Terepfelmérés

Az orosz elnök bejelentette, hogy átpofozza az ország alkotmányát. Megnéztük, hogyan tenné lehetővé számára a változtatás, hogy negyedik – és feltehetőleg utolsó – elnöki mandátumának lejárta után is a kezében tartsa a hatalmat.

Ilyen átfogó reformokat 1993-as elfogadása óta nem hajtottak végre az orosz alkotmányon, mint amilyeneket Vlagyimir Putyin elnök a törvényhozás két kamarája előtt megtartott évnyitó beszédében bejelentett. Az orosz elnök szerint a „méltányos és fontos” alkotmánymódosítás célja az lenne, hogy Oroszország tovább fejlődjön, mint „joguralmon alapuló jóléti állam”, ahol „az állampolgárok szabadságai, jogai, emberi méltósága és jóléte jelentik a legnagyobb értéket”. Ám e változtatások lehetővé tennék, hogy Putyin a 2024-ben lejáró negyedik elnöksége után gyengíthesse utódja pozícióját, s gyakorlatilag is megtarthassa a hatalmat. Két órával a beszéd után Dmitrij Medvegyev miniszterelnök az alkotmánymódosítási szándékra hivatkozva bejelentette lemondását – s ezzel a teljes kormányét –, a hivatalát pedig Mihail Misusztyin, a szövetségi adóhivatal eddigi vezetője vette át.

Az elnöktől Putyinnak

Az orosz alkotmányt Borisz Jelcin elnöksége kezdetén fogadták el, és egy népszavazást követően 1993 decemberétől hatályos. Akkoriban heves összecsapások zajlottak az elnök és a parlament között – míg előbbi egy sor nézeteltérés miatt fel akarta oszlatni utóbbit, a törvényhozók azon mesterkedtek, hogy megszabaduljanak a fájdalmas gazdasági reformokat bevezető Jelcintől, és a helyébe Alekszandr Ruckoj alelnököt ültessék. Ruckoj hívei október 3-án elfoglaltak egy tévéstúdiót és a polgármesteri hivatal épületét, Jelcin pedig ráküldte a hadsereget a parlamentre; az összecsapásban 158-an haltak meg. Miután Jelcin megszabadult kihívóitól, megszülethetett az új orosz alkotmány, amely szinte korlátlan hatalmat ad az elnöknek, aki kedve szerint fogadhat el rendeleteket, valamint maga nevezheti ki a legfontosabb tisztségviselőket: a miniszterelnököt és a kormány tagjait, a külügyminisztert, a védelmi minisztert, a belügyminisztert és a KGB-utód Szövetségi Biztonsági Szolgálat (FSZB) vezetőjét. Ezzel egy „szuperprezidenciális” rendszer jött létre Oroszországban – fogalmazott Michael McFaul, az Egyesült Államok korábbi moszkvai nagykövete.

Már akkor sokan úgy gondolták, hogy a hadsereg bevetésével és az új alaptörvénnyel véget ért az orosz demokrácia rövid története. „Én nem voltam ebben teljesen biztos – írja legutóbbi könyvében McFaul –, úgy gondoltam, az új alkotmány lehetőséget ad a hatalom ellenőrzésére, és Jelcin elkötelezett annyira a demokrácia mellett, hogy ne éljen vissza a hatalmával. Akkoriban elfogadtam azt az érvet, miszerint Oroszországnak erős végrehajtói hatalomra van szüksége, hogy életbe léptesse a gazdasági reformokat. Jelcin kezébe ez az alkotmány annyi végrehajtói hatalmat adott, amennyi még épp nem vezetett teljes diktatúrához. De attól féltem, ugyanez az alkotmány egy másik vezető kezében autokráciává formálhatja az országot.”

A következő 27 évben Oroszország vezetői alig nyúltak az alkotmányhoz – leszámítva, amikor 2008-ban, Medvegyev elnöksége alatt négyről hat évre növelték a következő elnök, azaz a négy év kihagyás után visszatérő Putyin hivatali idejét. Putyin a múlt héten a parlament előtt azt mondta: „Az 1993-as alkotmányban rejlő lehetőségek még távolról sincsenek kimerítve.”

A tervezett változtatásokat egy 75 fős munkacsoport végezné, amely a The Bell független hírportál szerint szimbolikus szerepet játszik, hiszen mindössze 11 jogász van a tagjai között – a többiek orvosok, sportolók, vállalkozók, művészek. „Valójában az lesz a feladata, hogy szavakba öntse, amiről a Kreml már döntött” – írja a lap. Az elkészült szöveget népszavazással legitimálnák – még ha az orosz voksok tisztasága nem feltétlenül is borítékolható.

