthelyezési mechanizmust vezetne be. A javaslat több mint egy éve áll a társjogalkotóknál (a Parlamentnél és a Tanácsnál), és nagyjából annyi tudható róla, hogy a Parlament még ambiciózusabb, a szolidaritásra jobban építő módosításokat szeretne, a Tanácsban viszont elég messze vannak egymástól a tagállami kormányok álláspontjai. A Bizottság mindenesetre az átmeneti kvóta viszonylagos kudarca ellenére sem mondott le a dologról, Bertaud szóvivő konkrét időpont megjelölése nélkül azt mondta, hogy „megfelelő politikai akarat esetén elérhető távolságban van a megegyezés”.
Persze az EU és Törökország között tavaly márciusban kötött menekültügyi megállapodás óta jelentősen csökkent az Európára nehezedő migrációs nyomás, így a dublini reform is kevésbé tűnik sürgetőnek. Jelenleg leginkább az olaszok forszírozzák a szolidaritást, ami nem csoda, hiszen a Nemzetközi Migrációs Szervezet friss adatai szerint idén a tengeren Európába érkező 113 ezer menedékkérő közül 94 ezer Olaszországban ért partra (miközben közel 2400-an fulladtak a vízbe). Az olasz kormány nemrég azt is felvetette, hogy ha már az áthelyezések nem működnek, egyszerűbb lenne, ha egyből más országok kikötőibe szállítanák az olasz partok felé hánykolódó menedékkérőket. A francia és a spanyol kormányt nyilván kevéssé nyerte meg az ötlet.
Demeter Áron, az Amnesty International emberi jogi szakértője úgy látja, fölerősödik valószínűleg az Európán kívüli megoldások keresése, mivel ebben könnyebb politikai konszenzust elérni. Ha nem is mindenki hajlik Orbán Viktor radikális, líbiai beavatkozást sürgető elképzelésére, érezhetően az irreguláris átkelések visszaszorítása vált a fő céllá. Gerald Knaus, a European Stability Initiative igazgatója, az EU és Törökország közötti megállapodás egyik kitervelője a Politicónak nyilatkozva amellett érvelt, hogy a polgárháborús Líbia helyett a nyugat-afrikai országokkal kellene egyezkedni az uniónak. Ha az unió elérné, hogy ezek az államok visszafogadják az elutasított menedékkérőket, egyúttal vendégmunkásként legális csatornát nyithatna a gazdasági migránsok egy részének, jelentősen csökkentve ezzel az Olaszországra nehezedő nyomást.
