Egy héttel a szokott júniusi brüsszeli uniós csúcs előtt kezd kialakulni, hogyan lehet kivezetni az Európai Uniót abból az alkotmányos és önbizalmi válságból, amit 2005-ben az alkotmányos szerződésről tartott francia és holland népszavazás kudarca okozott.
Noha döntés még nem született, és a zárt tárgyalásokról sem sok szivárog ki, úgy tűnik, a Nicolas Sarkozy által favorizált megoldás lesz a nyerő. Eszerint a tagállamok lemondanak az alkotmányról, annak államiságot kifejező szimbólumairól - a zászlóról, a mottóról, az ünnepnapról, az Alapvető Jogok Chartájáról és magáról az alkotmány névről -, az uniós szakpolitikák száraz, technikai részleteit több száz oldalon át soroló részről, és helyette egy "miniszerződést" fogadnak el (lásd korábbi cikkünket: Mik vogymuk?, Magyar Narancs, 2007. május 24.). E megoldás fő vonzereje, hogy a ratifikációt népszavazás nélkül, a tagállamok parlamentjeiben el lehet végezni. Az alkotmányos szimbólumoktól megfosztott szerződést "el lehet adni" egyszerű technikai módosításnak, ami nem követel össznépi konzultációt. Fontos szempont ez, hisz a megállapodást mind a 27 tagállamnak el kell fogadnia, és szinte bizonyosan akadna legalább egy, ahol megbukna a népszavazáson (mondjuk a briteknél - ráadásul a franciáknak és a hollandoknak eszük ágában sincs újabb referendumot tartani).
Intézményes reform
Ez az egyszerűbb dokumentum is tartalmazná az alkotmány legfontosabb vívmányait, az intézményi reformokat. A tagállami kormányokból összerakott Miniszterek Tanácsában, az unió kvázi-kormányában megváltoztatnák a szavazatok súlyozását, mégpedig a legnagyobbak javára - mivel a 2004-es bővítéssel alaposan megbillent az államok közötti erőegyensúly. Alacsonyabbra helyeznék a döntési küszöböt: egy-egy javaslat elfogadásához a tanácsi szavazatok 55 százalékára lesz szükség, amelynek az unió lakosságának a 65 százalékát kell képviselnie. (Ez a kettős kulcs eddig 74, illetve 62 százalék volt.) Korlátoznák a vétó lehetőségét is: a fontos döntéseket ezentúl nehezebben torpedózhatja meg a nemzetállami szűkkeblűség. A Tanács hatékonyságát növelendő megerősítenék az elnökségét, és a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő posztját (ezt jelenleg a spanyol Javier Solana tölti be). Ugyanakkor az EP hatalmát kiterjesztenék gyakorlatilag valamennyi jogalkotási területre (jelenleg az ügyek úgy kétharmadában egyenjogú Tanáccsal).
Az alkotmány darabjainak csendes összeszedegetése több tanulsággal szolgál. Látszólag pusztán arról van szó, hogy az unió azon erői, amelyek továbbra is komolyan gondolják az alapító atyák föderalizmusát, háttérbe szorultak. Az ő utolsó dobásuk az alkotmány volt, a maga impozáns struktúrájával és kvázi állami szimbólumaival. Helyettük azok kerültek meghatározó szerepbe, akik praktikus megoldásokat keresnek az unió intézményes nehézségeire, s nem bánják, hogy nincs "igazi" alkotmány, ha hatékonyabb a döntéshozatal.
Csakhogy a klasszikus föderalista álmoknak már rég végük - az alkotmányos szerződés grandiózussága mindig is csak látszólagos volt. Tartalma nem vethető össze Maastricht és Amszterdam nagy reformjaival. Szimbólumai és a merész elnevezés is csak káprázat; kárpótlás a föderalistáknak azért, hogy a valódi politikai unióból egyelőre nem lett semmi.
Ugyanakkor azok a kihívások, amelyek miatt az alkotmányozásba egyáltalán belefogott Európa - a kibővült és egyre több feladatot magára vállaló unió intézményeinek hatékonyabbá tétele és demokratikus legitimációjának megerősítése - továbbra is velünk vannak. A döntéshozatal modernizálása elkerülhetetlen. Például a legfontosabb szakpolitikává vált bel- és igazságügy területén (ide tartozik a közös bevándorlási politika, a menekültpolitika, a terrorizmus) a nemzeti vétó szinte megbénítja a döntéshozatalt. Az Európai Parlament kizárása e területről nemcsak legitimációs aggályokat vet fel, de állandó konfliktushoz is vezet a jogaikat követelő, demokratikus alapvetésekre hivatkozó, egyre magabiztosabb képviselők és a tagállamok kormányai között (gondoljunk a légi utasok személyes adatai körüli hercehurcára, ami az Európai Bíróságon végezte). Bár az említett intézményes reformok súlya nem olyan nagy, mint a nyolcvanas és kilencvenes években bevezetetteké, ezek is a további centralizáció irányába hatnak. A nemmel végződött népszavazásokból sokan azt szűrték le, hogy az európaiaknak elegük van az unió egyre látványosabb politikai ambícióiból, és nem támogatják az integráció további mélyítését. De a gazdasági globalizációnak, az új népvándorlásnak, a nemzetközi terrorizmusnak és az EU bővítésének a logikája akkor is ebbe az irányba tolja az uniót; különben nem leszünk képesek reagálni a felgyorsult eseményekre.