A módosítások lényegében csökkentenék az elnöki hatalmat és növelnék a parlament, a miniszterelnök befolyását. A parlament két kamarája, az Állami Duma (az alsóház) és a Szövetségi Tanács (a felsőház) is beleszólhatna majd az elnöki kabinet összeállításába. Míg jelenleg a törvényhozóknak csak arra van lehetőségük, hogy rábólintsanak az elnök kiválasztottjaira, a jövőben a parlament maga is ajánlhat minisztereket. A Szövetségi Tanács beleszólhatna abba is, kik lehetnek a biztonsági szervek vezetői – ma az FSZB, a védelmi minisztérium és más szervek vezetőit egy elnöki rendelet nevezi meg.

Új szerepet kapna az úgynevezett Államtanács is: az ezredfordulón, a Szövetségi Tanács leváltott tagjai számára létrehozott, eddig teljesen súlytalan, szinte csak tanácsadói funkciókat ellátó intézmény lehetőséget kaphat arra, hogy beleszóljon „a legfontosabb kérdésekbe” – bármit jelentsen is ez. Elemzők korábban is beszéltek arról, hogy e bizottság – amelynek Putyin az elnöke – egyfajta második kormányként működne, és lehetősége lenne a kormány kézben tartására. Emellett fontos szerepe lehet a jövőben az úgynevezett Biztonsági Tanácsnak is, amelyet szintén Putyin vezet. Alekszandr Baunov, a Carnegie.ru főszerkesztője szerint ez a Putyin bizalmasaival feltöltött tanács lehet az új orosz „politbüró”, ahol majd megszületnek a legfontosabb kül- és belpolitikai stratégiák.

Papíron az alkotmánybíróság is erősödik: mostantól ellenőrizheti azt is, hogy a törvénytervezetek összhangban állnak-e az alkotmánnyal. Viszont a maradék függetlenségét is elveszíti, hiszen a Szövetségi Tanácsnak joga lesz kirúgatni az alkotmánybíróság és a legfelsőbb bíróság tagjait. Újdonság, hogy ezentúl tényleg nem lehet kettőnél többször betölteni az elnöki posztot. Ígérete szerint Putyin megszabadul attól a „konszekutív” kitételtől a törvényszövegben, amely 2012-ben lehetőséget adott neki arra, hogy négy év kihagyás után visszatérjen. Előírná azt is, hogy a jövőben nem töltheti be olyan ember az elnöki posztot, aki az elmúlt 25 évben nem lakott folyamatosan Oroszországban, illetve akinek valaha is volt más állampolgársága, vagy hosszú távú tartózkodási engedéllyel rendelkezett külföldön. A sajtóban megjelent találgatások szerint Putyin ezzel elsősorban Mihail Hodorkovszkij és Alekszej Navalnij politikai ambícióit kívánja lelohasztani. A számos kormánykritikus civil kezdeményezést támogató Hodorkovszkij ugyanis a börtönből kiszabadulva Svájcba menekült, míg a választásoktól rendre eltiltott Navalnij fél évig a Yale-en tanult. De ugyanígy elesik az elnökség lehetőségétől minden más, a nyugati világban képzett ember, aki esetleg megpróbálhatna behozni valamit abból, amit az Egyesült Államok vagy az Egyesült Királyság felsőoktatásában magába szívott.

Az új alkotmány kimondaná azt is, hogy az orosz alkotmány előnyt élvez a nemzetközi szervezetekkel és a nemzetközi joggal szemben – az orosz vezetést ugyanis szerfölött irritálja, hogy az Európa Tanács és az Emberi Jogok Európai Bírósága napirenden tartja többek között a csecsenföldi emberi jogi sérelmeket.

 

Az utódlás

Sajtóhírek szerint Medvegyevet váratlanul érték Putyin alkotmánnyal kapcsolatos tervei; reggel még nem sejtette, hogy délutánra már csak exminiszterelnök lesz. E megaláztatástól függetlenül a legtöbb elemző úgy gondolja, neki van a legtöbb esélye arra, hogy Putyin örökébe lépjen az elnöki poszton. Lemondatása arra teremt lehetőséget, hogy helyrehozza megtépázott népszerűségét, hiszen az évek óta húzódó gazdasági problémák miatt elsősorban a miniszterelnökre neheztelnek az emberek. A következő évben a Biztonsági Tanács alelnökeként Putyin helyettese lesz egy szépreményű intézményben.

