Magyarországon az évezred eleje a költségvetési, azaz a fiskális politika hitelességének az összeomlását hozta el. Látszólag azért következett be a bizalomvesztés, mert a kiugró 2002-es deficitet követõen a 2003. évi hiány is nagyobb lett a tervezettnél. Valójában a 90-es évek második felében nem kis áldozat árán megszerzett magyar reputációt a hibás kormánydöntések ásták alá. A politikus-döntéshozókat hamis képzetek és hatalmi csatározások vezérelték, s a tartós növekedési pályához elengedhetetlen költségvetési fegyelem áldozatul esett. Az államháztartás hiányának és az állam eladósodottságának csökkentése 2004-re elodázhatatlanná vált - és nem csupán az uniós tagságból és az euróövezeti csatlakozásból adódó követelmények miatt, hanem mert ez a magyar gazdasági teljesítmény és az életszínvonal felzárkózásának is az egyik, ha nem a legfontosabb kulcsfeltétele. Az elmúlt évek történései azonban nem felejthetõk könnyen, s a piaci szereplõk és befektetõk bizalmának viszszanyeréséhez a szép szavak, de még a világos programkifejtés sem biztos, hogy elegendõ. Mivel lehetne mérsékelni a költségvetések választási ciklushoz kapcsolódó, a társadalom hosszabb távú érdekével és a közgazdasági racionalitással ellentétes kilengéseinek kockázatát és helyreállítani a megtépázott tekintélyt?
H
A nemzetközi tapasztalatokat is figyelembe véve kétféle lehetõséget érdemes mérlegelni.
Az egyik, hogy a kiegyensúlyozott fejlõdés költségvetési feltételét biztosító szabályokat törvényi szinten, egyfajta belsõ stabilitási egyezményben (fiskális viselkedési kódexben) lehetne összefoglalni.
A másik lehetõség, hogy szabályok helyett intézményi megoldást keressenek, azaz a költségvetési politika egy részét független (ki-nevezett, nem politikus) szakértõk kezébe adják, delegálják.
De mi lesz akkor a demokráciával, a parlament szuverenitásával? Ezt a jogos kérdést fogalmazhatta volna meg Dobrovits Mihály (A köztársaság lebontása ellen, Magyar Narancs, 2004. június 10.), ahelyett, hogy heves kirohanást intéz a Benczes István - Szentessy Krisztián szerzõpárosnak az államháztartási reform esélyeirõl írott cikke ellen (Magyar tánc - borotvaélen, prímás nélkül, Magyar Narancs, 2004. június 3.). Dobrovits a "demokrácia szabályainak nyílt kijátszásának" és a Pénzügykutató Rt. - egy magáncég - köztársaság elleni támadásának minõsítette a két, alternatív javaslatot, amelyeket a Pénzügyminisztérium megbízására készített tanulmányban vázoltam fel, és amit Benczesék megemlítettek.
Dobrovits indulat vezérelte vádaskodásával nem lenne érdemes többet foglalkozni, mert Várhegyi Éva (Ekotrip, Magyar Narancs, 2004. június 17.) és Kutasi Gábor (olvasói levélben) lényegében helyretette a legsúlyosabb torzításokat és a félrevezetõ interpretációt. Az alapkérdésre azonban érdemes visszatérni. Valóban nem kézenfekvõ, hogy miként érvényesülhet a népakarat, ha a demokratikusan megválasztott kormány, illetve parlament hatásköre szûkül, akár úgy, hogy törvényi szinten rögzítenek bizonyos kiadási korlátokat vagy eladósodási szabályokat, akár úgy, hogy döntési jogot kap egy kinevezett szakértõkbõl álló testület.
A kormányok a népszerûség reményében általában hajlanak a deficit növelésére, még ha jól tudják is, hogy az túlzott eladósodással jár. A választók is hajlamosak arra szavazni, akitõl éppen többet kapnak vagy remélnek. Ráadásul azokban az országokban, ahol a hatalomgyakorlásban nagy az esély a "váltógazdálkodásra", a deficit túlzott növelése könnyen válhat a hatalmon lévõ kormány politikai stratégiájának a részévé, hisz a többletkiadások módot adnak a szimpatizánsok támogatására, és a növekvõ államadósság jövõben esedékes költségein keresztül korlátozható a következõ kormány mozgástere is. Ezek az összefüggések, melyek nem idegenek az elmúlt évek magyar gyakorlatától, azt is mutatják, hogy a költségvetési politikában a parlamenti demokrácia nem jelent automatikusan biztosítékot a népakarat és a társadalom érdekének érvényesítésére, ha azt tágan értelmezzük.
