A népszavazásra bocsátandó kérdésrõl az Alkotmánybíróság márciusi határozata megállapította, hogy nyelvtanilag és tartalmilag is egyértelmû. Az igen voksok túlsúlya esetén ugyanis "a kérdésbõl megállapítható, hogy kedvezményes honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és ezek a megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való szorosabb kötõdés ellenõrzésére, a >>Magyar igazolványA jelenlegi állampolgársági törvényben megfogalmazott kedvezményes honosítás akár úgy is módosulhat, hogy aki bizonyítja magyarságát, az automatikusan honosítható - vélekedett kérdésünkre Hack Péter alkotmányjogász -, de a másik értelmezési végpontként az is elképzelhetõ, hogy a mostani kedvezményekkel adják meg az állampolgárságot: a kettõ között bármi lehetséges. A meg-alkotandó törvény jogalanyaiként szerinte a kérdés minimálisan a magyarigazolvánnyal körülhatárolt személyeket határozta meg: "Sikeres és eredményes népszavazás esetén olyan törvény nem születhet, amely a magyarigazolványnál meghatározottaknál szigorúbb feltételekhez köti a kedvezményes honosítást. Egyéb feltételeket szabhat meg, elméletileg mondhatja azt, hogy az ott szereplõ igazoláson túl még azt is elfogadja, ha például a gyulai határõrparancsnok ad egy igazoló iratot."
Korlátolt lehetõségek
Nagy Boldizsár nemzetközi jogász szerint az Országgyûlés jóhiszemûen csak úgy értelmezheti a kérdést, hogy olyan törvényt kell alkotnia, amely "kvázi technikailag átvezeti a státustörvény kijelölõ szabályát az állampolgársági törvénybe". Aki a szerint magyarnak minõsül, az anélkül válhasson magyar állampolgárrá, hogy itt kellene élnie, és egyébként még az is, akire egy külön törvényt fognak alkotni. A kérdés szerinte sem ad alkalmat a magyarságkritérium meghatározásának szigorítására: a státustörvény által meghatározott körön nem lehet szûkíteni, sõt a szomszédos államokban élõkön kívül akár a diaszpórában élõk is beletartozhatnak.
Mióta tudatosult a pártokban, hogy a referendum után esetleg tényleges jogalkotói munkára is szükség lesz, különféle tervekkel álltak elõ. Ezek kardinális pontja, hogy milyen állampolgárságot is lehetne adni a határon túli magyaroknak: elõkerült a Magyarok Világszövetsége által évekkel ezelõtt már javasolt külhoni állampolgárság ötlete és a teljes körû állampolgári jogosultságokkal szintén nem járó magyar útlevél ideája is. (Lásd errõl cikkünket a 14-15. oldalon.) A fél vagy mondjuk 0,3 állampolgárság intézménye elméletileg valóban megalkotható (és akkor pedig 1,5-es vagy 1,3-es állampolgárságként emlegethetnénk); az egykori koronagyarmatokon élõk státusát Nagy-Britannia is ehhez hasonló módon rendezte. Az efféle gondolatokkal elõrukkolók valószínûleg kimondatlanul is arra az eshetõségre melegítenek, ha a népszavazás nemleges eredménnyel zárulna. Az "Akarja-e, hogy" kezdetû mondat ugyanis minden sutasága ellenére világosan a magyar állampolgárság megadásáról beszél, ami viszont jelenleg egyféle van (ez pedig mindent tartalmaz, kivéve - egyelõre - az automatikus szavazati jogot), és egy új státus létrehozása természetesen nem lenne visszamenõleges hatályú.
A mostani állampolgársági törvény a magukat magyarnak valló, felmenõjük magyar állampolgárságát valamiképp igazoló kérelmezõknek egy év életvitelszerû itt-tartózkodást ír elõ. A speciális eljárás nem tartozik az államigazgatási eljárások körébe: a belügyminiszternek a jogszabály huszonegy hónapos határidõt ír elõ a honosítási kérelem elõterjesztésére. A gyakorlatban ez valóban el is tart másfél-két évig (ez nyilván függ az ügyek mennyiségétõl, az apparátus létszámától, hozzáállásától); ennyi idõ alatt ellenõrzi a Belügyminisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatala a törvényi felté-telek meglétét, de adott esetben a papírok megjárják a rendõrséget és a Nemzetbiztonsági Hivatalt is. Csúszást okozhat, ha a csatolandó nagyszámú igazolások közül hiányzik vagy lejárt valamelyik, és a delikvenst hiánypótlásra kérik fel. Ha mégsem tartaná a hivatal a határidõt, akkor nincs mit tenni: a késedelemnek nincs szankciója. Az elõterjesztés ezután a köztársasági elnök elé kerül; õt ugyan nem szorítja határidõ, de általában néhány hónapon belül megszületik a döntés. Az eljárás végén nem készül formális határozat, ezért az elutasítottak nem tudják meg az indokokat, jogorvoslatra nincsen lehetõség. Az egyetlen, amit tehetnek, hogy újra próbálkoznak.
