E beszéd és e szándék, netán döntés esetében, akárcsak más kormányzati intézkedéskor, a politikai és a gazdasági szempontok az elsődlegesek, nem pedig a jogiak. Ám jó, ha tudjuk: a jogi szempontok sem lényegtelenek, sőt, esetenként az előzőeknél egyértelműbben kijelölik az értelmes beszéd és a jogszerűnek minősíthető cselekvés kereteit.
Kovászos cement
Az önkormányzatok eladósodottsága komoly és köztudott probléma. 'k is devizában adósodtak el, ezért őket is hátrányosan érintette a forint árfolyamának rendkívüli romlása. A hiteleket ráadásul sokszor nem olyan fejlesztésekre fordították, amelyek akár csak közvetve is segítenék a törlesztéshez szükséges források előteremtését. Amint Kósa Lajos e lapnak adott interjújában elmondta, az unió által támogatott fejlesztések önrészéhez felvett hiteleket "számviteli bűvészkedéssel" a működési kiadások fedezésére fordították ("Majd ha kikötöttünk New Yorkban", Magyar Narancs, 2012. február 23.). E problémával a kormánynak mindenképpen foglalkoznia kellett volna. Egy-két Esztergomot még elvisel a rendszer, de nagyszámú önkormányzat fizetésképtelenné válása sem politikailag, sem az ország működőképessége szempontjából nem tolerálható.
Az Orbán-kormány azonban elsősorban nem az önkormányzatok adósságproblémáját akarta rendezni. Először magát az önkormányzati rendszert, az önkormányzatok hatalmi és működési rendjét alakította át. Megváltozott az önkormányzatok alkotmányos státusza: a NER alaptörvényébe nem nagyon kerültek át a rendszerváltó alkotmány olyan elemei, mint az állampolgárok helyi önkormányzáshoz való joga, az önkormányzati alapjogok, az önkormányzatok joga a feladataik ellátásához szükséges bevételekhez. Ezt követte - az alaptörvény által kijelölt úton - alapvető feladatok, vagyoni elemek és bevételek elvonása előbb a megyei önkormányzatoktól, most pedig a települési önkormányzatoktól is. A politikus persze mondhatja azt, hogy e változásokkal csak az nem ért egyet, aki rövid távon gondolkodik és "nem lát túl a saját cipőfűzőjének a horizontján" - jogi szempontból azonban az eset minősítése ettől eltér. Jelentősen átalakult az önkormányzatok jogi, vagyoni és gazdasági helyzete, és e változások eredményeként romlott a reális esélye annak, hogy az önkormányzatok képesek lesznek fizetési kötelezettségeik teljesítésére. Azt sem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy mindez olyan körülmények között történt, amikor a nemzetközi pénzügyi közösség - a kormány politikájától nem függetlenül - az ország devizaadósságát már nem tekinti kockázatmentesnek. Ennek megfelelően, mivel az állam alegységeinek minősülnek, az önkormányzatok adósságának minősítése is szükségszerűen romlott.
Lehet persze azt mondani, hogy nem törődünk azzal, hogyan látják a helyzetet a hitelezőink, hiszen ők - amint ezt a miniszterelnök kifejtette - nem barátaink, hanem az állam és az önkormányzatok szuverenitását és függetlenségét elvevő, a közterhek viseléséből részüket ki nem vevő, bennünket méltatlan helyzetbe kényszerítő sápszedők. Ám - ismét: szigorú jogi szempontból nézve - a helyzet mégiscsak az, hogy a kormányzati döntések összességükben olyan súlyosan hátrányos változást jelentenek az önkormányzatok pénzügyi és gazdasági helyzetében, hogy - a polgári törvénykönyv vonatkozó szabályai, valamint a szokásos hitelezési feltételek alapján - a hitelezők feltehetőleg jogosulttá váltak a hitelek azonnali hatályú felmondására. Ha a hitelezők élnek e jogukkal, úgy az adott önkormányzatok teljes tartozása egy összegben esedékessé válik. Az önkormányzati rendszeren végrehajtott változások tehát - az önkormányzatok meglévő szerződéses kötelezettségeinek figyelmen kívül hagyásával - az azonnali fizetésképtelenség közvetlen veszélyébe sodorták őket.