H
A politikusok hajlamosak rövid távú érdekeik miatt feladni a hosszabb távon kiegyensúlyozott fejlõdést szolgáló (a társadalom érdekében álló) terveiket. A politikus (bármennyire áthatja is a felelõsségtudat) mindenekelõtt a következõ választásokat akarja megnyerni. A bizalom elnyerését és az átlát-hatóságot szolgálja, ha rögzítik az egyensúlyi pályát biztosító és az elkötelezettséget tükrözõ fiskális szabályokat. A szabályok azonban a legnagyobb körültekintés esetén is túl merevek lehetnek. Ha viszont nem teljesíthetõk, akkor nem töltik be az eredetileg elképzelt funkciót. Ezekre a problémákra az jelenthet megoldást, ha bizonyos döntések joga törvényileg szabályozott módon kinevezett technokrata szakértõk kezébe kerül. A szakértõ motivációja elvileg alapvetõen eltér a politikusétól, mert szakmai karriert épít. Ha bevonják a politikák alakításába, és/vagy döntési jogkört kap, saját elismertsége növelése érdekében elsõsorban az intézménye elé tûzött cél megvalósításában érdekelt. Végül bizonyos döntésekhez elengedhetetlen a magas szintû szakismeret, miközben a célt a mindenkori kormány politikája határozza meg.
E megfontolások szellemében, hosszú folyamat eredményeképpen váltak függetlenné a központi bankok, amelyek ma mindenütt a világon az alacsony inflációért (az árstabilitásért) felelõsek. Döntéshozó testületeik, a független monetáris tanácsok kinevezett, nagy tekintélyû szakértõkbõl állnak, és szabadon dönthetnek a monetáris politikáról, holott ez valaha (a 90-es évekig) a kormányok fennhatósága alá tartozott. Ma senki nem gondolná, hogy a jegybanki függetlenség nem fér össze a demokráciával és a köztársaság eszméjével, annak ellenére sem, hogy mindenütt a világon (nemcsak Magyarországon, hanem az euróövezetben is) még ma is élénk viták folynak a központi banki függetlenség tartalmáról és gyakorlatáról.
H
A meghirdetett politikától való eltérés leggyakrabban azonban a fiskális politikában figyelhetõ meg. Emiatt mára abban is konszenzus alakult ki, hogy a tartós növekedéshez a kormány kordában tartott finanszírozási igénye (deficit) legalább annyira szükséges feltétel, mint az alacsony infláció. Egy sor uniós ország ezért költségvetési szabályokat (fiskális magatartási kódexet) alkalmaz. Ezek nem vesznek ki döntési jogot a demokratikusan választott döntéshozók kezébõl, de - kiegészítve az uniós követelményeket - átláthatóbbá és meggyõzõbbé teszik a politikájukat, és megálljt parancsolnak a túlkapásoknak. Meghatározásukkor az adott ország sajátosságai dominálnak. Nyilvánvalóan más költségvetési elveket kell egy súlyosan eladósodott országban rögzíteni, mint ahol alig van az államnak adóssága. A költségvetési konszolidáció elveinek rögzítése elõtt pedig célszerû valamilyen társadalmi konszenzusra jutni arról, hogy milyen preferenciái vannak az adott társadalomnak, milyen szolgáltatásokat, gondoskodást várnak el az emberek az államtól, mert ez alapvetõen kihat az adópolitika (adócsökkentés) lehetõségeire. A nemzeti hatáskörben kialakított fiskális szabályok ennek megfelelõen nagyon sokszínûek. A szabályok bevezetésére tett gyenge próbálkozásnak minõsül, hogy az idei magyar költségvetésben szerepelt egy bekezdés, ami három évre elõre rögzítette a deficitcélt, ami talán már a megszavazás napján is teljesíthetetlen volt, és önmagában alkalmatlan is a magyar fiskális politika jó útra tereléséhez.
