Uniós tagságunk első évében mintegy másfél tucat hivatalos jogsértési eljárás indult Magyarország ellen. De az Európai Unió - gyengesége folytán - minden ilyen ügyet ultraóvatosan és diplomatikusan kezel.
Az Európai Unió melletti egyik fő érv, főleg olyan országokban, ahol az állami intézmények gyengék, kialakulatlanok, esetleg korruptak, hogy Brüsszel nyomására előbb-utóbb normálisan fog működni az állami gépezet is. Ha nem csinál meg valamit rendesen, töketlenkedik vagy simlizik, "az" EU a fejére csap, és akkor összekapja magát. A közös szabályok és központi betartatásuk így szinten tartják még a legszakadtabb kelet- vagy dél-európai országot is, amely magától amúgy képtelen volna felzárkózni a XXI. századhoz. Noha ebben sok az igazság, a fejre csapás technikája a gyakorlatban meglehetősen óvatos, diplomatikus és semmi esetre sem erőszakos.
Az unió szabálykövetésének és -betartatásának legszembetűnőbb jellegzetessége, hogy az jórészt az állami intézményeken, hatóságokon keresztül történik és rájuk hagyatkozik, legyen szó akár információkérésről, akár végrehajtásról. A közösségi jogszabályok, standardok, költekezések ellenőrzését az EU elsősorban az egyes államok jelentéseire, információira hagyatkozva végzi, ahogyan a korrekció is az állami szerveken keresztül történik. A valóságban nemigen vannak (vagy csak ritkán) "brüsszeli ellenőrök", akik "kijönnek", és ha valamit nem találnak rendben a padláson, akkor botrányt csapnak.
Az EU nem rendelkezik
akkora és olyan jogosítványokkal felruházott bürokráciával, mint egy állam. Nincs annyi ember. Nincsenek "közösségi ügynökök", rendőrök, behajtók. Másrészt, mivel maga az unió nem állam, hanem egy nemzetközi szervezet, egy sor dolgot, ami például az Egyesült Államokban a szövetségi állam számára evidens volna, nem tehet meg - nincs rá felhatalmazása, jogköre. Egy látványos példa a görög euróbotrány: nemrég kiderült, hogy a görögök, amikor beléptek az eurózónába, kozmetikázott adatokat juttattak el az Eurostathoz (az EU statisztikai hivatala, amely információit szintén az államoktól kapja) költségvetési helyzetükről. Trükközés nélkül a görögök nem vezethették volna be az eurót, így viszont megtették. (Valami hasonlóval próbálkozott most Magyarország - a sztrádaköltségek ide-oda tologatásával -, de az éber nemzeti bank révén az Eurostat idejében értesült a stikliről.) Amikor kiderült a kamu, mindenki csak a vállát vonogatta és hümmögött. Végül is mit lehet most már tenni? Leginkább semmit: Görögország szuverén állam, pénzneme az euró - nem tetszik valami? "Többet ne csináljatok ilyet" - állapodtak meg végül.
A gyakorlatban a közösségi szabályok betartatásának a legnagyobb része (az euróra még visszatérünk) az úgynevezett irányelveket érinti. Az irányelvek (vagy direktívák) egyik fő sajátossága, hogy nem közvetlenül érvényesek, hanem minden egyes tagállamnak át kell őket ültetnie saját nemzeti joganyagába. E miatt az áttételesség miatt elkerülhetetlenek a problémák: a késés vagy a hibás alkalmazás. A közösségi jogot helytelenül alkalmazó államokra ún. jogsértési eljárás (infringement procedure) vár.
A jogsértési eljárást
az Európai Bizottság (EB), a közösségi jog őre indítja, és több fázisa van. Először hosszas, gyakran hónapokig tartó informális érdeklődés és puhatolózás előzi meg; a bizottság megpróbál rájönni, hogy pontosan mi is a baj, és hogyan lehetne megoldani a gondot formális fellépés nélkül. Ez a technika az unió konszenzuális jellegéből fakad: mivel, mint utaltunk már rá, az EU nem állam, nem kényszerítheti komponens tagjait semmi olyanra, amire azok nem hajlandók. Egy szabad elhatározáson alapuló együttműködési szervezetről van szó, így a tagkormányoknak kellemetlenségeket (belpolitikai zűröket is) okozó hivatalos eljárást csak akkor kockáztat meg az unió, ha már minden más lehetőséget kimerített.
Jó példa erre az EB közlekedésügyi főigazgatósága és a magyar gazdasági minisztérium közti levélváltás, ami a vasút-liberalizáció egyik pontját érinti, és ami még mindig nincs a hivatalos eljárási szakaszban. Az első levélváltást (május) követte egy magyar főosztály-vezetői látogatás Brüsszelbe, elmagyarázás és megígérés, azóta pedig egy újabb brüsszeli levél (július), hogy akkor mi van már. De hivatalos eljárás még mindig nincs. (Az esetről bővebben lásd: Önnek egy olvasatlan üzenete van, Magyar Narancs, 2005. május 12.) Az EB-nek nem érdeke azonnal, idegroncs középiskolai tanár módjára az asztalra csapni és bíróságra rohanni, ha egy tagállam - ezer és egy okból kifolyólag - nem teljesített valamilyen vállalást napra pontosan. A bizottság az esetek többségében kerüli a szemtől szembeni összeütközéseket az államokkal: részben tapintatból, részben az erőviszonyok helyes felmérése miatt.
