„A csengersimai közúti határátkelőhelyen jelentkezett kilépésre 2018. február 12-én egy német honosságú személygépkocsival közlekedő német állampolgár. A szolgálatot teljesítő rendőrök Frontex-vendégtisztek segítségével fedték fel, hogy a nagy értékű járművet a német hatóságok körözik.” A rendőrség honlapján szinte heti rendszerességgel olvashatunk hasonló akciókról, de azt is megtudhatjuk, hogy az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) szakértői és a magyar egyenruhások időnként közös továbbképzésen vesznek részt.
E gyakorlati segítségen túl a kormánynak mindeddig hivatkozási alapként is jól jött a Frontex. Amikor civil szervezetek – például a Human Rights Watch vagy az Amnesty International – arról számoltak be, hogy a szerb–magyar határon a magyar rendőrök bántalmazzák a menedékkérőket, a kormány rendre azzal védekezett, hogy a Frontex jelen lévő alkalmazottai semmi kivetnivalót nem találtak a magyarországi gyakorlatban. Legutóbb például az Európa Tanács kínzás elleni bizottságának – egy 2017. októberi látogatáson alapuló – múlt héten kiadott jelentésére reagálva vetették be ezt az érvet. Orbán Viktor 2015 szeptemberében bemutatott hatpontos, és 2016. áprilisi tízpontos migrációs akciótervében is szerepelt a közös európai határvédelem megerősítése, sőt az is, hogy „amennyiben valamely tagállam nem tudja teljesíteni kötelességét, úgy az Európai Határvédelmi Ügynökségnek kell beavatkoznia”. 2016-ban az EU miniszteri Tanácsában a magyar kormány képviselője és az Európai Parlament összes fideszes képviselője megszavazta a Frontex akkori megerősítését.
A Sargentini-jelentés elfogadása óta azonban a kormány mániája lett, hogy a Frontex újabb reformjával az EU a határvédelem jogát akarja elvenni a nemzetállamoktól. Orbán szerint az unió egyenesen „zsoldosokat” küldene a magyar határra, akik aztán beengednék a migránsokat. Úgy látja, a következő nagy európai küzdelem arról fog szólni, „kinél van a kapukulcs”. Lehet valóságalapja e hirtelen jött félelemnek?
Megosztott hatáskör
A Sargentini-jelentés egyetlen helyen említi a Frontexet. A migránsok, menedékkérők és menekültek alapvető jogairól szóló fejezetben idézi fel, hogy a Frontex alapjogi tisztviselője 2016 októberében és 2017 márciusában Magyarországra látogatott, és megállapította, hogy a hazai jogszabályok és a rendőrség gyakorlata miatt magas az alapjogok sérelmének kockázata – egy esetleges alapjogsértésért pedig akár a Frontexet is részleges felelősség terhelheti.
Magának a Sargentini-jelentésnek és a 7-es cikk szerinti eljárásnak semmilyen hatása nincs az uniós határvédelmi rendszerre.
A kormány csupán egy időbeli egybeesést használ ki: a jelentés szeptember 12-i európai parlamenti szavazásával egy napon tartotta az unió helyzetét értékelő beszédét Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke, és ehhez időzítve az Európai Bizottság számos jogszabályi javaslatot hozott nyilvánosságra, köztük egy rendelettervezetet a Frontex felturbózásáról. Kormányoldalon hivatkoznak még Angela Merkelre, aki a Bundestagban azt mondta, hogy „a külső határon fekvő országoknak át kell adniuk nemzeti kompetenciájuk egy részét a Frontexnek”. Orbán összeesküvés-elméletében mindez úgy jelenik meg, hogy Merkel már egy szeptember 9-i találkozón megállapodott Emmanuel Macronnal a Sargentini-jenetésről és a határőrizeti jog elvételéről.