E fent leírt folyamat csak egy év jogszerû itt-tartózkodás után indítható el, ahhoz pedig elõzõleg tartózkodási vagy letelepedési (bevándorlási) engedélyre van szükség. Ezt megelõzõen pedig még a határ túloldalán kell tartózkodási (D típusú) vízumra szert tenni, amelynek elintézési ideje szintén nem egy hét. A szándék létrejöttétõl az állampolgárság megszerzéséig hoszszú évek telnek el az ilyen-olyan papírok beszerzésével és hivatali sorban állással, amit az állampolgárságra vágyók esetenként méltán érezhetnek megalázónak. A kedvezményes honosítás a jogalkotói értelmezésben jelentheti ezen eljárás egyszerûsítését, lerövidítését is.
Jönnek a magyarok!
Jelenleg a teljes honosítási folyamaton végighúzódik az a nagyon fontos elem, hogy a kérelmezõnek életvitelszerûen Magyarországon kell élnie, azaz lakóhellyel kell rendelkeznie, és biztosítania kell a megélhetését. Ennek kihagyása az állampolgárságot kizárólag a származáshoz kötné, az eddig az állam politikai közösségére vonatkoztatott fogalmat az etnikai-kulturális felfogással váltaná fel. Ez nem huszonegyedik századi európai gondolat, bár pontosan nem látható elõre, hogy a magyar állampolgárság-eszme megváltoztatásának milyen nemzetközi következményei lennének.
Az állampolgárság fogalmának meghatározásakor az egyik precedensértékû esetben, a Nottebohm-ügyben a hágai Nemzetközi Bíróság 1955-ben az effektivitás elvét fogalmazta meg. Bár a második világháború idején Nottebohmmal mint az ellenséges német állam állampolgárával bántak Guatemalában, a bíróság a kár-térítési ügyben nem ismerte el a pénzen vett lichtensteini állampolgárságát, mert - és ez a lényeg - az állampolgárság valamely személynek egy állam lakosságához való tényleges, szoros kötõdését fejezi ki. Ezzel szemben a luxembourgi Európai Bíróság az 1992-es Micheletti-ügyben más megközelítést alkalmazott. Az argentin-olasz kettõs állampolgárságú férfi Spanyolországban szeretett volna letelepedni, de mivel a korábbi lakhelye Argentína volt, és Olaszországgal nem tartott fenn valódi, szoros kapcsolatot, a spanyol hatóságok megtagadták ezt tõle. A bíróság azonban kimondta a közösségi jog elsõbbségét, tehát nem tagadható meg az uniós (olasz) állampolgársággal járó letelepedési jog akkor sem, ha a tagállami szabályok ezt az effektív kapcsolat hiányában lehetõvé tennék. Az is igaz azonban, hogy az állampolgárságról szóló 1997-es európai egyezmény a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben hozott ítéletét veszi alapul.
Az EU egyes tagállamaiban (egységes szabályozás ugyanis csak a minimális követelményekre van) a kettõs állampolgárság kezdeti elutasítását mostanra valóban a toleráns megközelítés váltotta föl. Ez azonban nem a határokon túlra került kisebbségekkel van összefüggésben, hanem a migráció általánossá válása az oka: az állampolgárság hiánya ne legyen a bevándorlók beilleszkedésének az útjában, másrészt az emberi jogi fejlemények következtében már nem feltétlenül kell a migránsoknak megszakítaniuk a származási országhoz fûzõdõ jogi kötelékeiket. Éppen ezért az unióban az állampolgárság megszerzése egyedi mérlegelésen alapuló folyamat, melynek feltétele az adott ország területén való hosszabb-rövidebb idejû tartózkodás (e kérdéssel részletesen foglalkozik Tóth Judit tanulmánya: Miért nem lehet, ha szabad, Beszélõ, 2003. október). A kettõs állampolgárság szabályozása tehát alapvetõen a bevándorlás-politikával összefüggõ kérdés, ami, ugye, jelenleg Magyarországon föl sem merül.
