Magyar Narancs: Az országgyűlési választások eredményei lehetővé teszik, hogy a győztes megváltoztassa a magyar alaptörvényt.
Tóth Gábor Attila: Amikor felmerül az alkotmányos berendezkedés gyökeres megváltoztatásának lehetősége, akkor elsőként azt kell tisztáznunk, hogy mi jellemzi a jelenlegi struktúrát. A mai alkotmányos rendszer kialakítása alapvetően az 1989-es évhez köthető. Azok közé tartozom, akik azt vallják, hogy ez az év a 20. századi európai történelem egyik legdicsőbb éve volt. Ezt tanúsította tavaly a húszéves évforduló ünneplése Nyugaton és több közép-európai államban. Mit hozott ez az év? A régióban és azon belül Magyarországon az egypárti uralom helyett a pártok közötti szabad választás lehetőségét, az emberi jogok elsődlegességét és az egymást korlátozó hatalmak intézményrendszerét. A rendszerváltás forradalmi átalakulás volt. A klasszikus forradalmaktól eltérően erőszakmentesen, ugyanakkor rendkívül gyorsan alapvető változást hozott. Fontos kiemelni, hogy 1989-ben nem utópiák vonzották a közép-európai államokat, hanem olyan alkotmányos rendszert hoztak létre, ami tőlünk nyugatra már régóta bevált és elfogadott volt. Tehát a jelenlegi Alkotmány a modern liberális demokrácia igazolóelveit és intézményi megoldásait testesíti meg. Más politikai struktúrákról, "igazi rendszerváltásról" ehhez képest lehet beszélni.
MN: Mihez képest pontosan?
TGA: A liberális demokrácia szabad és egyenlő polgárok politikai közössége. A polgárok származásuktól, politikai felfogásuktól, a jó életről vallott elgondolásaiktól függetlenül a közösség egyenlő tagjai. Ezeket az elveket olyan intézményrendszer szolgálja, amely belső ellensúlyokkal képes meggátolni, hogy bármelyik világnézeti vagy politikai felfogás egyeduralomra tegyen szert. Ismétlődő választásokat ír elő, fékezi a törvényhozó többség uralmát, védi az alapjogokat.
MN: Milyen gyakran került sor eddig az Alkotmány módosítására?
TGA: 1989 óta szinte minden évben módosult az Alkotmány, de az 1990-es kiigazítás után az alapstruktúra változatlan maradt. Tehát folyamatosan változó szövegről beszélünk, amelyben tükröződik például a NATO-csatlakozás, az uniós tagság és az igazságügyi reform. Megjegyzem, az újabb módosítások egy része inkább rontott, mint javított az Alkotmány minőségén.
MN: Mit fejez ki a kétharmados többség?
TGA: Az alkotmánymódosításhoz az összes képviselő kétharmada kell, amely nem egy tetszőlegesen kiválasztott szám. Azt a mögöttes elvet jeleníti meg, hogy a közhatalmi berendezkedés átalakításához nem elég a kormányzati többség. Aki kormányzati felhatalmazást kap, nem kap egyszersmind felhatalmazást politikai rendszerváltásra. Tudjuk, hogy a magyar Alkotmány hiányosan felel meg ennek a mögöttes elvnek, más államokéval összevetve könynyen módosítható. Ráadásul a kétharmados többséghez elég lehet a választáson részt vevők mintegy felének a szavazata, akik lehet, hogy csak a választópolgárok egyharmadát teszik ki.
MN: Hogyan jelenik meg a konszenzuskényszer másutt?
TGA: Az Egyesült Államokban a Kongresszus mindkét házának kétharmados támogatásán túl a tagállamok háromnegyedének jóváhagyása is szükséges az alkotmány kiegészítéséhez. Németországban a Bundestag és a Bundesrat kétharmados támogatása kell, ráadásul az alapstruktúra néhány eleme (például az emberi méltóság sérthetetlensége, a föderális berendezkedés) az alaptörvény szerint megváltoztathatatlan. Tanulságos megoldás van Hollandiában, ahol az alsóháznak fel kell oszlatnia magát az alkotmánymódosító törvény megszavazása után, és az új választások nyomán létrejövő törvényhozásnak kétharmados többséggel meg kell erősítenie a módosítást. Nálunk ilyen korlátok nincsenek, tehát a széles körű konszenzusra utaló mögöttes elvet tökéletlenül tükrözi a kétharmados szabály.
MN: Mi tudható a jelenlegi Alkotmány megváltoztatására irányuló törekvésekről?