Tálas Péter biztonságpolitikai szakértő, a Stratégiai Védelmi Kutatóközpont vezetője szerint az új bizottsági javaslat nem hoz változást a Frontex és a nemzeti határőrizeti szervek viszonyában. „Az utasítási jog továbbra is a nemzeti hatóságoknál marad. A legfontosabb változás, hogy a javaslat értelmében 2020-ra a jelenlegi 1500-ról 10 ezer főre nőne a Frontex állománya, és 2027-ig folyamatosan emelkedne a szervezet saját alkalmazottainak aránya a tagállamoktól kölcsönzött határőrökhöz képest.” Egy a Frontex működését ismerő forrásunk szerint a mai, tagállami felajánlásokon alapuló modellben nehézséget okoz a szükséges eszközök és határőrök biztosítása. A rendszer ráadásul rugalmatlan, a tagállamok konkrét misszióra adják kölcsön határőreiket, akiket nem lehet csak úgy átvezényelni, ha a külső határ más pontján adódik vészhelyzet. „A Frontex varsói központjában ez frusztrációhoz vezethetett, ezért lobbiztak az Európai Bizottságnál a saját állomány megerősítéséért” – mondja forrásunk. Az új javaslat értelmében a tagállamok által rövid és hosszú távra kölcsönzött határőrök száma előre meghatározott lenne. Magyarországnak 2020-ban 65 határőrt kellene hosszú távra biztosítania, ez a szám 2027-ig 130-ra emelkedne. Ezzel párhuzamosan a rövid távú magyar Frontex-kontingens létszáma 303 főről 173-ra csökkenne.
Míg a Frontex határőrei eddig elsősorban támogató, koordináló, tanácsadó feladatokat láttak el, az új javaslat erősebb kompetenciákat adna nekik. Ahogy a bizottsági közlemény fogalmaz, „ugyanúgy végrehajthatnának határellenőrzési és visszatoloncolási feladatokat, mint a tagállami hivatalos személyek”. Ez jelenti például a beléptetést vagy a belépés megtagadását, dokumentumok ellenőrzését, ujjlenyomatvételt vagy a határ menti járőrözést. A megerősített Frontex az elutasított menedékkérők és más migránsok visszaküldésében is nagyobb szerepet kapna, előkészíthetne például kitoloncolási döntéseket, és a visszaküldés előtt álló személyek származási országával is felvehetné a kapcsolatot; továbbá a Frontex-határőrök fegyverviselési joga is szélesedne.
Ezzel együtt a közlemény is hangsúlyozza, hogy a Frontex nem veszi át a határőrizet jogát a tagállamoktól. A Frontex-alkalmazottak a javaslat értelmében a nemzeti hatóságok „ellenőrzése és irányítása alatt” dolgoznának, minden egységük vezetőjét a fogadó tagállam adná. Mivel a határvédelem az EU-ban megosztott hatáskör, az alapszerződés módosítása nélkül ez nem is lehetne másképp. Főszabály szerint a Frontex-egységek bevetését is a tagállam kérheti, maga a Frontex ezt csak különleges helyzetekben javasolhatja, az Európai Bizottság pedig akkor írhatja elő, ha egy tagállamban olyannyira gyenge a határőrizet, hogy az az egész schengeni térség működését veszélyezteti. (A jelenleg hatályos, 2016-ban elfogadott jogszabály szerint a belügyminiszterekből álló Tanács írhatja elő bizonyos helyzetekben a Frontex bevetését, ezt a jogot ruházza át az új javaslat az Európai Bizottságra). Ha egy kormány még ilyenkor sem hajlandó együttműködni, a többi tagállam visszaállíthatja a belső határellenőrzést egyes határszakaszokon, ami de factoakár a Frontexet elutasító ország schengeni tagságának felfüggesztését is maga után vonhatja.
Uniós aggályok
Mint a Frontex alapjogi biztosának a Sargentini-jelentésben idézett észrevételeiből kiderül, az uniós határvédelmi ügynökség magyarországi tevékenysége eddig sem volt mentes a vitáktól.
A Frontex mellett működik egy alapjogi konzultációs fórum is, amely a jelentései szerint 2016-ban és 2017-ben is a magyarországi küldetés megszakítását javasolta a szervezet főigazgatójának. Fabrice Leggeri 2017 februárjában ezt nagyjából azzal az érveléssel tagadta meg, hogy Frontex-munkatársak jelenlétében nem történt atrocitás a határon, sőt a nemzetközi megfigyelők éppen visszatartó erőnek bizonyulhatnak, illetve információkkal is szolgálhatnak az esetleges rendőri túlkapásokról. Az Európa Tanács kínzás elleni bizottságának múlt heti jelentésében valóban szerepel, hogy a meginterjúvolt menedékkérők szerint a külföldi határőrök előtt nem bántották őket a magyar rendőrök, illetve abbahagyták a verést, amikor a frontexesek megjelentek.
