Tessenek nyugodtan felháborodni és fizetni! - mondhatja Kövér László. De miért teheti meg ezt?

Miközben az alkotmányos szabályok kiemelt jelentőséget tulajdonítanak a képviselők szólásszabadságának, a parlament elnöke egyre súlyosabb büntetéseket oszt ki helytelen szóhasználatért, bekiabálásért a Ház saját szabályai szerint. Sólyom Péter alkotmányjogászt, a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának docensét kérdeztük, miért lehetséges ez.

Narancs.hu: A parlament elnöke látszólag mindent megtehet. Bírálni sem szabad az ülés során a tevékenységét, az ülésvezetést.

Sólyom Péter: Ez a parlamenti testület működésének az alapja mindenütt. Ha a házelnök tekintélyét kétségbe vonjuk, az elbizonytalanítja a szabályok alkalmazását, és a testületi döntéshozatal ellehetetlenül. A parlamenti döntéshozatal hatékony működése nagyon fontos alkotmányos érdek. A tárgyalási rend fenntartásának és a hatékony működés védelmének a része a házelnök tekintélyének a megőrzése, a fegyelmi jogkörei ezen célokhoz kapcsolódnak. Amíg tisztességes keretek között zajlik a parlamenti döntéshozatal, a házelnök szankcionálási lehetősége legitim. Ha ebből indulunk ki, hogy a fegyelmi jogkör, amit a házelnök gyakorol, szükséges dolog egy alkotmányos demokráciában – éppen azért, hogy a parlament a feladatát teljesíteni tudja –, akkor térhetünk rá, hogy mi a baj nálunk.

Narancs.hu: Mi a baj?

SP: Az, hogy Magyarország már nem alkotmányos demokrácia.

Miközben a közhatalom igényt tart a demokratikus legitimációra, a parlamenti működés már nincs tekintettel a parlamentáris demokrácia alapvető elveire.

A probléma forrása az, hogy a testület nem hitelesen reprezentálja a választói döntéseket. Ennek oka a győzteskompenzációs választási rendszer, mely szükségtelenül, éppen ezért illegitim módon, premizálja az egyéni választókerületben győztes jelölteket állító pártokat. A győzteskompenzáció módszere biztosítja a parlamenti többség számára a folyamatos alkotmányozó többséget, amely lehetőséget biztosít számára a korlátlan hatalom gyakorlásra, arra, hogy a saját politikai céljainak rendelje alá az egész alkotmányos rendszert. Ez a kétharmados parlamenti többség pusztító hatással van a parlamentarizmus eljárási szabályaira is.

Narancs.hu: Ez a kétharmados többség írta-írja az összes jogszabályt: köztük az Alaptörvényt, az országgyűlési törvényt, a házszabályt.

SP: A parlamentarizmus része egy olyan választási rendszer, amely a választók eltérő politikai preferenciáit hitelesen reprezentálja, és a közösségi döntéshozatalt a különböző politikai táborok kompromisszumaira építi. Ennek a politikai kompromisszumokra épülő parlamenti döntéshozatalnak egy sarkalatos elemét képezik az ellenzéki jogok. Ha a kormányzó parlamenti többséget nem lehet kompromisszumra kényszeríteni, akkor a parlamenti döntéshozatalnak egyetlen hozzáadott értéke van a rendeleti kormányzással szemben, a döntéshozatal nyilvánossága. De a parlamenti döntéshozatal nyilvánossága is súlyos csapásokat szenvedett. Amelyek közül kétségkívül az a legsúlyosabb, hogy a törvényalkotási eljárás nagy részét száműzték a bizottságokba, illetve a politikailag fajsúlyos ügyekben a törvényalkotást kivételes eljárásokban bonyolítják, így a képviselőknek nincs vagy nagyon kevés lehetőségük van a törvénymódosítási javaslatokról nyilvános vitát folytatni. Egy olyan parlamentet, ahol a kompromisszumkötésnek a lehetősége fel sem merül, és ahol a plénum nem ura a törvényalkotási folyamatnak, nehéz a parlamentáris demokrácia bevett fogalmai felől értelmezni. Ha nem vagyunk tudatában ezeknek a különbségeknek, értelmetlen az egész polémia például arról, hogy mi az Országgyűlés elnökének feladata a fegyelmi jogkör gyakorlása során.

 

Sólyom Péter

Narancs.hu: De most már ide érkeztünk.

SP: Ebben az autokratikus rendszerben a parlamentnek pusztán legitimáló funkciója van, a törvények elfogadása, a közjogi méltóságok és a tisztségviselők megválasztása. Minden egyéb funkció csak teher a parlamenti többség számára.

Ezen tehertételek közé tartozik, hogy kénytelenek válaszolni a képviselői kérdésekre és interpellációkra, tűrni az ellenzéki felszólalásokat.