TGA: Eddig a mai Alkotmányról beszéltünk. A rivális elképzeléseket ehhez képest lehet megvizsgálni. Az úgynevezett ezeréves alkotmányhoz való visszatérés ködös ábránd. Ugyanakkor létezik olyan elgondolás, amely írott alkotmányt feltételez, komoly politikai támogatottsága van, és az elmúlt években kialakult a háttérelmélete is. Ezt az alternatív felfogást úgy lehet jól bemutatni, ha szembeállítjuk a mostani Alkotmány alapelveivel. Első helyen azt említeném, hogy a jelenlegi Alkotmány plurális társadalomra szabott, az egyének szabadságából indul ki. Abból az előfeltevésből, hogy a polgárok a sokféleségük ellenére el tudják fogadni egymást egy politikai közösség egyenrangú tagjaiként, és az Alkotmány meghagyja a magánéleti döntések szabadságát és felelősségét. Ennek világos alternatívája, hogy az Alkotmány valamiféle materiális értékközösséget jelenítsen meg, és mondja meg az állampolgároknak, hogy mi a "jó élet". Vagyis tükrözzön egyfajta erkölcsi értékfelfogást, ami leginkább egy valláserkölcsi megközelítést jelent. Ez egy olyan pont, ahol jól láthatóan szemben áll a mostani Alkotmány az alternatív elgondolással. A másik ilyen pont az Alkotmány nemzeti karaktere. Az Alkotmány ma abból indul ki, hogy az állampolgárok származásukra tekintet nélkül egyenjogú polgárai a politikai közösségnek. Ettől radikálisan eltérő felfogás, hogy létezik egy kulturális nemzet, és az Alkotmány a kulturális nemzet "érdekeit" hivatott megjeleníteni, az egyének preferenciáitól függetlenül. Figyelmeztető, hogy az Alkotmány ilyen átírásához kapcsolódó intézményi elgondolások rendszerint a hatalmi ellensúlyok csökkentését és tekintélyelvű államfői autoritást tartalmaznak.
MN: Ön a konferencián beszélt a jelenlegi alkotmánnyal szemben felhozott kifogásokról. Mi hozható fel ezekkel a kifogásokkal szemben?
TGA: A mai Alkotmány egyenlő polgárok politikai közösségének az Alkotmánya, nem pedig a történelmi magyar nemzethez sorolt embereké. Nem lehet nemzeti, történeti és valláserkölcsi karakterek alapján átírni az Alkotmányt anélkül, hogy ne sértenénk a mostani értékeket. A jelenlegi Alkotmány is morális értékeken alapul: a szabad, egyenlő és egymást elismerő személyek közösségét feltételezi és alakítja. És a mai Alkotmányban is tükröződnek nemzeti, történeti sajátosságok. A magyar nem azonos mondjuk a cseh alkotmánnyal. 1989-ben nemcsak a modern nyugati alkotmányosság intézményeit vettük át, hanem például sokat merítettünk az 1848-as parlamentáris hagyományokból. Sőt, a hibák ellenére a kommunista rendszer békés, jogállami átalakítása is a magyar politikai közösség elismerésre méltó teljesítménye. Ami a legitimitás kérdését illeti, vegyük észre, hogy minden jelentős politikai erő - helyesen - az Alkotmány szabályai szerint cselekszik. A parlament beindítása és a kormányalakítás az Alkotmánynak megfelelően zajlik. Nem vetődött fel komolyan, hogy félre kellene tenni az illegitim Alkotmányt, és helyette - látszólag a semmiből - egy új struktúrát kellene létrehozni. Tehát az Alkotmányt legitim elvek igazolják, és a politikai cselekvők kötelezőnek fogadják el a szabályait, ezért nem tekinthetjük illegitimnek a rendszert.
MN: Kell-e a fékek és ellensúlyok rendszerének átalakítására számítani egy esetleges alkotmánymódosítás esetén?
TGA: Minden olyan alkotmány-átalakítási elgondolás, amivel mostanában találkoztam, ilyen-olyan módon a hatalmi ellensúlyok viszszametszését tartalmazta. A konferencián inkább arról beszéltem, hogy elméletileg milyen forgatókönyvek képzelhetők el a jelenlegi politikai helyzetben.
MN: Milyenek?