A tényállás teljes körű leírásához azonban egy további jogi kategória alkalmazása is szükséges. Az önkormányzati rendszer átalakításával, jelentős vagyontárgyak és bevételek elvonásával az önkormányzatok részére nyújtott hitelek vagyoni fedezetét vonták el. Erre a műveletre törvények útján került sor, ami a magánjog köréből alkotmányos problémává emeli e kérdést. Ám még ilyen "forradalmi" időkben sem szabad megfeledkeznünk arról az alapvető civiljogi szabályról, hogy aki elvonja valamely követelés fedezetét, az az elvont vagyonnal, annak értékével helytállni tartozik az adott tartozásért. Ezzel a terv kidolgozói is tisztában lehettek - ezért lehetett volna előre látni, hogy a folyamat végén az állam valamilyen módon beszáll a hitelviszonyokba is.
Mindezek eredményeként az állami beavatkozás, azaz hogy az állam helytálljon az önkormányzatok adósságáért, politikailag, gazdaságilag és jogilag egyaránt elkerülhetetlenné vált. Immár nem csupán néhány kritikus helyzetben lévő önkormányzatnál, hanem az önkormányzati rendszer egészére kiterjedően. Ehhez képest megmosolyogtató az, hogy szónokunk mindezt a "bajtársiasság" mint "politikai közösségünk legerősebb cementje és kovásza" jegyében ígérte meg a polgármestereknek és a tágabb politikai közösségnek.
Az ésszerű eljárás
A miniszterelnök által felkínált megoldás konkrét formája az önkormányzati adósság átvállalása, illetve átvétele.
A tartozásátvállalás gazdasági értelemben azt jelenti, hogy az adósról - ellenérték fejében vagy a nélkül - leveszik az adósság terhét. Jogi értelemben több megoldás lehetőségét foglalja magában. Ezek közös eleme, hogy egy harmadik személy megjelenik az eredetileg kétszereplős, az adós és a hitelező közötti kapcsolatban, vagy legalábbis annak környékén.
E harmadik személy, a tartozás átvállalója, kétféleképpen tehermentesítheti az adóst. Az egyik megoldásban csupán a háttérből nyújt segítséget: megígéri az eredeti adósnak, hogy rendelkezésére bocsátja vagy helyette megfizeti az esedékes összeget. A másik megoldásban ennél több történik, az adós személye jogi értelemben is megváltozik, a tartozás átvállalója az eredeti adós helyébe lép a hitelviszonyban. Az első megoldás az adós és a megváltóként megjelenő harmadik személy közötti belügy, a második viszont közvetlenül érinti a hitelezőt, hiszen az adósa kicserélődik.
A miniszterelnök és az őt követő megszólalók által többször használt megfogalmazás, amely szerint az állam - részben vagy egészben - átveszi az önkormányzatoktól az adósságot, ez utóbbi megoldásra utal. Az állam tehát magát akarja elfogadtatni adósként az önkormányzatok helyett. Ez ésszerűnek tűnő megoldás, hiszen az államnak a hitelezőkkel szembeni közvetlen kötelezettségvállalása nélkül valószínűleg nem orvosolható a probléma. A különös az, hogy - sem a miniszterelnök beszédében, sem azóta - említés sem történt arról, hogy egy ilyen ajánlattal megkeresnék a hitelezőket. Mintha az adósság átvállalása lehetséges volna a hitelező hozzájárulása nélkül! A miniszterelnök így fogalmazott: "A mai tanácskozásnak nem tárgya, hogy mit csinálunk a tőletek átvett adóssággal." Figyelmen kívül hagyta tehát azt, hogy addig nem beszélhetünk "átvett" adósságról, ameddig erről a hitelezőkkel nincs megállapodás. A hitelező hozzájárulása azonban nem csupán egy olyan előírás, amely ha teljesül, szép, de ha nem, úgy is jó. Ennek hiányában a kívánt cél elérése, azaz a korábbi adós elengedése és az új adós elfogadása egyszerűen nem történik meg.
