Magyar Narancs: Hogyan jellemezné a közhivatalnokot?
Szilágyi Enikő: Általában azt mondják, hogy a köztisztviselői kar legfőbb küldetése a közérdek érvényre juttatása. Bár az eleve kicsit problémás, hogy a hivatali munka során a közérdek miképp ragadható meg. A közgazdaságtant a politikatudomány vizsgálódási területeire alkalmazó közösségi döntések elmélete jött elő azzal az érveléssel a hetvenes években, hogy a bürokrata is ember, és abban sem különbözik másoktól, hogy saját preferenciáit szeretné érvényre juttatni. Ezen elméletcsoport állítása szerint a közhatalmat gyakorló közszolga értelemszerűen a hatalmát szeretné megtartani vagy növelni, ami csak az intézményrendszer szinten tartásával vagy szélesítésével érhető el. Vagyis a bürokratikus szervezetben kódolva van, hogy leépítésre nem nagyon hajlandó. A kérdés inkább úgy vethető fel, hogy miként lehet az egyéni célokat a közjó irányába terelni.
MN: Milyen eszközökkel motiválható a közszolga?
SZE: A kérdést érdemes a teljesítményösztönzés elmúlt másfél évszázadban lezajlott fejlődése felől megközelíteni. A korai klasszikus irányzatok (Taylor, Fayol, Wilson, Max Weber) mechanikus materialista emberképe azt sugallta, hogy a dolgozót a jóléte megteremtése motiválja, ezért igazán csak a kereset növelésével lehet ösztönözni. A harmincas években Mayo és társai (a "HR-esek") rámutattak arra, hogy elődeik figyelmen kívül hagyták az emberek pszichés-szociális motívumait. Náluk a munkahelyi környezet, a kollektíva, a státusz és a különböző normák kerültek az ösztönzés középpontjába. A 70-es években születtek az első participatív elméletek, melyek a dolgozók hatalmi aspirációira fókuszáltak. A nyolcvanas évekre mintegy axiómaként el is fogadták, hogy eredményjavulás várható akkor, ha az alkalmazottakat bevonják a döntéshozatalba, kielégítik hatalmi ambícióikat. Természetesen a participációnak kemény peremfeltételei vannak, hiszen az egész nagymértékben függ a munkavállaló felkészültségétől, magatartásától, így ennek az irányzatnak is nagyon sok a kritikusa.
MN: Mikor kezdtek el azon gondolkodni, hogy az állam a közigazgatás hatékonyságát az üzleti életből kölcsönzött módszerekkel javítsa?
SZE: Ez a modern közigazgatás megjelenése óta téma, már a XIX. század második felétől tetten érhető. Magyary Zoltán, akit 1930-ban a közigazgatás racionalizálásával bíztak meg kormánybiztosként, az amerikai mintát tanulmányozva megállapította, hogy ha valami a magánigazgatásban jól működik, azt nyugodtan át lehet venni. Közmenedzsmentről mint különálló diszciplínáról a hetvenes évek vége óta beszélhetünk. Thatcher és Reagan nyert azzal választást, hogy meghirdette a leszámolást a lelketlen bürokráciával. Általában a közszférában a modernizációs törekvések egy kettős feszítőerő hatására kerülnek előtérbe: egyik oldalról az államháztartás helyzete, a költségvetési egyensúly helyreállítása inspirálja, a másikról pedig a közfogyasztó emancipációja, amely nem hajlandó már különbséget tenni aszerint, hogy ki nyújtja a szolgáltatást - amenynyiben az megfelelő minőségű.
MN: Az állam a munkaszervezésben szükségszerűen kullog a magánszféra mögött?
SZE: Hogy egy ésszerű szervezési módszer először a magánigazgatásban jelenik meg, annak megítélésem szerint legfőbb oka a profitérdekeltség, hiszen ha egy vállalkozó nem képes az erőforrásait gazdaságosan használni, akkor elbukik a versenyben. A közszférában nincs ilyen indíttatás, ott el kell látni olyan feladatokat is, amelyek a magánszférának nem érik meg. A közszféra nem zárkózhat el például a hátrányos helyzetűek támogatásától, vagy bizonyos közberuházásoktól. És ez a mentalitás kihatott a stabil életpályával kecsegtető köztisztviselői karra is.
MN: A magánigazgatásból milyen elemek adaptálhatók ezen a területen?