TGA: Az egyik lehetőséget az Alkotmány einstandjának neveztem. Ha a győztes politikai erő a saját felfogását vési bele az Alkotmányba, és vélt érdekei szerint alakítja át az államszervezetet, akkor távol kerülünk attól, amit alkotmányos demokráciának nevezünk. Egyrészt sérülne az az eljárási elv, miszerint az alkotmányozáshoz nagyon széles körű egyetértés kell. Másrészt veszélybe kerülne az alkotmányosság tartalmi alapelve, az egyéni jogok érdekében korlátozott közhatalom eszméje. A másik lehetőség, amit alkotmányos szimbolikának neveztem, hogy az intézményi struktúra nem változik meg gyökeresen, de a parlamenti többség a preambulumban és az Alkotmány más pontjain kiemel egyfajta erkölcsi nézetet, és azt azonosítja a magyar nemzet egészének követendő felfogásával. Az előbbi lehetőséghez képest ez kevesebb kárt okozna a politikai berendezkedésben, de zavarokat idézne elő azáltal, hogy a szimbolikus elemek ellentétbe kerülnének az Alkotmány más alapelveivel. Az Alkotmány értékei nem erősítenék, hanem kioltanák egymást. Például az egyenlőség elve megköveteli az azonos neműek kapcsolatának elismerését, a szabadság elve alapján az orvosi beavatkozásokhoz a páciens beleegyezése kell. Ha ezt kizáró elvek is részei lesznek az Alkotmánynak, akkor nehezebb lesz megtalálni az Alkotmánynak megfelelő szabályozást. Végül létezik egy harmadik lehetőség is, ezt alkotmányos partnerségnek szokás nevezni. A rivális politikai erők akkor tekintik egymást a közösség egyenrangú tagjának, ha elismerik mindenki egyenlő jogát a részvételre a közös ügyek eldöntésében, és egyformán figyelembe veszik mindenki szempontjait a döntéshozatalkor. Míg a kormányzás többségi felhatalmazáson alapul, addig az alkotmányozás széles társadalmi konszenzust, de legalábbis kompromisszumokat igényel. Nincs alkotmányosság a demokratikus erők méltányos együttműködése nélkül.
MN: Védelemre méltó és érdemes tehát a jelenlegi Alkotmány?
TGA: Nem az Alkotmány jelenlegi formájához kell ragaszkodni. A címében szereplő 1949-es évszám tarthatatlan, és a szöveg számos helyen kiigazításra szorul. A mai Alkotmány morális alapelvei és a túlhatalmat meggátolni képes intézményei viszont megőrzendők.
*
MN: A kétharmados eljárásjogi korláton túlmenően vannak-e az alkotmányozásnak, illetve az Alkotmány módosításának egyéb korlátai is?
Miklósi Zoltán: Igen, vannak általános tartalmi korlátai az alkotmányozásnak. A demokratikus intézmények kollektív politikai döntéseket hoznak, amelyek minden állampolgár számára kötelezőek. Az alkotmányozás általános tartalmi korlátainak megállapításához azt kell végiggondolni, hogy mikor lehet legitim egy kötelező erejű politikai döntés, amely kikényszeríthető azokkal szemben is, akik nem értettek vele egyet. Hiszen a döntés egy demokratikus eljárásban mindig nézeteltérések közepette születik, vagyis a közvélemény többségre és kisebbségre oszlik az adott döntések tekintetében, a modern társadalmakban soha sincs teljes konszenzus. Az én véleményem a politikai moralitásnak a kollektív döntésekre vonatkozó megfontolásaiból származik. Eszerint akkor lehet legitim a többségi szabály alkalmazása, ha minden egyénnek - beleértve a végül kisebbségben maradókat is - módja volt arra, hogy a lehető legszélesebb körben tájékozódjon a döntési alternatívák felől; módja van arra, hogy megpróbálja befolyásolni a napirendet; hogy kifejtse a véleményét, másokat megpróbáljon meggyőzni. Tehát mindenkivel azonos módja volt arra, hogy a saját álláspontja mögé megpróbáljon többséget szerezni. Ha ezek a feltételek teljesülnek, akkor a többségi szabály alkalmazása nem azt jelenti, hogy a többség uralkodik a kisebbség felett, hanem azt, hogy a közösség egésze hozott döntést. Akkor megvalósul a demokratikus közösség ideálja. A közösségi döntések legitimitása feltételezi az olyan intézmények létezését, amelyek biztosítják a szabadságjogokat és az emberi jogokat, a pártok demokratikus versengését, illetve a független és plurális sajtót. Az olyan alkotmánymódosítás vagy új alkotmány, ami korlátozná ezeket az intézményeket, aláásná a kollektív döntéshozatal legitimitását, és ezért nem lenne elfogadható.
