a kormány stratégiai "felettes én"-jének szerepét kell betöltenie.
Az elmúlt héten a polgári jövő kormánya közzétette programját. Ez részletesen szól a gazdasági és társadalmi élet különböző, reformokra szoruló területeiről - mint például a munkahelyteremtés, a területfejlesztés, a családtámogatás - és az új kormány ezekkel kapcsolatos elképzeléseiről. Meglehetősen rövid és talányos fejtegetés található azonban arról, hogy miként képzeli el az új kormányfő a hatékonyabb államot.
Orbán Viktor már a Fidesz - MPP választási győzelmét követő első Aktuális című tévéműsorban is utalt arra, hogy a magyar parlamentáris köztársaság demokráciája voltaképpen kancellárdemokrácia (Kanzlerdemokratie), ezt a modellt vettük át 1989-ben, csupán az Antall-kormány és utódai túl szemérmesek voltak néven nevezni a gyereket. Valószínűleg erre céloz a kormányprogram azon mondata is, mely szerint meg kell teremteni a hatékony munkavégzés szervezeti feltételeit: "A megújított szerkezet kialakítása során a rendszerváltozás utáni alkotmányozás ismert, de eddig kellően végre nem hajtott akaratát is szem előtt tartva, a polgári koalíciós kormány új típusú kormányzást valósít meg." E szerint ki kell tehát használni a kancellári kormányzásban rejlő, alkotmányosan elfogadható tartalékokat.
De mik ezek a tartalékok? A kérdés megválaszolásához vigyázó szemünket Bonnra kell vetnünk, mert a kancellárdemokrácia fogalma ott jelent meg, Konrad Adenauer kormányzása idején, még az 1950-es években. Ennek lényege, hogy az úgynevezett végrehajtó hatalom megoszlik a kormányfői funkciókat ellátó kancellár és a köztársasági elnök között, de utóbbi gyakorlatilag csak ceremoniális szerepet tölt be, mert a hatalom centrumában a kancellár áll. A kormányt a kancellár vezeti, akit a parlamenti többség választ, és aki ettől a többségtől függ. A miniszterek csak a kormányfőnek tartoznak felelősséggel, a kormányfő felel értük a parlament előtt. A kormányfőt azonban igen nehéz megbuktatni: erre csak a konstruktív bizalmatlansági indítvány sikere esetén van mód. Ez azt jelenti, hogy a parlamenti képviselők többségének nemcsak a kormányfő eltávolításában kell megegyezniük, hanem az új kormányfő személyében is, akit a kormányfő leszavazása után azonnal meg kell tudniuk választani.
Csupán ennyi a német Kanzlerdemokratie, nem több. Ebből még nem következik, hogy a Bundeskanzler olyan nagy hatalmú politikus lenne, mint mondjuk az amerikai elnök, a brit miniszterelnök vagy a parlamenti többségi támogatást élvező francia elnök. Még ezt a hatalmat is - amelyet a kereszténydemokrácia (és a megszálló amerikai csapatok) stabilitására alapozott posztfasiszta demokrácia körülményeire hivatkozva hoztak létre - soknak találták az ötvenes években azok a demokrata kritikusok, akik a kancellárdemokrácia fogalmát (pejoratív éllel) megalkották. Az NSZK politikatörténete azonban azt bizonyította, hogy a kancellárdemokrácia nem az ördögtől való: nem jelent szélsőségesen erős végrehajtó hatalmat, és idővel a pártelitek közötti puszta alkudozássá szelídül.
Nem teljesen érthető tehát a magyar polgári jövő kormányának az a szándéka -már amennyiben többről, mint hangulatfestő, retorikai elemről van szó -, hogy miként kíván intézményes szempontból is új típusú kormányzást megvalósítani az alkotmány adott keretei között. Hiszen joggal gondolhatnánk: eddig is kancellárdemokrácia volt, ezután is az lesz. A köztársasági elnök egyébként is csekély jogosítványait elvileg tovább lehet ugyan kurtítani (például elvenni tőle az új választások kiírásának jogát), de egyrészt nem érdemes, másrészt - mivel az ellenzék szavazataira is szükség van hozzá - nehezen valósítható meg.
A kormányprogram további mondatai azonban mintha fellebbentenék a fátylat a hatékony kormányzás titkáról, bár a megfogalmazás (szándékoltan) ködös. "Ez (mármint az új típusú kormányzás) lehetővé teszi, hogy a miniszterelnök amellett, hogy általános alkotmányos és politikai felelősséget visel a kormányzat teljesítményéért, a program megvalósításához szükséges jogokat és eszközöket gyakorolja és működteti." (A mondat vége magyar fordításban: "jogokat gyakorolja és eszközöket működteti" -a szerk.) Majd konkrétabban: "A kormány az eredményes kormányzás kiinduló feltételeként fogalmazza meg a központi kezdeményező és összehangoló munka megerősítését és minőségének javítását. Ezt szolgálja a miniszterelnök munkáját segítő háttér, a Miniszterelnöki Hivatal funkcionális és szervezeti átalakítása."