H
A független fiskális tanács viszont új gondolat. Kinevezett, független szakértõk, gyakorlott költségvetési és államadósság-kezelési szakemberek foglalnának benne helyet, akik döntési és/vagy állásfoglalási jogot kapnának. Elõnye, hogy rugalmasabb a szabály alapú megközelítésnél, de mérsékli a hosszabb távú érdekek hatalmi törekvésekbõl fakadó lesöprésének valószínûségét. Bár a különleges helyzetek meghatározása beletartozhat a fiskális kódexbe is, a fiskális tanács körültekintõbb értékelésre adna lehetõséget, mert nem kell merev plafonértéket szabnia az éves deficitre (mint a 3 százalékos felsõ korlát az EU-ban), miközben a fenntartható egyensúlyi pálya költségvetési, illetve eladósodási követelményeinek betartásáért felelõsséget vállal. Ezzel lehetõvé válna az uniós fiskális koordináció új alapokra helyezése is.
H
A fiskális politika ugyanis kétféle funkciót tölt be. Egyrészt a makrogazdasági egyensúly biztosítása a feladata, azaz a belföldi kereslet és a külsõ finanszírozási igény fenntartható pályán tartása; másrészt a jövedelem újraelosztása és a közfeladatok finanszírozása.
Az elsõ hatókör tekintetében elvileg nincs sok mozgástér, legalábbis akkora, ami politikai harcok tárgya lehetne. Ebben a funkcióban az állam eladósodottsága jelenti a meghatározó pénzügyi korlátot, s azokban az országokban, ahol már tetemes a korábban felhalmozott adósság, az eladósodottság (államadósság aránya a megtermelt jövedelemhez viszonyítva) felsõ korlátot szab az államháztartási hiány nagyságának is. Ezt a gondolatot lehet persze úgy félremagyarázni, mint ami a társadalom mûködését "egyszerû pénzügyi-hatékonysági mutatókra redukálja" (lásd D. M.). De "a téli szlovákiai éhséglázadás" meg a többi sokkoló példa felemlegetése nem változtat azon a szomorú tényen, hogy az esetleg elpazarolt, korábban felvett adósság terheit ma kell kifizetni; s hogy hiába a kormány népakaratot akceptáló engedékenysége és adakozása, a befektetõk ettõl nem válnak együttérzõbbé és a finanszírozás sem végtelenné. Nemzetközi példák sora bizonyítja, hogy igenis létezik a költségvetési megszorításoknak a növekedést kedvezõen befolyásoló kombinációja; a magas hiány viszont csak a kamatterheket, de nem a jólét forrását növeli. Márpedig jó és "demokrata" stratégia csak az lehet, ami az országnak a lehetõ legnagyobb jövedelemnövekményt eredményezi - s nemcsak jövõre, hanem hosszabb távon. Abból lehet többet juttatni a rászorulóknak, persze csak akkor, ha az adófizetõi hajlandóságunk és az elesettek iránti szolidaritásunk is felnõ a fejlettebb országokat jellemzõ szintre. A független fiskális tanácsra vonatkozó javaslat a költségvetés makrogazdasági funkcióját illetõ döntéseket delegálná szakértõkhöz, épp a társadalom érdekében.
H
A fiskális politika második hatóköre tekintetében azonban nagyon is van tere a demokratikus keretek között kifejezésre juttatott preferenciák érvényesülésének. Ha a deficit nagyságának a kijelölése vagy legalábbis a kormány által elképzelt deficit nagyságának a szakmai véleményezése egy független, szakmai szempontokat mérlegelõ, szakértõ fiskális tanács kezébe kerülne, a parlamenti választások a szerkezeti kérdésekre összpontosíthatnának, miközben a gazdasági fejlõdés egyensúlyi pályáját nem veszélyeztetné a politikai rivalizálás. A növekedési pálya még ezek után is nagyon érzékeny lenne arra, hogy a pártok közötti versengésbõl milyen politika kerül ki gyõztesen, mert nem mindegy, hogy egy kormány hogyan valósítja meg a deficitcélt, kiket tekint a támogatások célcsoportjának, hogyan allokálja a beruházási kiadásokat, milyen adópolitikát folytat stb. Szó sincs tehát arról, hogy a fiskális tanács létrehozása után egy szûk, technokratákból álló csoport kezébe "privatizálódna" a fiskális hatalom, és ezzel sérülne a demokrácia.