A helyzet 2017 eleje óta annyiban változott, hogy az Európai Bizottság előbb kötelezettségszegési eljárást indított a rendőrség „visszakísérési gyakorlata” miatt, majd júliusban a luxembourgi EU Bíróság elé vitte az ezt megalapozó magyar jogszabályt. A bizottságot itt nem a rendőri túlkapások érdeklik – szerinte önmagában az ellentétes az EU visszatérési irányelvével, hogy a rendőrök automatikusan visszakísérik a határ szerb oldalára a Magyarország területén elfogott migránsokat anélkül, hogy azok menedékkérelmet terjeszthetnének elő vagy vitathatnák a visszatoloncolás jogosságát. A Frontex eddig mondhatta, hogy emberei a visszakísérésekben nem vesznek részt, de ha a bizottsági javaslat alapján erősödik a mandátumuk, elképzelhető, hogy magyar elöljáróik parancsai ellentétbe kerülnének az uniós joggal. Hasonló dilemmát okozna adott esetben az is, ha az új javaslat értelmében „migrációkezelési támogató csapatokat” küldhetne a Frontex Magyarországra, hiszen közben a bizottság bíróságon támadja a magyar tranzitzónás menekültügyi eljárást is (például a fogva tartás túl hosszú ideje miatt).
Bár az aktuálisan szolgálatot teljesítő Frontex-határőrök számáról nehéz információhoz jutni, az biztos, hogy az elmúlt két év során az ügynökség leépítette magyarországi tevékenységét. Az alapjogi konzultációs fórum 2016. novemberi ajánlása szerint az év szeptemberében még 58 Frontex-hivatalnok tartózkodott Magyarországon, többségük a határ mentén segített a magyar kollégáknak. Egy az asktheeu.org oldalon beadott adatigénylés megválaszolásából az derül ki, hogy 2017 szeptemberében már csak 20-an voltak itt. A Frontex lapunknak adott tájékoztatása szerint idén januártól – a magyar kormány kérésére – 13 munkatársuk van jelen Magyarországon, akik elsősorban a határokon átnyúló bűnözés felderítésében segítenek. „Stratégiai döntés volt, hogy a határ közeléből levonul a Frontex” – mondja az ügynökség működésére rálátó forrás.
De mi történne, ha egy elképzelt jövőbeli Frontex-hadműveletben ütközne a magyar és az uniós jog? A frontexesek nyilván ebben az esetben sem fegyvereznék le a magyar rendőröket, hogy beengedhessék a migránsokat a kerítésen, vagy hogy kiengedhessék őket a tranzitzónából. A konfliktusra vélhetően még a közös „műveleti terv” előzetes vázolásakor fény derülne, és a Frontex vagy megtagadná a magyarországi bevetést, vagy a vitatott jogszabályok végrehajtásától maradna távol. „Mindenkinek az lenne az érdeke, hogy ezekben a feladatokban ne vegyenek részt. Elképzelhető, hogy lenne vita, de szerintem amíg bírósági döntés nem születik arról, hogy a magyar jogszabályok ellentétesek az uniós joggal, különösebb problémát ez nem okozna” – mondja Tálas Péter. Hozzátehetjük, hogy Orbán Viktor az egész kérdéskört megkerülheti, ha egyszerűen be sem hívja a Frontexet.
Indul a kampány
A szuverén nemzeti menekültpolitikára a Frontex egyedül akkor jelenthet veszélyt, ha bevetését az Európai Bizottság írja elő, és ennek feltételéül a kifogásolt magyar szabályozás megváltoztatását szabja. A kormánynak ebben az esetben sem kellene feltétlenül beengednie a „zsoldosokat”, de mint láttuk, egy ilyen döntés schengeni tagságunkat kockáztatná. Talán erre utalt Macron, amikor a múlt héten az Európai Tanács salzburgi informális ülése után azt mondta: „Azok az országok, amelyek nem kérnek a Frontexből vagy a szolidaritásból, elhagyják a schengeni övezetet.” Ez a forgatókönyv azonban Magyarország vonatkozásában nem tűnik életszerűnek, mivel a bizottsági kötelezés eszközét a túl gyenge, nem pedig a túl szigorú határigazgatási politikák ellenszereként találták ki. Magyarországon például akkor merülhetett volna fel az alkalmazása, amikor a magyar kormány 2015 nyarán–őszén tízezer szám buszoztatta a menedékkérőket Ausztriába megfelelő azonosítás és ujjlenyomatvétel nélkül. Hogy a bizottság mostani javaslatcsomagja sem beengedni, hanem inkább távol tartani akarja a migránsokat, az világosan kiderül a visszatérési irányelv Frontex-tervezettel egyidejűleg beadott módosításából, amely főképp a fogva tartási lehetőségek kiszélesítéséről és a kiutasítással szembeni jogorvoslat szűkítéséről szól.