Még ebben az autokratikus politikai környezetben működő parlamentben is megvan azonban az ellenzéki képviselőknek a lehetőségük arra, hogy a politikai üzeneteikre felhívják a figyelmet, és azt a politikai alternatívát, amit képviselnek, közvetítsék a nyilvánosság felé. De ezek a lehetőségek elképesztően leszűkültek; ennek egyik következménye, hogy valami harsányat és szokatlant kell produkálniuk, amivel fel tudják magukra hívni a figyelmet. A törvényben lehetővé tett sokat bírált súlyos szankcióknak éppen az a funkciójuk, hogy az egyre harsányabb politizálásra szorított ellenzék számára minél költségesebbé tegye az általuk kínált alternatíva megjelenítését. A most már sorozatban kiszabott négyhavi tiszteletdíj összegét is elérő büntetések ebben a keretben értelmezhetők.

Narancs.hu: Külföldön melyek a pénzbüntetés legjellemzőbb okai?

SP: Ha a külföldön az alkotmányos demokráciák általános gyakorlatait értjük, akkor azt mondhatjuk, hogy a pénzbüntetés nem tartozik a tipikus fegyelmi szankciók közé. De természetesen van rá példa a stabil alkotmányos demokráciák gyakorlatából, ha a képviselő rendszeresen nem vesz részt az üléseken, akkor a tiszteletdíja vagy annak egy része bánja. Nagyon súlyos szankció a kitiltás az ülésről, és annak is lehet egy ilyen mellékkövetkezménye. A magyar szabályozás a példátlanul súlyos pénzbüntetési lehetőségeivel ezekből a gyakorlatokból is kilóg.

Nem tudok olyan parlamentáris demokráciáról, ahol így sorozatban szórhatja ki a házelnök az ellenzékre a több havi tiszteletdíj megvonásokat.

Ez is egy bizonyíték arra, hogy a miénk nem egy parlamenti demokráciában működő parlament.

Narancs.hu: Más parlamentekben a pénzbüntetésnek milyen szerepe van?

SP: Ahogy utaltam rá, nem mondhatjuk, hogy példátlan volna. Németországban is van ilyen lehetőség. Akár ezer vagy akár kétezer eurós büntetés is kiszabható, s nem is kell rettenetesen nagy szabálysértésre gondolni. Eléggé szigorú fegyelmi szabályokkal működik az a parlament is, de ez a plafon a pénzbüntetéseknél, ami nem éri el az egy havi tiszteletdíj felét sem. És van még egy óriási különbség. A képviselők egy ilyen határozattal szemben az alkotmánybírósághoz fordulhatnak. Van tehát egy független bírói intézmény, amely megvizsgálja döntés a jogalapját és a szankció arányosságát, s felül is bírálhatja azt.

Narancs.hu: Nálunk erre nincs lehetőség.

SP: Annak ellenére, hogy a strasbourgi bíróság elmarasztalta már Magyarországot a fegyelmi döntéshozatal miatt, ez nem változtatott érdemben a gyakorlaton.

A házelnöki döntés érdemi felülvizsgálatára továbbra sincs lehetőség.

Igaz, az érintett képviselő kérheti a mentelmi bizottságot, hogy vizsgálja meg a házelnöki szankció jogalapját és arányosságát, és ott elmondhatja, miért tartja túlzónak vagy jogtalannak. De hát milyen az összetétele a mentelmi bizottságnak...

Narancs.hu: Az történetesen paritásos testület.

SP: Igen, és ezzel nincs is probléma. De a szegény ellenzéki képviselőnek a többség támogatását kellene elnyernie ahhoz, hogy a bizottság a házelnök határozatát hatályon kívül helyezze. És mindig megvan a három fő a hatból, aki a házelnökkel ért egyet. Jellemzően a bizottság minden döntése 3:3. Ám ez még a jobbik eset, mert legalább összeült a bizottság. A törvény azonban – a strasbourgi gyakorlatot világosan sértő módon – arra is lehetőséget ad, hogy ne üljön össze a bizottság. A három kormánypárti képviselő ezt bármikor meg tudja oldani. 2018 után az esetek nagyjából hetven százalékában ez történt. Úgy szabott ki a parlament súlyos pénzbüntetéseket, hogy az ellenzéki képviselők érveit senki nem hallgatta meg. Ezért is javasolja több parlamenti jogász, ha majd valamikor felmerül, hogy tisztességessé tegyék ezt az eljárást, német mintára egy független (alkotmány)bírósági felülvizsgálatot lehetne beépíteni a rendszerbe. Nyilván annak is a megoldás részének kellene lennie, hogy eleve kivesszük a rendszerből a súlyos pénzbüntetéseket. De ezeknek a megfontolásoknak most nincs különösebb gyakorlati jelentőségük, többek között a független alkotmánybíráskodás hiánya miatt is. Az eljárások célja ma az, hogy elvegyék az ellenzék kedvét a rendszerellenzéki harsányságoktól és a számukra eltervezett kormányellenzéki szerepkörben maradjanak. Ennek pedig tökéletesen megfelel az a cinizmust sem nélkülöző szabályozás, amely a házelnök saját belátására és politikai ízlésére bízza a büntetések kiszabását: tessenek nyugodtan felháborodni, és fizetni.