MN: Van különbség az ún. tartalmi korlátok között aszerint, hogy alkotmányozásról vagy alkotmánymódosításról beszélünk?
MZ: Igen. Az alkotmánymódosítás akkor csap át alkotmányozásba, ha érinti az alkotmányos alapszerkezetet, azokat az intézményeket, amelyek biztosítják, hogy mindenki részt vehessen a kollektív döntésekben, illetve befolyásolhassa azokat. Különböző alkotmányos struktúrák különböző módon szervezhetik meg ezeket az intézményeket. Amikor új alkotmány születik, az alkotmányozó választhat egyik vagy másik alkotmányszerkezet között, viszont amikor módosításról van szó, akkor csak az adott alapszerkezeten belül lehet változtatni. A magyar Alkotmány alapszerkezetét például jelenleg a független Alkotmánybíróság, a parlamentarizmus, a független bíróság adott szerveződése és a független, plurális sajtó intézményei alkotják, ezek összefüggő rendszeréből nem lehet egy alkotmánymódosítással áttérni például a parlamentarizmusról egy elnöki rendszerre. Egy ilyen lépés túlmenne az alkotmánymódosítás határán.
MN: Kijelenthető, hogy a legitim kollektív döntések meghozatalához szükséges intézmények Magyarországon jelen vannak és működnek?
MZ: Igen. A jelenlegi Alkotmány teljesíti a demokratikus politikai közösség azon ideálját, amit az általános tartalmi korlátok fejeznek ki. Vagyis a politikai döntésekről elmondhatjuk, hogy nem a többség kényszeríti rá az akaratát a kisebbségre, mert mindenkinek adott a lehetősége, hogy közvetve vagy közvetlenül befolyásolja a döntést. Az Alkotmány megteremtette az intézményes feltételeket. A problémák inkább az intézmények működésében jelentkeznek.
MN: Ha a kétharmados felhatalmazással a kormányzó hatalom mégis úgy módosítaná az Alkotmányt, hogy az érintené az alkotmányos alapszerkezetet, mondhatnánk-e, hogy ez nem legitim?
MZ: Mondhatnánk. Ebben az esetben a döntéshozó túllépne a felhatalmazásán. Ezzel a véleményemmel nem képviselek egyedi álláspontot. Vannak alkotmányjogászok a mai Alkotmánybíróság tagjai között is, akik azt a nézetet vallják, hogy még egy szabályos eljárásban hozott alkotmánymódosítás is lehet alkotmányellenes, vagy azért, mert az általános tartalmi korlátokat sérti, vagy mert alkotmányozásba csap át. Ilyen esetekben lehetne szerepe például a köztársasági elnöknek, illetve az Alkotmánybíróságnak, bár a jelenlegi alkotmánybírósági többség úgy tartja, hogy nincs felhatalmazása arra, hogy útját állja az alkotmányellenes módosításoknak.
MN: Milyen társadalmi, politikai konzekvenciákkal járna, ha mégis sor kerülne egy ilyen alkotmánymódosításra?
MZ: Ez az adott módosítás tartalmától függ. Keveset tudni például a Fidesz-KDNP elképzeléseiről, de arról lehetett hallani, hogy szeretnék, ha az Alkotmány preambulumába bekerülne egy utalás a kereszténységre. Egy ilyen lépés valószínűleg számottevő kisebbség erős ellenérzésével találkozna. A magyar társadalom eléggé szekuláris. Még azok jelentős része is, akik egyébként hívő emberek. Egy ilyen döntés könnyen szembekerülhetne a magyar állampolgárok modern államról alkotott elképzeléseivel. Ugyanakkor a kormányformára, az alkotmánybíráskodásra vonatkozó szabályok megváltozását kevés ember érzékeli közvetlenül a mindennapi életében, valószínűleg kevesen látnák ennek valódi jelentőségét, ám a politikai szereplők igen. Biztosan lehetne számítani arra, hogy az állampolgárok az ő közvetítésükkel kialakítanak valamilyen viszonyt ezekhez a lépésekhez. De fontos szerepe van azoknak az állami és nem állami közéleti szereplőknek, akik nem közvetlenül részei a politikai versengésnek - ilyen például a köztársasági elnök - abban, hogy miképpen foglalnak állást a hasonló kérdésekben, mert ez jelentős mértékben befolyásolhatja a közvéleményt.
