Népszavazás a semmibe – Mire jó a kormány kvótareferenduma?

A kvótaellenes népszavazással Orbán Viktor talán visszaveheti a kezdeményező szerepet a belpolitikai térben, ám kicsi az esélye, hogy a referendum eredményes lesz. De egy elsöprő siker sem érne sokat a „betelepítés” ellen.

Nagy a fejetlenség, miután a Kúria múlt kedden zöld jelzést adott a kormány népszavazási kezdeményezésének. A kérdés így hangzik: „Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?” Számos jogász szerint e megfogalmazás a népszavazási kezdeményezésekkel szemben támasztott egyetlen követelménynek sem felel meg. Az sem egyértelmű, mire vonatkozik a kérdés. A Kúria jóváhagyó végzésében az EU Tanácsának tavaly szeptemberben elfogadott határozatára hivatkozik. Ez összesen 120 ezer Görögországba és Olaszországba érkező menedékkérő ügyének EU-n belüli elosztásáról szólt (Magyarországnak két év alatt nem egészen 1300 eljárást kellene lefolytatnia). Orbán Viktor ezzel szemben „a jövővel”, az Európai Bizottság múlt szerdán benyújtott újabb kvótajavaslatával hozta összefüggésbe a népszavazást.

A célszemély

Fotó: Németh Dániel

Az ellenzéki pártok sincsenek könnyű helyzetben. A népszavazás bojkottját nehéz lesz elmagyarázni a választóiknak, ezzel ráadásul kimaradnának a következő hónapok meghatározó kampányából. Az EU-párti álláspont ugyanakkor népszerűtlenebb, és ellentmond annak az állításnak, hogy a kérdés eleve értelmetlen. Bonyolítja a képletet, hogy az MSZP azt szeretné, ha az állami cégvezetők bérplafonjáról és a földárverésekről szóló népszavazást összevonnák a kvótareferendummal.

Gyomorszájra

Nem tudni, hogy a kormányban pontosan mikor született meg a népszavazás ötlete, mindenesetre tavaly októberben Kósa Lajos Fidesz-frakcióvezető még azt nyilatkozta, a kvótákról nem lehet referendumot tartani, mert az nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséget érintene. Hirtelen döntésre utal, hogy Orbán Viktor a Nemzeti Választási Iroda előtti „kopaszbotrány” másnapján, február 24-én jelentette be a kezdeményezést. Rogán Antal ugyanezen nap délelőttjén „beszélt rá” egy magánszemélyt, hogy vonja vissza hasonló tárgyú, a választási bizottság előtt lévő beadványát (az úgynevezett párhuzamossági moratórium miatt ez blokkolta volna a kormány kérdését).

Bárhogy is történt, a kérdés megfogalmazásakor a kommunikációs szempontokat a jogi pontosság elé helyezték. „A magyar jog valóban különbséget tesz nemzetközi szerződések és az Európai Unió joga között, ugyanakkor véleményem szerint ez a megkülönböztetés a kizárt népszavazási tárgykörök mérlegelésekor nem releváns” – bírálja a Kúria döntését Bartha Ildikó, a Debreceni Egyetem uniós joggal foglalkozó adjunktusa. A fő problémának azt látja, hogy a magyar Országgyűlés még egy érvényes és eredményes népszavazás esetén sem hozhatna a Tanács szeptemberi határozatával ellentétes törvényt. Ezt kizárja a magyar Alaptörvény, az EU alapszerződésének lojalitási klauzulája és az uniós jog elsőbbségének elve is. Nagy Boldizsár nemzetközi jogász szerint a kérdésbe foglalt „betelepítés” szó félrevezető, azt sem az uniós, sem a magyar jog nem ismeri. A menedékkérelmek tagországok közötti elosztását áthelyezésnek, az EU-n kívül tartózkodó menekültek befogadását áttelepítésnek nevezik az elfogadott jogszabályok.

A magyar kormány eleinte az EU és Törökország közötti menekültügyi megállapodást bírálva beszélt betelepítésről. Azt sejtették, hogy Brüsszel és Ankara között létezik egy titkos megállapodás több százezer menekült EU-ba szállításáról és kötelező elosztásáról. Egy magas rangú brüsszeli kormánytisztviselő arról beszélt lapunknak, hogy a népszavazás benyújtásakor fogalmuk sem volt, egyáltalán létrejön-e az állandó „betelepítési mechanizmus”, és ha igen, milyen tartalommal. Az EU–Törökország nyilatkozatban a menekültek átvétele végül önkéntes maradt, a kormánynak azonban megtetszett a „betelepítés” kifejezés, ma már mindenfajta kvótarendszerre ezt alkalmazzák, így a szeptemberben elfogadott tanácsi határozatra és a bizottság által múlt szerdán javasolt „kiegészítő elosztási mechanizmusra” is.

