Az EU hétéves keretköltségvetésének (Multiannual Financial Framework, MFF) elfogadása egy olyan tárgyalássorozat eredménye, amelybe jellemzően minden tagállam elégedetlenkedve vág bele, hogy aztán a végén mégis elégedetten álljon fel az Európai Tanácsban ülő valamennyi állam- és kormányfő – de legalábbis ezt kommunikálja a hazai közvéleménye felé. A büdzsé elfogadásához teljes egyetértés kell a Tanácsban, így a vezetőknek a sikerességet kell hangoztatniuk, hogy megmagyarázhassák, miért nem éltek vétójogukkal. 2006-ban Gyurcsány Ferenc azzal büszkélkedett, hogy a brit uniós elnökség javaslatához képest egymilliárd euróval több fejlesztési pénzt harcolt ki Magyarországnak; 2013-ban pedig Orbán Viktor tálalta győzelemként, hogy az Európai Bizottság tervezetében foglaltaknál lényegesen kevesebbel vágták vissza a magyar kohéziós támogatásokat.
Orbánnak minden bizonnyal ezúttal is marad a kármentés; nehéz ugyanis elképzelni, hogy Magyarország nettó költségvetési pozíciója 2021 és 2027 között ne romoljon a 2014–2020-as ciklushoz képest. A miniszterelnök feje ráadásul amiatt is fájhat, hogy a kevesebb pénz kifizetését a jelenleg ismert javaslatok összekötnék bizonyos jogállami normák tiszteletben tartásával.
Számháború
Az Európai Bizottság (EB) 2018 májusában tette le az asztalra a 2021–2027-es költségvetés 1130 milliárd eurós tervezetét. Akkor a portfolio.hu kalkulációja alapján azt írtuk, hogy Magyarország hétéves nettó költségvetési egyenlege a 2014 és 2020 közötti plusz 32 milliárd euróról 21,3 milliárdra eshet, azaz nagyjából harmadával romolhat a költségvetési pozíciónk a magasabb előirányzott befizetés és a kevesebb kifizetés miatt (lásd: Megvágnák, Magyar Narancs, 2018. június 21.).
Az EB a tervezetet megtámogató, minap közzétett tanulmányában nem közölte a 2021–2027-es időszak országokra lebontott költségvetési egyenlegét – Günther Oettinger költségvetési biztos szavai szerint azért nem, mert félrevezetőnek tartják az uniós tagság egyéb, határokon átívelő előnyeiről megfeledkező számolgatást. Azért így is kitűnik a dokumentumból, hogy Magyarország sok jóra nem számíthat: míg a 2014–2020-as ciklusban éves átlagban 1,04 milliárd eurót fizettünk be a közösbe, 2021-től 1,56 milliárdot kell; s közben a kohéziós támogatásaink a bruttó nemzeti termék (GNI) 2,75 százalékáról 1,6 százalékára, a Magyarországra jutó agrártámogatások a GNI 1,5 százalékáról 0,93 százalékára esnek a tervezet szerint. Ezt persze aligha fogadják el változatlan formában, és Orbán ott támadja a dokumentumot, ahol csak tudja. „Igazságot akarunk” – mondta például a 16 tagállamot számláló „kohézió barátai” országcsoport november 5-i találkozóján.
Az eredeti terv szerint még a májusi EP-választás előtt véglegesítették volna a büdzsét. Ez már akkor elég naiv elképzelésnek tűnt, és Somai Miklós, a KRTK Világgazdasági Intézetének kutatója a decemberi uniós csúcson sem számít áttörésre; már csak azért sem, mert amíg nem rendeződnek a Brexit körüli kérdések, addig a költségvetésben is nehéz tisztán látni. „A briteknek évente 9,5–10 milliárd eurós befizetési többletük van az uniós büdzsébe; ez a 150 milliárdos főösszeghez képest nem tűnik drasztikusnak, de ahhoz képest már igen, hogy a túlfizető tagállamok évente körülbelül 50 milliárd eurós pluszt raknak bele a költségvetésbe. A britek távozásával ennek az ötöde esik ki” – magyarázza Somai. Kérdés az is, mi lesz a németeknek, az osztrákoknak, a hollandoknak és a svédeknek járó úgynevezett visszatérítéssel (rebate), amit eleve az Egyesült Királyság által kialkudott költségvetési kedvezmény kompenzálására kaptak.