De vajon miért ne fogadnák el a hitelezők új adósként a rossz önkormányzatok helyett a jó államot - amely ráadásul már "átvette" az önkormányzati vagyon jelentős részét is?
A kérdés helyénvalóságát épp az indokolja, hogy a miniszterelnök egyáltalán felvetette azt, hogy az állam mit fog tenni az átvett adóssággal. Az adósság átvétele azt jelenti, hogy az a jogi kötelezettség, amely eddig az önkormányzatokat terhelte, ezután az államot fogja terhelni. Mi mást lehet csinálni egy adóssággal, mint teljesíteni? Megteheti-e egy kormányfő, hogy kérdésessé teszi egy - általa éppen átvenni kívánt - szerződés kötelező erejét?
A mi miniszterelnökünknek, úgy tűnik, nincsenek ilyen aggályai. Ha lennének, talán nem fűzte volna hozzá a bejelentéséhez, hogy indokoltan van "rossz sejtésük" azoknak, akik azon őrlődnek, mit fog tenni az állam. Giró-Szász András kormányszóvivő rémhírterjesztőknek nevezte azokat, "akik az átvett adósság ki nem fizetéséről beszélnek". "Más kérdés - tette hozzá -, hogy a kormány, élve pozíciójával és politikai mozgásterével, mindig is igyekezett a legjobban megvédeni a magyar állam, a magyar nemzet és a magyar állampolgárok érdekeit." Ez elég világos beszéd ahhoz, hogy a hitelezők meggondolják, akarnak-e maguknak ilyen adóst, illetve ragaszkodjanak ahhoz, hogy az adósság átvállalását megelőzően tisztázódjanak a feltételek. Akit a jogi érvek nem hatnak meg, az gondoljon arra, milyen az, ha a herceg, ahelyett, hogy megkérné a királylány kezét, a megkérdezése nélkül kihirdeti, hogy feleségül fogja őt venni. Az ilyen eljárás egyáltalán nincs összhangban ama a miniszterelnöki meglátással, mely szerint ez az ország "mindig is adott a becsületre, van büszkesége, egyáltalán egy lovagias, nagyvonalú ország".
Mi történik azonban akkor, ha az adósság átvétele és egyidejű diszkontálása törvényalkotás útján történik? A válasz elvileg egyszerű: egy ilyen törvény nem lenne összhangban a jogállamiság követelményeivel, ezért alkotmányosan ez nem valósulhat meg. Ám nem tudom leplezni megértésem ama személy iránt, akit a magyar alaptörvény és a törvényhozási gyakorlat kétségekkel töltene el afelől, hogy ez az ortodox állítás itt és most helytálló-e.
Annak természetesen nincs akadálya, hogy a tartozásátvállalást az érintettek a hitelfeltételek újratárgyalásával kössék össze. Ám egy biztos, ha politikai és gazdasági szempontból nem is, jogi szempontból a hitelezők kényelmes helyzetben vannak: a tartozásátvállalás addig nem történik meg, ameddig ahhoz hozzájárulásukat nem adják, az átvett tartozás teljesítése pedig jogszerűen nem tagadható meg. A fizetés jogszerűtlen megtagadása pedig igen súlyos jogi és egyéb következményekkel jár. Erre már fentebb, az önkormányzatokról szólva is utaltam: de egy - nemzetközileg eladósodott - állam esetében e következmények még súlyosabbak. Ezek elkerülését joggal várhatjuk el egy felelős kormánytól. Az állami szereplők részéről a jogi szempontok figyelembevétele, a jogszerű eljárás nem csupán a jogállamiság alapkövetelménye, hanem egyúttal, időnként, ésszerű eljárás is.
A szerző jogász.