„Gyomorszájra mért ütésnek” titulálta a kormányfő a bizottság újabb, a dublini rendelet módosításába foglalt javaslatát. A dublini rendelet szabályozza, hogy egy adott menedékkérő ügyének elbírálásáért melyik tagállam „felelős”. A legtöbb esetben ez a menekülő által elsőként elért tagállam, de családi kapcsolat vagy korábban kibocsátott, lejárt vízum például felülírhatja ezt a szabályt. Az új mechanizmus a menedékkérelmek számának tagországok közti kiegyenlítését célozza. Egy képlet szerint meghatároznák, hogy egy országnak az EU-ban benyújtott összes menedékkérelem hány százalékával kellene foglalkoznia, és ha a valós szám átlépi a referenciaérték 150 százalékát, a további menedékkérelmeket automatikusan áthelyezik olyan tagállamokba, amelyek még nem érték el referenciaértékük 100 százalékát. Az elosztásból menedékkérőnként 250 ezer euróért, közel 80 millió forintért lehet kimaradni. Ez az aránytalanul nagy összeg nyilvánvalóan a végrehajtás kierőszakolására szolgál.

Keménykedés

Jóllehet Orbán és a visegrádi kormányfők sietve utasították el a módosítási javaslatot, Nagy Boldizsár szerint igen valószínűtlen, hogy a rendeletmódosítás menedékkérők tömegeinek Magyarországra hozatalát eredményezné. A referenciaértéket a tagállam népességéből és GDP-jéből számítják, Magyarországra ez nagyjából 1,35 százalékos arányt jelent. Azaz ha az EU-ba egy év alatt egymillió menedékkérő érkezik, Magyarország referenciaértéke 13 500 lesz. Csak akkor küldenének hozzánk bárkit, ha ennél kevesebb menedékkérelmet bírálunk el. Kerítés ide vagy oda, a 13 500-as számot idén is jócskán meg fogjuk haladni, így az sem kizárt, hogy a kvótarendszerben tőlünk vinnének el menedékkérőket. Igaz, a kormány a Szerbia felől érkezők kérelmének jelentős részét elfogadhatatlannak ítéli, az elfogadhatatlan kérelmet benyújtók pedig nem vehetnek részt a javasolt áthelyezési mechanizmusban. Ha – a Kúria értelmezésével ellentétesen – feltesszük, hogy a népszavazás a javasolt kvótarendszerre vonatkozik, érdemi jogi következménye akkor sem lesz. A módosított rendeletet az Európai Parlament többségének és az EU Tanács minősített többségének (a tagállami kormányok legalább 55 százaléka, melyek a teljes lakosság legalább 65 százalékát képviselik) kell elfogadnia. A magyar Országgyűlés ezt nem tudja megakadályozni, legfeljebb a magyar kormányt szólíthatná fel, hogy a Tanácsban nemmel szavazzon a javaslatra. A népszavazás valódi értelme a belső kommunikációs célon túl a lehetséges európai partnerek meggyőzése lehet. Ugyanakkor ha Orbán Viktort és társait ismét leszavaznák a Tanácsban, végre kellene hajtani az áthelyezéseket – vagy adott esetben ki kellene fizetni az irreálisan nagy büntetést –, különben kötelezettségszegési eljárás indulhat az ország ellen.

A Miniszterelnöki Kabinetirodától megkérdeztük, hogy a kormány álláspontja szerint a népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róhat az Országgyűlésre, illetve hogy a nép szavára megtagadnák-e az áthelyezések végrehajtását és a pénzbüntetés befizetését. Kitérő válaszuk szerint a kormány a népszavazás eredménye szerint cselekszik, „hogy Brüsszelt megállítsa”. Az ellenzéki pártoknál a népszavazással kapcsolatos stratégiájukról érdeklődtünk. A Jobbik – bár megkésett és gyenge eszköznek tartja a népszavazást – „a hívatlan idegenek betelepítése ellen fog kampányolni”. A DK, az Együtt és a PM egyértelműen kijelentette, hogy az értelmetlen kérdés miatt bojkottálja a népszavazást. Az LMP kvótarendszert „csak egy új, egységes európai eljárásrend és intézményrendszer mellett” tudna elfogadni, így a feltett kérdésre nemmel válaszolna. Ugyanakkor a válaszukból kiderül, hogy a kampányhoz nem kívánnak asszisztálni. A Liberálisok és az MSZP nem válaszolt kérdéseinkre, de tudható, hogy Fodor Gáborék az Alkotmánybíróság előtt támadják meg a kúriai döntést, az MSZP pedig amellett érvel – egyelőre sikertelenül –, hogy a kormány vonja össze a kvótareferendumot a párt által támogatott másik két népszavazási kérdéssel, melyekben jelenleg is zajlik az aláírásgyűjtés.