Persze, lehet úgy érvelni, hogy a magyar „visszakísérési szabály” a schengeni határellenőrzési kódexet is sérti. Az Amnesty International például egy 2016-os jelentésben mutatott rá, hogy a schengeni szabályok a belépés megtagadásánál indokolt döntést és jogorvoslati lehetőséget írnak elő, ami Magyarországon aligha teljesül. A kínzás elleni bizottság múlt heti jelentése akár biztonsági kockázatokat is felvethet a magyar gyakorlattal kapcsolatban. Egy belső rendőrségi dokumentum ugyan előírja, hogy a visszakísérés során fel kell venni a migránsok személyes adatait, és ezt össze kell vetni a hazai és uniós adatbázisokkal, a bizottság tapasztalatai szerint a nyilvántartásokban személyes adatok egyáltalán nincsenek, a rendőrség sokszor egyetlen formanyomtatványt tölt ki egy egész kiutasított csoportról, és a menekülőkről készült fénykép- vagy videofelvételek is gyakran rossz minőségűek. Ezt alapul véve nem zárható ki, hogy a magyar hatóságok a „visszakíséréssel” körözött bűnözőket vagy potenciális terroristákat is futni hagynak.
Mindazonáltal hivatalosan nem merült fel, hogy a magyar szabályozás sértené a schengeni kódexet, az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárásaiban más jogszabályokra (a visszatérési irányelvre vagy a menekültügyi eljárást szabályozó irányelvre) hivatkozott. Jogilag is kétséges, hogy a „visszakísérés” során tapasztalt hiányosságok megalapoznák-e a Frontex Magyarországra küldését a schengeni térség integritásának védelmében.
Az időtényező miatt sem könnyű elhinni Orbán Viktor rémmeséjét, miszerint az EU a Frontex segítségével akar kiszúrni Magyarországgal. Az új szabályok a Bizottság tervei szerint 2020-tól lépnének életbe, ami elég ambiciózus elképzelés, hiszen jövő májusban európai parlamenti választásokat tartanak, márpedig az előtt és után jellemzően hónapokra leáll a döntéshozatal. Nagyon valószínű, hogy mire az új Frontex foglalkozhatna a magyar helyzettel, még a luxembourgi bíróság lassan őrlő malmai is ítéletet hoznak a visszakísérés és a tranzitzónás eljárások ügyében. Ha azt mondják, hogy ezek megfelelnek az uniós jognak, akkor nincs miről beszélni, ha viszont jogsértést állapítanak meg, akkor Magyarország a Frontextől függetlenül komoly szankciókkal – pénzbüntetéssel – lesz kénytelen szembenézni.
A Frontex-javaslat támadását így valós politikai küzdelem helyett a Sargentini-jelentés utáni figyelemelterelésként és az EP-választási kampány első fideszes témájaként értékelhetjük. Orbánnak azért is szüksége van erre, mert eddigi kedvenc „csataterén”, a kvóták kérdésében a „rugalmas szolidaritás” elve felé mozdultak el az álláspontok (még Juncker is azt nyilatkozta Salzburgban, hogy ilyen irányú javaslatot kellett tennie, bár nem ért vele egyet). Ez azt jelentené, hogy a menedékkérőket senkire nem kényszerítenék rá, a szolidaritást elutasító tagállamoknak más területeken, például a közös határvédelemben kellene többet nyújtaniuk. De Orbán még saját „győzelmét” sem hagyhatja szó nélkül – ahogy Donald Tusk, az Európai Tanács elnöke a salzburgi találkozó előtt fogalmazott, vannak, akik megoldani akarják a migrációs helyzetet, és vannak, akik a válság fenntartásában és politikai kihasználásában érdekeltek.