SZE: Olyan lista nincs, amely felsorolná, mi emelhető át. Azzal viszont nagyjából mindenki egyetért, hogy a közigazgatási menedzsmentreformok a közigazgatási szervezetrendszert kevésbé tudják áthatni, mint a közszolgáltatások szervezését. A szervezeti felépítést a nemzeti történelmi hagyományok és a beragadt érdekviszonyok miatt szinte lehetetlen elmozdítani. Ami működhet, az a teljesítményértékelés meghonosítása, egy szervezeti egységen belüli rugalmasabb munkaszervezés és egyes feladatok kiszervezése. Sokan úgy vélik, hogy amíg a köztisztviselői kart érintő garanciális elemek (például a nehezebb elmozdíthatóság) léteznek, addig még azt is kockázatos kijelenteni, hogy egy teljesítményértékelő rendszer jól adaptálható.
MN: Nincs a közigazgatásban nemzetközileg elfogadott teljesítménymérési rendszer?
SZE: Bár manapság afgán, karibi és afrikai reformokról is lehet olvasni, az állami bürokrácia annyira egyedi módon épül fel, hogy erre sincs egyértelmű recept. Arról sem vagyok meggyőződve, hogy ami a szakirodalomban esetleg elfogadott, az a gyakorlatban valóban működik; a doktori dolgozatom is ezt kutatja. Az biztos, hogy a teljesítményértékeléstől nem szabad eltekinteni, és hogy megvan a maga folyamata. Semmiképp sem úgy néz ki, hogy amikor elérkezünk egy határidőhöz, írunk gyorsan egy jelentést, és ezzel pro forma le van tudva. Hanem úgy, hogy a vezető ténylegesen a beosztottal együtt alakítja ki a célkitűzéseket. Elengedhetetlen eleme, hogy a teljesítést folyamatosan nyomon kövesse az értékelő, vagyis lássa, hogyan dolgozik a köztisztviselő. Az értékelést megint együtt kell végezniük, hogy a beosztott reagálni tudjon arra, ha a teljesítménye valamiért elmaradt a kívánatostól. Ez a logikai séma, csak az elmélet mindenütt eltér a gyakorlattól, és a magánigazgatásban sem működik tökéletesen. Ugyanakkor azt is be kell vallani, hogy még az elméletben is számtalan neuralgikus pontja lehet a teljesítményértékelésnek. Az Európai Közigazgatási Intézet kidolgozott egy általános értékelési keretrendszert az európai szervezetek hatékonyságának növelésére (Common Assessment Framework). Gyakorlati megvalósításáról azonban még nehéz bármi közelebbit mondani.
MN: Mennyire viseli meg a hivatalszervezeteket egy átfogó reform?
SZE: Jó lenne, ha olyan változásokat indítanának el, amiket az érintettek is elfogadnak, különben az egész kontraproduktív lesz: az ellenállás felpuhítja a reformot, vagy az egész szervezetet annyira megviseli, hogy mire az új helyzet konszolidálódik, a teljesítménye legyengül, és nehéz lesz rendbe szedni. A közszolgákról beszélünk, de legalább olyan fontos, hogy milyen a vezetés teljesítménye. A politikai vezetők fogalmazzák meg a célokat, amelyeket a hivatalvezetőnek kell lebontania a személyi állomány minden tagjára. Ehhez jól meghatározott célkitűzések kellenek, különben az eredményességet és a hatékonyságot sem lehet később számon kérni. A szakmai vezetőknek jól kell ismerniük a beosztottakat. A bizalmi légkör és folyamatos információcsere is alapkövetelmény. Ezek egy hivatali szervezetben a legtöbbször hiányoznak. Az emberek magukba zárkóznak, ha nagy reformokkal riogatják őket. A reformereknek nemcsak azt kell figyelembe venniük, hogy formális jogi szempontból milyen helyzete van egy köztisztviselőnek, hanem azt is, hogy ettől ő még egy magánember. Ugyanolyan félelmei vannak, mint egy máshol dolgozó alkalmazottnak. Félhet attól, hogy a pozíciója megváltozik, nem tud alkalmazkodni, nem felel meg. Az, hogy idegenkednek a változásoktól, fakadhat bizonytalanságból. De persze abból is, hogy nem feltétlenül örülnek annak, ha kiderül, egyénre lebontva mennyivel járulnak hozzá egy adott időszak szervezeti teljesítményéhez. Az igazgatástudomány mindenesetre kínál olyan praktikákat, amelyek segítik a változások zökkenőmentesebb végrehajtását.
MN: Gyakran hangzik el, hogy a közigazgatás lassú, ami nem feltétlenül a közszolgákon múlik, mert ilyen az eljárásrend, ennyi és ennyi hivatalt és közigazgatási szintet érint a jogszabály-alkotási folyamat, a határidők pedig sehol sem rövidebbek a törvényileg megengedettnél.
SZE: A nemzetközi szakirodalomban kulcsszó a dereguláció, amit magyarra szabálytömeg-csökkentésként fordíthatunk le. 'szintén szólva nem látom, hogy ez nálunk előrehaladna. Mire végigmegy egy jogszabályjavaslat a közigazgatás útvesztőin, sokszor a lényeg vész el.