A népszavazás a kormány számára is csak első ránézésre kommunikációs aranybánya. Éppen a második Orbán-kormány népszavazási törvénye miatt egy sikeres népszavazáshoz a választópolgárok több mint felének részvétele és a résztvevők több mint felének egybehangzó szavazata kellene. Ezt a küszöböt eddig csak két referendum ugrotta meg Magyarországon: az 1989-es négyigenes és a 2008-as háromigenes.

Vannak még ötleteik

A dublini rendelet módosításával egyidejűleg több menekültügyi vagy a menekültválsághoz kapcsolódó javaslatot nyújtott be az Európai Bizottság. A tagállami hatóságok jelenleg is az EURODAC információs rendszerben tárolják a menedékkérők és más irreguláris migránsok ujjlenyomatait. A bizottság javaslata szerint a jövőben 14 helyett 6 éves kortól kerülhetnének be a menedékkérők a rendszerbe, az ujjlenyomatuk mellett az arcképüket és személyes adataikat is tárolnák. Emellett a dublini módosításokkal összhangban az elosztási mechanizmus adatait is felvinnék az EURODAC-ba.

Az Európai Menekültügyi Támogató Irodáról (EASO) szóló javaslat is a módosítandó dublini szabályokhoz igazítja az iroda hatáskörét, például rábízza az elosztási mechanizmus alapjául szolgáló információk (menedékkérelmek és áttelepítések száma, népességszám, GDP) folyamatos nyomon követését. A bizottság növelné az EASO szerepét a biztonságos származási és harmadik országokról szóló információk gyűjtésében és megosztásában is. A fenti javaslatokat a dublini módosításhoz hasonlóan az Európai Parlamentnek és a Tanács minősített többségének kell elfogadnia.

A bizottság javasolta a belső schengeni határellenőrzések részleges meghosszabbítását is. A schengeni kódex szerint egy tagállam saját kezdeményezésre – és a bizottság engedélyével – legfeljebb 9 hónapra vezethet be ellenőrzést egy belső schengeni határon (amennyiben ezt biztonsági szempontokkal igazolni tudja). A menedékkérők és menekültek unión belüli vándorlása miatt tavaly szeptembertől több tagállam is élt ezzel a lehetőséggel, Németország esetében a 9 hónap május 13-án lejár. A határellenőrzés ezután csak akkor tartható fenn, ha a bizottság „az egész térséget fenyegető súlyos hiányosságokat” talál a külső schengeni határ valamely pontján, ezért az ellenőrzések meghosszabbítását javasolja a Tanácsnak, ahol ezt minősített többséggel megszavazzák. Jelen esetben a bizottság szerint a görög határokon továbbra is fennálló hiányosságok indokolják, hogy Németország, Ausztria, Dánia, Svédország és Norvégia további fél évre ellenőrizhesse bizonyos határszakaszait. A bizottság „Vissza Schengenhez” terve értelmében év végére helyre kell állnia az áruk és személyek teljes mozgásszabadságának.

A menekültügyi csomag talán legtöbb vitát kiváltó javaslata a török vízumkönnyítésre vonatkozik. A török fél a menedékkérők visszaküldéséről szóló tárgyalásokon kérte a rövid távú (maximum 90 napos) beutazás vízummentességét, legkésőbb június végéig. A bizottság a még 2013-ban indult vízumkönnyítési tárgyalásokon egy 72 elemből álló feltételrendszert dolgozott ki (a legtöbb kritérium biztonságpolitikai vagy migrációs, de néhány az alapvető jogok érvényesülésével is összefügg). Most a bizottság annak ellenére javasolja a vízumkötelezettség eltörlését a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy Törökország 7 követelménynek még nem felel meg.

A sietség oka, hogy az uniós jog értelmében a tagállami parlamenteknek legalább 8 hetet kell biztosítani véleményük kialakítására, így a június végi határidő csak egy május eleji javaslattal volt tartható. A bizottság azt reméli, hogy a szavazásig Törökország teljesíti a maradék 7 feltételt is. Azonban az EU-pártinak tartott Davutoglu miniszterelnök távozása után Erdoğan török elnök kijelentette, hogy az egyik feltételt, a terrorizmus definíciójának könnyítését biztosan nem hajtja végre. Ellenben ha június végéig nem kapja meg a vízumkönnyítést, felmondja a menekültügyi megállapodást. Az uniós vezetők igen kellemetlen helyzetbe kerültek: vagy szemet hunynak Er­do­ğan emberi jogokkal ellentétes terrorellenes harca felett, vagy lemondanak Törökország segítségéről.