A magyar pozíció romlása a Brexit mellett annak következményeként várható, hogy az EB tervezete jelentősen átstrukturálná a költségvetés kiadási oldalát. Jelenleg a büdzsé körülbelül 70 százaléka megy a két hagyományos uniós politikára, a közös agrárpolitikára és a kohéziós támogatásokra. A Bizottság ezt az arányt 60 százalékra vinné le, miközben emelné az olyan újabb prioritásokra szánt összegeket, mint a migráció kezelése, a határvédelem, a klímaváltozás elleni küzdelem, a védelempolitika vagy a kutatás. Az Erasmus+ programra szánt keretet megdupláznák, sőt Ursula von der Leyen megválasztott bizottsági elnök ígérete szerint egyenesen megtripláznák. „Ezáltal csökken az újraelosztás a gazdagabb és a szegényebb országok között, mert míg az agrár- és kohéziós támogatások előre leosztott nemzeti borítékokba kerülnek, a kutatási pénzekért például verseny van az egész EU-ban, és ebben a nyugati tagállamok óriási előnnyel indulnak” – mutat rá Somai Miklós. A tendenciát jól érzékelteti, hogy a földalapú támogatások a Bizottság javaslata alapján 2027-ben reálértéken már 28 százalékkal maradnának el a 2007-ben kiosztottól.
Frontok
A bizottsági javaslattal nem csak a kelet-közép- és dél-európai tagállamokat tömörítő „kohézió barátai” elégedetlenek. „Nehezen kibékíthető ellentétek vannak köztük és a nettó befizető tagállamok között” – mondja Győrffy Dóra közgazdász-politológus, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem és a Corvinus egyetemi tanára. A „takarékos ötöknek” (frugal five) nevezett országcsoport – Németország, Ausztria, Hollandia, Dánia, Svédország – az uniós GNI 1,0 százalékában maximalizálná a költségvetést, míg a Bizottság tervezete 1,11 százalékot irányzott elő. Az észak-nyugati országok arra hivatkoznak, hogy az előző MFF is csak a GNI 1,0 százalékára rúgott, emelést nem tudnak elfogadni. A Bizottság a tanulmányában azzal vág vissza, hogy ha a briteket kivonjuk a számításból, akkor a 2014–2020-as költségvetés az EU 27-ek GNI-jének 1,16 százalékát is elérte, ehhez képest tehát az ő 1,11 százalékos javaslatuk is visszalépés.
A Politico összesítése szerint a bizottsági tervezetnél valamivel nagyobb büdzsét javasol a magyar és az észt kormány (a GNI 1,16 százaléka), a görögök és a portugálok pedig egészen 1,3 százalékig elmennének. Egy állásfoglalásában az 1,3 százalék mellett tett hitet az Európai Parlament is. Utóbbi testület az MFF részleteibe nem nagyon szólhat bele, a végén viszont rá kell bólintania az Európai Tanácsban megszületett alkura. Darvas Zsolt, a brüsszeli Bruegel Intézet munkatársa arra mutat rá, hogy az EP elvben meg is vétózhatja a végső kompromisszumot, de ennek elég csekély a valószínűsége: ha nincs elfogadott költségvetés 2021-re, akkor automatikusan a 2020-as számok mennek tovább, ami senkinek nem lenne igazán jó.
Jelenleg úgy tűnik, a valódi meccs az 1,0 és az 1,11 százalékos tábor között zajlik. Egy, a finn EU-s elnökség által köröztetett dokumentumban azt ígérik, hogy 1,03 és 1,08 százalék közé lövik be a saját javaslatukat, és némileg enyhítenek a kohéziós és agrárpénzek visszavágásán. Konkrét tervezettel a finnek az Európai Tanács december 12–13-i csúcstalálkozója előtt jönnek majd ki, de nem valószínű, hogy ebből még az idén megállapodás legyen. Darvas Zsolt szerint simán elképzelhető, hogy a költségvetést csak az utolsó pillanatban, 2020 végén véglegesítik, ami csúszást okozhat a kifizetések indulásánál, mivel az egyes programok részletszabályainak kidolgozásához további hónapok kellenek.
A magyar kormány támadja a Bizottság javaslatát, bár elképzelhető, hogy azzal még mindig jobban járnánk, mint az alternatívákkal. A portfolio.hu szerint például a bizottsági tervezet 24 százalékkal vágná vissza hazánk kohéziós támogatását, a nettó befizetők által kezdeményezett 1,0 százalékos GNI-limit nagyjából egyharmados csökkenést hozna, a finn uniós elnökség által bedobott kompromisszum pedig 26–29 százalékos esést. Ahhoz, hogy a kohéziós támogatások szinten maradjanak, az Európai Parlament 1,3 százalékos álmának teljesülésére lenne szükség.