Ha mégis az etnokulturális megközelítés mellett döntenénk, akkor Nagy Boldizsár szerint a politikai következményekkel mindenképpen számolnunk kell: "Mi egy közösség része vagyunk, minden cselekedetünk érinti az uniót, mintául szolgálhat másoknak. Ha holnap Portugália az összes volt gyarmatainak a lakosait portugálnak tekinti, és õk speciel Magyarországra fognak költözni, akkor azt nekünk tudomásul kell vennünk. Ha Románia uniós ország lesz, akkor a moldáv államban élõ személyek egy része, akik románnak vallják magukat, szintén az unió állampolgárai lehetnek. (A román gyakorlatról lásd keretes anyagunkat.) Ugyanígy a litvánok és a lengyelek is kiterjeszthetik ezt a kört, hiszen õket is sújtotta a történelem így vagy úgy." Az esetleges elmarasztalás azon múlna, hogy a kedvezményes honosítás milyen folyamatokat generálna: ha a népszavazás pártolóinak igazuk van, és az intézkedés nem járna a migráció felerõsödésével - vagy azok vándorolnának ki, akikre az uniónak szüksége van -, akkor valószínûleg nem lenne tiltakozás.
Esküszöm, magyar vagyok!
Azt viszont egészen biztosan nem kerülhetnénk el, hogy a kérdésben az érintett szomszédos országokkal megegyezzünk. A kedvezménytörvény ide vonatkozó tapasztalatain túl nyilvánvaló: a kiújuló viszály minden elképzelhetõ és elképzelhetetlen negatívuma a külhoni magyarokon csattanna, az etnikai konfliktusokkal terhelt Magyarország képe sem fedné éppen a csatlakozási szerzõdésben vállalt önmagunkat, ráadásul a kétoldalú megállapodások nélkül a magyar állampolgárság által nyújtott jogok biztosítása nem lenne más országoktól elvárható. Persze ha "csak" az érzelmi kötõdés erõsítését és a Magyarországra való utazást szolgálná, akkor ez utóbbi nem tétel - de hát az állampolgárság nem erre "való", ennél jóval több.
Az etnikai alapon megadott közjogi státus másik velejárója, hogy onnantól kezdve meg kell tudnunk mondani, hogy kit tekintünk magyarnak. A rövidített itt-tartózkodás kedvezményének odaítélésekor a hatályos jogszabály ma is tesz erre egyfajta kísérletet: aki annak vallja magát, felmenõje magyar állampolgár volt, és ún. alkotmányos alapismereteirõl képes magyarul beszámolni. Ha a referendum sikeres és eredményes lesz, ez a magyarigazolványok megszerzési feltételeire módosul, és tetszõlegesen tovább bõvíthetõ. Azaz a kinyilatkoztatott magyar öntudaton kívül elég, ha a kérelmezõ tud magyarul; ha nem, akkor egy ottani magyar szervezethez vagy egyházhoz való tartozás igazolására van szükség, vagy az adott ország papírjára, hogy õ már magát korábban valahol magyarnak vallotta.
Az etnikai elv mindenhatósága már a nyelvtudással megbicsaklik; persze, mondjuk, egy magyarul tudó szerb állampolgársághoz juttatását valószínûleg senki nem kifogásolhatná. A magyarigazolványra jogosító feltételek meglétérõl (tud-e magyarul vagy hozott-e valamilyen papírt) az adott állambeli külképviseleteken gyõzõdnek meg, és az errõl szóló igazolással ellátott kérelmet küldik el döntésre a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatalának. Mivel a külképviseletek a hatósági eljárásban közremûködõként vesznek részt, az igazolás kiadásához szükséges feltételek hiányában is továbbítják a kérelmeket. A különféle papírok hamisítása vagy pénzért való megszerzése köztudomásúlag csak a megszerezni kívánt, amúgy szintén hamisítható okmány értékétõl függ. E tekintetben a magyarigazolvány és a magyar útlevél természetesen össze nem hasonlítható, bár az elõbbirõl amúgy sem tudunk sokat. Vadászi Tiborné, a hivatal Magyar Igazolványok és Internetes Közigazgatási Szolgáltatások fõosztályának vezetõje lapunknak elmondta: mivel hatósági tevékenységük ellátásához nincsen szükség olyan elemzés készítésére, amely azt vizsgálja, hogy a jogosultsági feltételek közül melyikre alapozva nyújtotta be a kérelmezõ a magyarigazolvány iránti kérelmet, ilyen statisztikák nem is készülnek. A november 15-i állapot szerint eddig egyébként 2873 esetben utasítottak el kérelmet, az indoklások a törvény által elõírt kizáró okokat tartalmazzák (például bevándorlási, letelepedési engedélyt kapott vagy magyar állampolgár).