Amikor Putyin a második ciklusa alatt előkészítette átmeneti miniszterelnökségét, a két miniszterelnök-helyettest versenyeztette az elnöki posztért: Szergej Ivanovot és Medvegyevet. Most Medvegyev mellett Szergej Sojgu védelmi minisztert, Szergej Szobjanyin moszkvai polgármestert, illetve két területi kormányzóvá avanzsált egykori Putyin-testőrt, Alekszej Gyumint és Dmitrij Mironovot emlegetik az esélyes elnökjelöltek között. A miniszterelnöki posztra kinevezett Misusztyint ezzel szemben nem sokan tartják komoly játékosnak. A technokrata miniszterelnök munkájával ugyan Putyin rendkívül elégedett lehet, hiszen az elmúlt években sikeresen megreformálta az adóhivatalt – az ő nevéhez fűződik az adóelkerülést nehezítő, digitális adóigazgatási rendszer kiépítése, amely ijesztő aprólékossággal dokumentálja az állampolgárok vásárlási szokásait.

Felvetődik, hogy miért pont most kellett Putyinnak vázolnia az alkotmány átalakítására irányuló terveit, amikor még négy éve van hátra a negyedik elnöki ciklusából. Orosz lapok szerint a legkézenfekvőbb válasz az, hogy jövőre parlamenti választások lesznek, ami egyrészt veszélyeztetheti az alkotmányozó többség meglétét, másrészt a törvényhozóknak tudniuk kell, milyen kormányzásra számítsanak, miután Putyin a következő parlamenti ciklus felénél leköszön.

Abban eddig se kételkedett senki, hogy Putyin nem mond le egyszerűen a hatalmáról. Felvetődött például az is, hogy az Orosz Föderáció valamilyen formában magába olvasztaná Fehéroroszországot, így Putyin nyugodtan folytathatná elnökségét arra hivatkozva, hogy egy teljesen új állam vezetését veszi át, azaz hivatalosan újból első elnöki ciklusát tölti. De feltehetőleg a gyengélkedő belarusz állam és a hatalmához nagyon is ragaszkodó Alekszandr Lukasenka elnök nem könnyítik meg e terv kivitelét. Voltak olyan elemzők is, akik nem tartották kizártnak, hogy Putyin megint miniszterelnök lesz, vagy esetleg a Duma elnöke. Ugyanakkor Putyin nem volt teljesen megelégedve az 1998 és 2002 közötti szerepcserével – miniszterelnökként nem volt sem elegendő hatalma, sem akkora befolyása az elnökké avanzsált Medvegyev felett, mint azt szerette volna. És hát Putyin két évtized valódi irányítás után egyáltalán nem akar a kabinet irányításához tartozó apró-cseprő feladatokkal foglalkozni – sokkal jobban érdekli, hogy a bel- és külpolitika irányát megadja, valamint vázolja a komolyabb stratégiákat.

Andrea Kendall-Taylor, a Center for a New American Security kutatóközpont elemzője szerint az alkotmány átírása nem váratlan húzás: 37 autoriter vezető karrierjét vizsgálva arra jutott, hogy a diktatórikus hajlamú vezetők az esetek negyven százalékában megváltoztatják a törvényeket annak érdekében, hogy akár több évtizedes uralkodás után is biztosítva legyen a hatalmi pozíciójuk. Maria Sznyegovaja, az Európai Politikai Elemzések Központja (CEPA) kutatója úgy látja, a Biztonsági Tanácsra és az Államtanácsra támaszkodás egyfajta „iráni–kazah hibrid” kormányzást tesz majd lehetővé. Sznyegovaja szerint Putyin jó barátja, a nemrég nyugdíjba vonult Nurszultan Nazarbajev kazah elnök példáját követi, aki az elnöksége lejárta után egyfajta „nemzeti vezetőként”, ha kevésbé látványosan is, de továbbra is viszi az ország dolgait. Nazarbajev fontos elnöki hatásköröket helyezett át az elnöktől a szenátushoz és a kazah biztonsági tanácshoz. Lányát, Dariga Nazarbajevát nevezte ki a szenátus elnökévé, így lényegében ő dönt olyan pozíciók betöltéséről, mint a főügyész, az alkotmánybírák vagy a jegybank elnöke. A politológus úgy véli, az új rendszer nagyon hasonlít az iráni intézményekre is: lassan három évtizede vezeti ugyanaz az ajatollah az úgynevezett Őrök Tanácsát, amely egyebek mellett felülírhatja a parlament döntéseit és diszkvalifikálhat elnökjelölteket.

A The Bell ugyanakkor kiemeli, hogy az elnöki beszédben körvonalozódó forgatókönyvet továbbra sem szabad készpénznek venni. Semmi nincs még kőbe vésve, az alkotmányozás nem kezdődött el, a sportolókból és művészekből összeállt alkotmányozó tanács pedig (felsőbb utasításra) bármelyik múlt héten elhangzott javaslatot felülírhatja. Sőt még azt is javasolhatja, hogy alternatíva hiányában Putyin inkább lássa el további hat vagy tizenkét évig az elnöki teendőket.