MN: Más előadásokban szó volt arról, hogy tartalmi korlátot jelenthetnek bizonyos európai alkotmányos standardok is. Magyarország is az Európai Unió tagja, csatlakozott az emberi jogokat garantáló különböző egyezményekhez, az viszont nagyon eltérő lehet, hogy mindezek mennyire érvényesíthetők, és milyen intézményrendszer áll mögöttük egy adott országban.
MZ: Senki nem gondolja komolyan, hogy például a szabadságjogok formális felsorolásán vagy a rájuk vonatkozó szövegen akarna bárki változtatni. Az az igazi kérdés, hogy mennyire lesznek ezek érvényesíthetők, illetve konfliktusos kérdésekben milyen értelmezést, milyen tartalmat kapnak. De összességében elmondhatjuk, hogy ma már kisebb a mozgástér az alkotmányos jogok szűkítésére, mint például a kilencvenes évek elején volt. Vannak nemzetközi jogorvoslati fórumok, nemzetközi szerződések, az uniós csatlakozási szerződés is köti az állam kezét. Jó példa erre a mostanában az MNB elnöke körül zajló vita. Ebben is gyorsan ismertté vált az a körülmény, hogy az MNB elnöke csak az európai standardot tükröző jegybanktörvény által tételesen felsorolt feltételek fennállása esetén váltható le. Ugyanakkor a mostani, rendkívül feszült gazdasági és pénzügyi helyzetben a játékszabályokat illető tartós bizonytalanság konkrét hátrányokhoz vezethet. Paradox módon a kétharmad bizonytalansági tényezővé vált, lehetővé téve az egyik oldalnak, hogy egyoldalúan módosítsa a szabályokat. Kifejezésre is juttatták a szándékot, hogy ezt megtegyék, és amíg ez így van, egy csomó, a magyar gazdaság szempontjából fontos szereplő kivár a döntéseivel. A kormányoldal ezért arra fog kényszerülni, hogy nagyon hamar tisztázza a szándékait, ha el akarja kerülni az ország számára komoly negatív következményekkel járó bizonytalanságot. A politikai mozgásteret szűkíti az is, hogy a kormánynak számolnia kell azzal, hogy az elkövetkező években lehet nehéz helyzetben is, támogatottsága könnyen elveszhet, és nem tudhatja, hogy egy alkotmánymódosítás, ami most kedvez neki, négy év múlva hogyan fogja érinteni. Mindezek alapján úgy gondolom, hogy a jogi, a nemzetközi és a politikai mozgástér is szűkebb az alkotmánymódosításhoz, mint ahogy általában különböző elemzésekben megjelenik.
MN: Számít arra, hogy a fékek-ellensúlyok rendszerében drasztikus változás következik be?
MZ: Inkább arra számítok, hogy a kinevezési gyakorlaton keresztül fognak ezek gyengülni. Már hoszszú ideje konzervatív többség van az Alkotmánybíróságban, és a híradások szerint a bíróságok többségében is. Ez valószínűleg erősödik majd, ám hosszabb távon visszafordítható. Bonyolítja a helyzetet, hogy a Fidesznek ma van egy erős jobboldali riválisa, és abban az irányban is óvatosnak kell lennie.
MN: Miért van az a levegőben, hogy a magyar alkotmányos berendezkedést az elnöki rendszer irányába szeretnék elvinni?
MZ: Több körülmény szerepet játszik ebben. A magyar politika súlypontja a parlament, ahol a kormánytöbbség és az ellenzék teljesen természetes konfliktusai alkotják a politika lényegét, mindennapjait. Ha ez nem párosul az emberek számára érzékelhető eredménnyel, akkor hajlamosak azt gondolni, hogy maga a konfliktus, maga a versengés az, ami a dolgok hátráltatója, és a képzeletükben egy elnök úgy jelenik meg, mint aki felette áll ezeknek a konfliktusoknak, képes ezektől mentesen kormányozni. Én egyébként nem ismerek olyan felmérést, amiből az tűnne ki, hogy a polgárok úgy gondolják, egy elnöki rendszer jobb lenne, mint a parlamentáris, de azt tudjuk, hogy a parlament nagyon népszerűtlen. Egyébként mindenhol az. A magyar adottságoknak és demokratikus tradícióknak sokkal inkább a parlamentarizmus felel meg. Személy szerint azt gondolom, hogy a parlamentarizmus ezektől az adottságoktól eltekintve is jobb, mint az elnöki rendszer. A jól működő elnöki rendszerek jelentik a kivételt, a jól működő parlamentarizmus sokkal gyakoribb, mint a sikeres elnöki kormányzat.