A tapasztalatok alapján az a nem meglepõ megállapítás azért megkockáztatható: magyarigazolványra jelenleg döntõen a nyelv-tudás alapján tesznek szert a kérelmezõk, de azt már csak találgatni lehet, hogy egy "világútlevél" elérhetõsége kinek mennyit érne meg. Márpedig igenlõ népszavazás esetén a magyarságszempontok köre csak tágítható. De annyira talán a visszaélések növekedése árán sem, hogy mindenki beleférjen, aki magyarnak érzi magát. "Jól mûködõ magyarságdefiníciót nem tudunk adni - állítja Nagy Boldizsár -, hiszen annak arra is kell szolgálnia, hogy a hatóság megtagadhassa valakitõl, aki pedig magyarnak vallja magát. Ha arra kell használnunk, hogy valakitõl megtagadjuk, akkor nagyon sok igazságtalanság kreálásában fogunk elkerülhetetlenül részt venni. Mindig van egy határzóna, ahol nem lehet élesen elmetszeni, ki tartozik bele, ki nem. Egy kulturális magyar öndefiníció túl széles mezsgyét hagyna, ahol a döntéshozó személyes ítéletén múlna, ki kerül bele."
Mészáros Bálint
Az állampolgársági népszavazásról lásd még Kõszeg Ferenc: Nem és nem címû írását az 58-60. oldalon
Elsõ forduló
Az akkor már egy ideje lebegtetett kettõs, illetve a külhoni állampolgárság létrehozására megálmodott, a határon túli magyarok jogállásáról rendelkezõ státustörvény helyett a Magyar Állandó Értekezlet javaslatára 1999-ben indult meg a kedvezménytörvény elõkészítése (törvény a szomszédos államokban élõ magyarokról). Az alapvetõ célkitûzés az volt, hogy "a határon túli magyarság megõrizze nyelvét, kultúráját és nemzeti önazonosságát". Ehhez tervezték kedvezmények nyújtását az oktatás, a tudományos és kulturális élet, az egészségügy és a társadalombiztosítás területén. A három hónapos munkavállalási engedély megadását nem kötötték volna a munkaerõ-piaci helyzet vizsgálatához, az utazási, diákigazolványhoz kapcsolódó kedvezményeket és a határon túli gazdálkodószervezeteket is támogatták volna. A nemzetiség igazolására (a magyar nyelv ismeretén kívül) ún. ajánlásokat kiállító szervezetek kaptak megbízást.
A törvényt 2001 nyarán fogadta el az Országgyûlés, azt egyedül az SZDSZ nem szavazta meg. Ukrajna, Szerbia-Montenegró, Horvátország és Szlovénia nem talált benne különösebb kivetnivalót, de Románia és késõbb Szlovákia hallani sem akart róla. A román kormány a Velencei Bizottsághoz, az Európai Tanács szakértõkbõl álló konzultatív testületéhez fordult a kedvezménytörvény véleményezését kérve, de a grémium végül az európai gyakorlat áttekintésével általános érvényû állásfoglalást adott ki.
A testület megállapította, hogy nem kormányzati szerv az anyaállam javára közigazgatási funkciót nem láthat el, a kedvezmények igénybevételére jogosító igazolvány nem lehet személyazonosító irat, és nem fejezhet ki politikai kapcsolatot birtokosa és a kibocsátó állam között. A bizottság úgy vélte, hogy az etnikai különbség a megkülönböztetés indoka lehet, de csak kulturális és oktatási területen, az anyaország kultúrájához kapcsolódóan; egyéb területeken erre csak kivételes esetekben lehet mód, akkor is a kapcsolattartás céljából, az adott állam beleegyezésével.
A bizottság (elméletileg nem kötelezõ) állásfoglalását követõ hosszú viták, fenyegetõzések után a törvény végrehajtására létrejött az Orbán-Nastase egyetértési nyilatkozat ("paktum"), mely már több konkrét rendelkezés kiiktatását tartalmazta. A kedvezménytörvényt végül a Medgyessy-kormány módosította. A törvény preambulumában "az egységes magyar nemzethez tartozás" megfogalmazást a "magyar kulturális örökséghez való kötõdés" kifejezés váltotta fel. A módosított szöveg különbséget tesz oktatási és kulturális, továbbá az egyéb célú kedvezmények tekintetében. A változás után a jogszabály elválasztja egymástól a Magyarországon nyújtott kedvezményeket és támogatásokat a szomszédos államokban biztosított támogatásoktól. A diákkedvezményeket és a magyar nyelv és irodalom, történelem és mûvelõdéstörténet tárgyban oktatókra vonatkozó pedagóguskedvezményeket a szomszédos államokban élõ nem magyar nemzetiségûekre is kiterjesztik. Az ajánló szervezetek tevékenységét megszüntetik, a diplomáciai és konzuli képviselethez lehet benyújtani a magyarigazolvány iránti kérelmet. A munkavállalásnál a módosított törvény szerint csak nemzetközi szerzõdés alapján lehet az általános, a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának engedélyezésére vonatkozó szabályoktól eltérni.