A független jegybank a kormány által kijelölt inflációs célt követi, monetáris tanácsa szabadon dönt a kamatokról. A független fiskális tanács pedig hosszabb távra vonatkozóan a kormány által kijelölt állami eladósodás érdekében szabadon nyilváníthatna véleményt a tervezett deficitrõl. Hogy milyen formában és "vétójoggal"-e, az további megfontolások tárgya lehet. Egy nagy tekintélyû grémium esetén azonban a rendszeres állásfoglalás is elegendõ fegyelmezõ erõt gyakorolhat a gazdaságpolitikára anélkül is, hogy szava bárkit kötelezne.
H
E testület pártoktól való intézményi és személyi függetlenségének biztosítása úgy, hogy közben ne sérüljenek a demokratikus alapelvek, nem egyszerû, de nem is lehetetlen.
Kiindulópontként az szolgálhat, hogy független az, aki soha életében nem vállalt politikai funkciót. (Az elvek persze mindig felpuhíthatók. Kelet-Közép-Európa több országában is például volt miniszterek kerültek a jegybankelnöki székbe, ami legalábbis elvileg megkérdõjelezi a politikától mentes ténykedést, s ebbõl hitelességi problémák fakadhatnak.) Ha a kinevezés joga a kormány kezében van (márpedig ennél jobbat nem találtak ki, ami összefér a demokráciával), akkor semmi nem gátolja meg, hogy saját, párt közeli szakértõit delegálja a "független" intézménybe. Ezt az ún. csúsztatott kinevezések gyakorlata védheti ki. A szakértõket továbbá szigorú összeférhetetlenségi szabályok kötnék, ami kizárja, hogy a "köztársaság magáncég felügyelete alá kerüljön" (D. M.). Meghatározott - a kormányzati ciklusnál hoszszabb - idõre kapnak megbízást azért, hogy a politikai váltások ne befolyásolják az intézmény mûködését, honoráriumukat törvény szabja meg és nem az éppen hatalmon lévõk. Végül a függetlenséghez elszámoltatás tartozik, ami rendszeres beszámolási kötelezettséget jelent, többnyire a parlamentnek. A "függetlenek" leváltását politikusok nem kezdeményezhetik, és jogukban áll ellenállni minden politikai indíttatású nyomásnak, ami szakmai feladatuk teljesítését akadályozná, még akkor is, ha például a parlament nem fogadná el beszámolójukat. Hallgatólagos szabály azonban, hogy ha egy független szakértõ-tisztségviselõ bizonyíthatóan sikertelen feladata ellátásában, akkor önként lemond.
H
A nemzeti költségvetések fékentartása uniós szinten is elengedhetetlen; az euróövezet stabilitásának alapfeltétele. Az erre hivatott stabilitási és növekedési egyezmény (SGP) azonban 2004-re súlyos válságba jutott. A merev szabályokat (amelyek 3 százalék alatti deficitet és 60 százalék alatti adósságrátát követelnek) egy sor tagország megsérti. Alapkérdéssé vált, hogy lehetséges-e a kiegyensúlyozott fejlõdést úgy biztosítani, hogy közben az uniformizált SGP gúzsba köti a fiskális politikát, a legfontosabb nemzeti hatáskörben maradó gazdaságpolitikai eszközt? Az uniós szintû fiskális koordináció "reformjavaslatai" közül az egyik épp a nemzeti független fiskális tanácsok felállítását szorgalmazza; a mai merev szabályok helyett ez valamelyest rehabilitálná a nemzeti fiskális politika szuverenitását. A másik megoldás a fiskális politika makrogazdasági és uniós szintû megítélésének jogát a bizottság mellett létrehozandó, nemzetközi szakértõkbõl álló, független "fenntarthatósági" tanács kezébe helyezné. Bár e lehetõségeket az európai politikusok ma még rossz szemmel nézik, a jövõ útja mégis az lehet, hogy a nemzeti költségvetéseket független szakértõi testületek vigyázzák.A szerzõ közgazdász, a Pénzügykutató Rt. tudományos fõmunkatársa.