Demokratikus reform
S vajon a reform választ ad-e az EU másik krónikus problémájára, az elégtelen demokratikus legitimációra? Az persze csak mítosz, hogy az uniót a brüsszeli bürokraták tartják a markukban - de a szövetség akkor sem elég demokratikus. Hiába szavazunk ötévente az európai parlamenti képviselőkre, ha a legfontosabb demokratikus kritérium próbáját az unió nem állja ki: nem tudjuk leváltani a "kormányt", a valódi vezetőket. Nem véletlen, hogy az EP-választások ennyire komolytalanok, ennyire híján vannak minden európai tartalomnak: nincs látható hatásuk az európai politikára, szemben a tagállami országgyűlési választásokkal, ahol a kormány sorsa dől el.
Ez nem üres politikafilozófiai aggodalom: az EU demokratikus legitimációjának gyengeségét ma már a hatékonyság szenvedi meg. Egyrészt hiányoznak, illetve elégtelenek azok a szelepek és csatornák, amelyeken keresztül az unió vezetői lemérhetik, mely politikai döntések és irányok elfogadhatók a kormányzottaknak. Az elmúlt másfél évtized bukott népszavazásai sem véletlenek: az utasok akkor húzzák meg a vészféket, amikor látják, hogy a vonat rossz felé megy, de a mozdonyvezető nem hallja vagy nem akarja hallani reklamálásukat. De úgy mégsem lehet egy félmilliárdos közösséget kormányozni, hogy a polgárok időnként alkotmányos felkeléssel fejezik ki nemtetszésüket. Nonszensz, hogy az EU egyszer nagyléptékű döntések sorozatát hozza, aztán meg teljesen lebénul a népszavazások sokkjától. Az elmúlt két évben mégis ez történt. A vezetők rendes, demokratikus választása az egyetlen eszköz arra, hogy a kormányzottak szabályozott keretek között tudassák véleményüket kormányzóikkal. Minden más - jobb kommunikáció, jobb sajtó, "odafigyelő" politikusok - csak kamu, álcselekvés.
Másrészt azért szükséges az EU - pontosan az Európai Bizottság - demokratikus legitimációjának erősítése, hogy a Bizottság hatékonyabban léphessen fel a jó európai elképzeléseket rendszeresen gáncsoló tagállamokkal szemben. Persze őket soha nem lehet teljesen kivenni a képletből. Az EU mindig rájuk fog támaszkodni elsősorban, és nem az európai nemzetre - főként azért, mert olyan nincs. És mivel nincsen európai nemzet, teljes európai demokráciában reménykedni is felesleges. Hiszen a nemzet az a közeg, amelyben a demokrácia hatékonyan működhet. Ráadásul a közfeladatok jelentős részét ma még bőven nem az EU látja el, hanem az egyes államok. Ezért Európában a nemzeti államnak kell a demokratikus politizálás fő színterének maradnia. Ám ha az Európai Bizottság elnökét, az EU leginkább látható és egyik legfontosabb vezetőjét az Európai Parlament többsége választja, az elnök nagyobb eséllyel léphet fel a szétforgácsolódott, mérete és nemzetállami ösztönei miatt akadozó Tanáccsal szemben. Ennek jeleit már most is látni: az elmúlt években az EP és a Bizottság kettőse nemegyszer sikeresen gyűrte le a tagállami ellenállást még olyan, a Tanácsot a végletekig megosztó ügyekben is, mint a szolgáltatási irányelv vagy a roamingrendelet. Ha a képviselők választanák a Bizottság elnökét, az EP-választások is valódibbak lennének, hiszen lehetnének közös európai listák, élükön egy-egy elnökjelölttel, és lenne valami értelmezhető és látható kimenetele a voksnak: az új elnök a Bizottság élén.
S végül az alkotmányos kérdés tisztázása politikailag is fontos. Az ügy rendezetlensége túl sok energiát szív el. Rossz miatta a hangulat, hozzájárult az elmúlt két év bizonytalankodásához. Bobby McDonaugh, a brüsszeli ír nagykövet ezt így fogalmazta meg a Narancsnak: "Ha mi, a huszonöt állam nagy nehezen megállapodunk arról, hogy milyen alkotmányos keretek között akarjuk intézni közös ügyeinket, de aztán ezeket a szabályokat valamilyen okból nem tudjuk életbe léptetni, akkor per definitionem válság van. Függetlenül attól, hogy esetleg ezek a keretek nem nagyon mások, mint az eddigiek. Mert az együttműködés alapjai kérdőjeleződnek meg a kudarccal. Hogy tudnánk ezek után még egyszer ekkora fába vágni a fejszénket? Ki fogja ezután azt hinni, hogy az európai együttműködésnek van komoly jövője?" Ennek elkerülése kézenfekvő magyar érdek.
A szerző a Narancs volt brüsszeli tudósítója, könyve az új Európai Unióról szeptemberben jelenik meg az Athenaeum 2000 kiadónál.