A Fidesz úgy reagált, hogy a kormány túllihegte a Velencei Bizottság ajánlásában és a magyar-román megállapodásban foglaltakat. Nehezményezték, hogy a módosítás még a hazai kedvezményekre vonatkozóan is korlátozásokat vezetett be, így például az utazási támogatást csak oktatási és kulturális célokra lehet igénybe venni. A támogatásokat a többségi nemzethez tartozók is megkaphatják, míg a kisebbséghez tartozó, szakterületeken tanulók nem. Azonkívül nem lehet elvitatni az ottani magyarok nemzetiségi hovatartozását, az erre utaló kitétel nem kerülhetne ki a preambulumból. A magyarigazolvány kiüresedett - mondta az ellenzéki párt.
Moldovaiak román állampolgársága
Romániában egyelõre sem a román nyelvû sajtó, sem a román pártok nem tartották fontosnak odafigyelni a magyarországi népszavazásra. Ez egyrészt annak tudható be, hogy a fokozatosan durvuló romániai választási kampány minden figyelmüket elvonja, másrészt beigazolódni látszik egyes elemzõk azon véleménye, miszerint Bukarest nem akar állást foglalni a magyar állampolgárság ügyében mindaddig, amíg a népszavazás eredménye nem ismert. A román külügyminisztérium például közel két hete halogatja az Erdélyi Riport címû hetilap által kért hivatalos állásfoglalás kibocsátását. Fokozott óvatosságuk nem alaptalan, Románia ugyanis már 1991-ben felkínálta a határon túli románok számára a román állampolgárság megadását.
Az akkori törvény értelmében egy külföldi állampolgárnak a visszahonosításhoz elegendõ volt igazolnia román származását. Kettõs állampolgárként õk azonban - egészen a tavalyi alkotmánymódosításig - nem rendelkezhettek a határon belüli románokat megilletõ valamennyi joggal: nem indulhattak romániai választásokon, és nem lehettek köztisztviselõk.
A moldovai románok ezzel szemben kivételezettek: õk bármely romániai megyei rendõrparancsnokságon, de a chisinaui nagykövetség konzuli osztályán is elnyerhetik a román állampolgárságot. (A kivételezettség érthetõ, Romániának ugyanis még mindig fájó seb, hogy Moldovát 1940-ben a Molotov-Ribbentrop-paktum értelmében kénytelen volt átengedni a Szovjetuniónak. Moldova a Szovjetunió megszûnése után az önálló állami létet választotta.) Ha kérésükre pozitív választ kapnak, hat hónap áll rendelkezésükre ahhoz, hogy a román hivatalban letegyék az állampolgári esküt, mely így hangzik: "Esküszöm, hogy hazámnak és a román népnek elkötelezettje leszek, védem a nemzeti jogokat és érdekeket, tiszteletben tartom az alkotmányt és Románia törvényeit."
Az elmúlt években nem jelentek meg hivatalos adatok a román állampolgárságot szerzett moldovaiakról. A korábbi titkolózás minden bizonnyal azzal állt összefüggésben, hogy tavaly júniusig a moldovai alkotmány tiltotta a többes állampolgárságot. A tiltás ellenben nem szorította vissza a Prut folyón túliak román állampolgárság iránti igényét: tavaly, még a tilalom idején, négy hónap alatt 18 ezer kérvényt iktatott a bukaresti Román Állampolgársági Hivatal. Becslések szerint ötszázezer és egymillió közötti a kettõs állampolgárságú moldovaiak száma. Ezek egy része fõleg dolgozni és bevásárolni kel át a Pruton. Egy tavalyi közvélemény-kutatást feldolgozó tanulmány szerint a Romániában tartózkodó moldovaiak jelentõs hányada diák, akik 38 százaléka tanulmányai befejeztével nem tér vissza hazájába. A román tanügyi minisztérium nemzetközi kapcsolatokért felelõs osztályának a közleménye szerint itt maradásuk a jól képzett fiatalok végleges áttelepülését segíti elõ, és a romániai munkaerõpiacon is növeli a feszültségeket.
Mihály László