Ha nincs más megoldás, a beindított jogsértési eljárás első két mozzanata ráadásul még mindig nem több, mint levélváltás: az elsőt úgy hívják, hogy hivatalos értesítés (letter of formal notice), a másodikat pedig úgy, hogy indoklással ellátott vélemény (reasoned opinion). Ha az adott állam az istenért sem hajlandó összekapni magát, akkor az EB bepereli az Európai Bíróságon a közösségi jog megsértéséért. Persze ez ritkán végződik igazi büntetéssel. A legtöbb eljárás évekig is elhúzódik, és mindig születik valamifajta megoldás, mielőtt a bíróság ítélne: az EU történetében összesen kétszer ítéltek pénzbüntetésre egy államot a közösségi jog megsértéséért. Ezt fel lehet fogni a rendszer kudarcaként is, de inkább arról van szó, hogy az óvatos nyomásgyakorlás még az ítélkezési fázis előtt eredményre vezet.
Persze az óvatos nyomásgyakorláson kívül az európai hatóságoknak igazából nincs is más a kezében. A tagállamok még azt sem minden esetben engedik meg, hogy az EB nyilvános-ságra hozza a késlekedők, a jogsértők nevét, hiszen azt odahaza az ellenzék fegyverként használhatná a kormány ellen. Ezt a módszert egyébként Brüsszel igen szereti: minden évben nagy csinnadratta közepette jelenteti meg az ún. belső piaci eredményjelző táblát, amelyen világosan feltünteti, hogy melyik tagállam hol tart a piaci szabályozások átvételével. (Érdekesség: mi vagyunk a második legjobban teljesítő ország.) Ami az összes uniós szabályt illeti, Magyarország ellen pillanatnyilag mintegy 17 eljárás folyik a hivatalos szakaszban, ezek közül 16 uniós irányelv hibás vagy elkésett végrehajtásáért, egy pedig az államháztartási hiányra vonatkozó szabályok megsértéséért. További néhány ügy van folyamatban a hivatalos eljárás előtti szakaszban - itt még csak nem hivatalos levelek jönnek-mennek Brüsszel és Budapest között. Ez elég jó arány; az új tagok közül az egyik legrendesebbek vagyunk. (A leglinkebbek rendszerint az "arrogáns" és "kellemetlen" lengyelek.)
A 16 magyar ügyből kettő a környezetvédelmet érinti: hiányosságok vannak a üvegházgázok kibocsátásának kereskedelmére vonatkozó és a környezetvédelmi információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló irányelv végrehajtásában. Két eljárás távközlési: az egyik az egyetemes szolgáltatási szabályozást érinti, a másik pedig az e-biznisz-törvényt. Négy hibásan vagy sehogyan sem átvett irányelv van a pénzügyi szolgáltatások területén, egy a kikötői szabályozásnál, s összesen hét az egészségügy és fogyasztóvédelem területén (ezek közül hat növény- vagy állat-egészségügyi szabályozás, egy pedig a pénzügyi szolgáltatások távértékesítésével foglalkozik). Még egyik ügy sincs bíróság előtt, csak az eljárás korai, levélváltogatós szakaszában.
A mindenkori tagok ellen egyszerre több száz eljárás van folyamatban. Többségük a piaci szabályozást vagy ahhoz valamilyen módon kapcsolódó jogszabályt (például környezetvédelmit) érint.
Az államháztartásra vonatkozó előírások még ennél is szoftabbak: az eurózóna költségvetési szabályának tekintett ún. stabilitási és növekedési paktum korlátokat szab az államháztartási hiánynak, az inflációnak és az államadósságnak. Ezeket azoknak is be kell tartaniuk, akik még nem tagjai az eurózónának (bár az elbírálás másfajta). A stabilitási paktum, ha az elmúlt évek államháztartási mutatóit nézzük, meglehetősen sikeresen szedte ráncba a tagállamok költekezési szokásait. Ámbár főleg azért, mert a tagállamok, amikor a bevezetéséről döntöttek, úgy határoztak, hogy be is fogják tartani. Ezt mutatja az az egyszerű tény, hogy ha egy állam mégis pirosba tévedt, a stabilitási paktum fegyelmező-büntető mechanizmusai már korántsem voltak olyan hatékonyak. Sőt, például Franciaországnál és Németországnál 2003 novemberében
teljes csődöt mondtak
- olyannyira, hogy a paktumot azóta átdizájnolták kissé, aminek eredményeként még lazább lett annak érdekében, hogy a politikailag kellemetlen, gazdaságilag destabilizáló összeütközéseket elkerüljék.
Mindebből az a tanulság, hogy az uniós szabályokat igazából csak akkor lehet betartatni, ha az államok a saját elhatározásukból is hajlandóak magukat alávetni azoknak. A hivatalos eljárások csak akkor működnek jól, ha a jogsértés viszonylag kicsi, például egy elkésve átvett irányelv, egy rosszul végrehajtott akármi. Ha olyan érzékeny kérdésről van szó, mint például egy tagállam költségvetése, akkor sokkal kisebb az esély a sikeres fellépésre, mert az Európai Bizottságnak nincsenek egy nemzeti államéhoz hasonló eszközei, amelyekkel betartathatná a törvényt. Igaz, ha valamit annyira nem akarnak a tagállamok, akkor már a jogalkotási szakaszban nem adják ahhoz jóváhagyásukat; és az EU-ban nagyon nehéz keresztülverni egy jogszabályt, ha akár csak egy-két tagállam nagyon nem akarja. Valószínűleg ezért nem esik szét az egész. Ez is fontos tanulság, mert ez az alapja a közösséget gyakran vacillálásra, döntésképtelenségre és szörnyű lomhaságra ítélő konszenzuskényszernek, és ez nehezíti meg az érzékenyebb területeken, például a külpolitikában a határozottabb fellépést. Ahogyan végrehajtani, dönteni is egyféleképpen képes az EU: kínos óvatossággal és diplomatikussággal minden egyes ponton.