Somai Miklós úgy látja, bár az asztalon lévő javaslatokkal Magyarország nettó pozíciója mindenképp romlik, ez önmagában nem fogja megrengetni a magyar gazdaságot, de még a mezőgazdaságot sem. „Ennek oka, hogy a transzferek eddig sem szolgálták igazán hatékonyan a felzárkózást. A kohéziós pénzek gyakran gazdaságosan nem fenntartható beruházásokra mennek el, az agrártámogatások zömét pedig az extenzív művelést folytató nagygazdaságok fölözik le. Ezek a csökkentett összegekkel sem járnak rosszul, a kicsik meg eddig sem kaptak annyit, hogy fejlődni tudjanak” – összegez a Világgazdasági Intézet kutatója.
Periféria
„Arra számítok, hogy a finn elnökség javaslata közeledni fog majd a jelenlegi költségvetéshez” – mondja Darvas Zsolt. Azzal próbálhatják kibékíteni a szemben álló feleket, hogy egy kisebb büdzsén belül többet ajánlanak kohézióra és agrártámogatásra. Van azonban egy további vitás pont: az EB a költségvetési javaslatához egy rendelettervezetet is mellékelt, amely lehetővé tenné a támogatások felfüggesztését, amennyiben egy tagállamban a jogállamiság sérelme veszélyezteti a pénzek szabályszerű felhasználását. E javaslat elfogadásához jogilag nem kellene teljes konszenzus, csak minősített többség, valójában azonban mindenki az MFF-csomag részeként tekint rá, és Varga Judit igazságügyi miniszter be is lengette, hogy megvétózhatjuk a költségvetést, ha nem tetszik a jogállamisági mechanizmus.
A Bizottság szóban forgó javaslata egyébként jóval szűkebb hatókörű, mint például a
7-es cikk szerinti eljárás. Tényleg csak a pénzek felhasználásához közvetlenül kapcsolódó jogállamisági problémákra „lőne”, például a bírói függetlenség sérelme lehetne ok a kifizetések felfüggesztésére, vagy az, ha a tagállami hatóságok rendszerszerűen nem üldözik az uniós pénzekkel való visszaéléseket. A 7-es cikkhez képest viszont könnyebben lenne aktiválható a mechanizmus: a Bizottság maga dönthetne róla, és ezt a döntést a Tanács csak minősített többséggel írhatná felül. A jogállamisági rendeletben az Európai Parlament is társjogalkotó, áprilisban el is fogadta saját álláspontját: az eljárás formalizálását indítványozzák, közelebbről azt, hogy egy szakértői panel évente vizsgálja meg a jogállamiság helyzetét minden tagállamban, és javasolhassa a Bizottságnak a pénzek felfüggesztését. A már említett finn papír szerint a Tanácsban egyelőre nincs egyetértés arról, hogy egyáltalán kell-e ilyen mechanizmus, és arról sem, hogy a szankciókkal sújtható hiányosságok felsorolása zárt vagy nyitott lista legyen.
Darvas Zsolt úgy látja, valamilyen jogállamisági eljárásban valószínűleg megegyeznek a tárgyalások végére, a kérdés, hogy ez mennyire lesz hatékony, nem lesz-e indokolatlanul túlbonyolított. „Ha a tagállamok kezébe adják a döntést, akkor sokat nem lehet várni a mechanizmustól, mert a kormányok jellemzően nem szeretik egymást büntetni. Ezt nemcsak a 7-es cikk szerinti eljárásban, hanem például a tagállami költségvetésekre vonatkozó uniós szabályok be nem tartásánál is látjuk, ahol a Tanács, de sokszor még a Bizottság is visszariad a szankcióktól” – magyarázza a Bruegel Intézet kutatója.
Győrffy Dóra szerint a magyar kormány egyértelműen konfrontatív tárgyalási stratégiát választott. Erre nemcsak Varga Judit nyilatkozata a példa, hanem Schanda Tamás uniós fejlesztésekért felelős államtitkár Magyar Nemzetben megjelent véleménycikke is, melyben azzal vádolja a nyugati tagállamokat, hogy szándékosan félperiférián akarják tartani Magyarországot, és megkérdőjelezi az Európai Bizottság költségvetési prioritásait, például a civil társadalom támogatását is. „A tét ezermilliárd forintokban mérhető, és nem biztos, hogy ez a legjobb hozzáállás. Ha a kormány azt mutatná, hogy nem zéró összegű játszmaként tekint az uniós együttműködésre, esetleg vállalná a pénzek felhasználásának szorosabb ellenőrzését, könnyebben megnyerhetné a befizetők jóindulatát” – mutat rá Győrffy. Hozzáteszi: ha az Európai Tanács decemberi ülésén sem közelednek az álláspontok, elképzelhető, hogy a – legalábbis menetrend szerint – közben lecserélődő Bizottságnak új javaslatot kell kidolgoznia.