A hatékony kormányzás titka tehát a kormányprogram szövege szerint a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) környékén keresendő, nem pedig a miniszterelnök és a köztársasági elnök alkotmányjogi viszonyának módosításában. A Stumpf István miniszter vezette MeH-re - vagyis a kancelláriára -egyrészt profiltisztítás vár, másrészt a kormány stratégiai "felettes én"-jének szerepét kell betöltenie. A kancellária tehát átadja a határon túli magyarok, az egyházügyek, az ifjúsági és sportügyek stb. témaköreit az erre illetékes minisztériumoknak (külügy, kultúra, sport), mert célja nem a Horn-féle "ágazati bekebelezés" zsákmányszerző politikájának folytatása, hanem a kormány és a koalíciós partner csaknem teljes kontrollja és a kormányfő mozgásszabadságának növelése. Ahonnan Orbán indul, arról Horn - abszolút többsége birtokában - csak álmodozhatott. Mert a program szerint: "A Miniszterelnöki Hivatal a kormányzati tevékenység stratégiai irányítója és központi koordinátora. Ennek érdekében a kormány szükségesnek látja kiépíteni a Miniszterelnöki Hivatal és a minisztériumok szerves kapcsolatát, az összehangolt kormányzati működést segítő tárcareferensi (értsd: komisszári) rendszert. Ugyancsak a hivatal készíti az átfogó kormányzati stratégiai tervet, mellyel figyelemmel kíséri a kormány működését és a kormányprogram végrehajtásának helyzetét." Úgy tűnik, jogi értelemben is megvalósul az, ami eddig csak szociológiailag létezett: a kormány "erős embere" a miniszterelnökkel szorosan együttműködő MeH-vezető miniszter lesz. Nem a kormány maga, hanem a kancellár és a kancellária dönt majd a kormány napirendjéről, mi több, akár belenyúlhat minisztériumi főtisztviselői kinevezések és felmentések kérdéseibe is.
A kancellária megerősítése nem ígér olcsó államot, hiszen a funkciók megkettőzésével járhat. A miniszterelnök patronázshatalma jelentősen megnő. Például csak az új kormányszóvivő 40-50 embert kíván sajtófigyelésre és kormányimázs-gyártásra foglalkoztatni. De a MeH egyik legfontosabb funkciója a kisgazdáknak a hatalom centurmától való elszigetelése. Torgyán Józsefet az új miniszterelnök azon az áron tudta pacifikálni, hogy pénzt, paripát, sarzsit és minisztériumot adott a kisgazda politikusoknak, továbbá beígérte nekik, hogy jelölhetik a következő köztársasági elnököt. Orbán itt - a kormányalakítás szükségességének minimálprogramján túl - több további szempontot tartott szem előtt. Egyrészt arra törekedett, hogy Torgyán mellett más kisgazda politikusokat is a pártelnökkel formálisan egyenrangú pozíciókba hozzon fel, s ezáltal létrejöjjön az FKGP Torgyántól potenciálisan függetleníthető, de Orbántól függő vezetőrétege. (Ez abban különbözik Antall egykori taktikájától, hogy bevonja Torgyánt a kormányba, de abban mégis hasonló vele, hogy hangsúlyozottan épít más, pártjukon belül kiszolgáltatott helyzetben lévő kisgazdákra is.) Másrészt Orbán - szintén Antallhoz hasonlóan - igyekezett bőkezűen megfizetni a koalíció árát. A megerősített és profiltisztított MeH tehát épp ezen engedmények gyakorlati ellensúlyozására szolgál. Ugyanakkor a kancellária megerősítésében a miniszterelnöknek még kapóra is jön, hogy a kisgazda mumusra hivatkozhat. Ezzel feledtetheti azt, hogy egyébként szíve szerint ő maga is - a kisgazdáktól függetlenül -mindig erre, a kormányhatalom centralizálására törekedett. Ezeket a lépéseket akkor is megtette volna, ha nem kényszerül koalícióba az FKGP-vel, így viszont - bár "a sas nem kapkod legyek után" - két legyet üthet egy csapásra.
Bármilyen furfangos, "tárcafelelősi" módon igyekszik intézményesen is növelni "az állam hatékonyságát" az új kormányfő, mindezek a törekvések nem jelentenek lehátrálást a magyar parlamentáris köztársaság alkotmányos tradícióiról. Orbán Viktor paradox módon éppen azáltal érte el a fennálló parlamentáris közjogi berendezkedés stabilizálódását, hogy az államfő jelölésének jogát odaígérte a kisgazdáknak. Mert ezzel a kisgazdák rögvest elfelejtették a köztársasági elnök közvetlen, nép általi megválasztására vonatkozó programpontjukat, és visszatértek 1989. novemberi álláspontjukhoz, az államfő parlament általi megválasztásához. Úgy viselkednek, mintha szimbolikus gesztusnál bármivel is többet kaptak volna. Köztársasági elnököt ugyanis bárki jelölhet, ez amolyan dopping helyett beadott placébó, nesze semmi, fogd meg jól. Az elnököt megválasztani csak a parlament minősített többsége tudja, ehhez egyszerű többség csak harmadszori nekifutásra elegendő.
Amit Orbán Viktor eddig elért, nem kevés, sőt politikusi bravúr: létrehozta a koalíciót egy korábban koalícióra képtelennek mutatkozó párttal, és a kancellária átszervezésével szociológiai értelemben megerősítette saját uralmát a kormány fölött. Ezek a hatékony kormányzás politikai előfeltételei. De ha tartósan és jogi értelemben is növelni kívánja a parlamentáris kormányzás (és saját) mozgásterét, akkor erről már nem Torgyán Józseffel, hanem a szocialistákkal kell megegyeznie. Ha csökkenteni kívánja a kormányzást még mindig jelentősen bénító (és a kancellárdemokrácia őshazájában ismeretlen) kétharmados törvények számát, akkor - Antall Józsefhez hasonlóan -a legnagyob ellenzéki párttal kell megállapodnia.
A kártyákat még nem terítették ki. Ami engem illet, nem tennék fel nagy összeget Torgyán József köztársasági elnökségének megvalósulására. De nem is ez a lényeg. Ha oda jutunk, hogy Torgyán köztársasági elnök lehet, akkor már bárki lehet. Nem fog számítani. A kancellárdemokráciában a hatékony állam titka nem az államfői, hanem a miniszterelnöki hivatalban keresendő.