Felejtsük el az uniós alkotmányt és mindent, ami az elmúlt egy évben történt az EU-ban. Az új Európa, a régi és az új tagállamok első igazi próbája, hogy meg tudnak-e állapodni a közösség következő hosszú távú költségvetéséről, a gigantikus központi programok pénzeléséről és a zsé elosztásáról. A jelek egyelőre nem túl biztatóak - és ha mégis sikerül, a végeredmény szörnyűséges lesz.
Az óvatoskodó titkolódzás és a folyosókanyarba húzódva beszél-getés megszokott dolog egy olyan szervezet fővárosában, amelyet jórészt diplomaták működtetnek. De szembeötlő, hogy a 2007-2013-as uniós költségvetés tárgyalásaival Brüsszelben foglalkozók mennyi-re idegesek: a sajtókapcsolatokkal foglalkozó tisztviselők többsége, ha a költségvetés szót hallja, azonnal bólint, és azt mondja: "off the record" (vagyis csak név nélkül nyilatkozik). Van, akinek a hangjába már-már beépült a stressz, és ismerek egy diplomatát, aki pár hónap-ja a falhoz egészen közel húzódva közlekedik.
A hatok bandája
Elfogadni a mintegy 1000 milliárd eurót (negyedtrillió forintot) tartalmazó pénzügyi csomagot, amely az unió gigászi elosztórendszereit, a közös mezőgazdasági politikát, a felzárkóztatási alapokat, a kutatás-fejlesztést és a többi központi programot finanszírozza, az első igazán fontos kihívás, amit az EU-nak meg kell oldania, amióta 25 tagúra bővült. Az alkotmány - ez a fontos, de ünnepélyes neve miatt némileg túlhangsúlyozott és jelentős részben absztrakt problémákat feszegető dokumentum - tárgyalása korántsem váltott ki ekkora érzelmeket és vetett fel ekko-ra politikai nehézségeket. A folyó ügyek, a jogszabályalkotás, a napi politikai alkuk: mind semmi a költségvetési kerethez képest, ami hét évre előre meghatározza, ki menynyit fizet és ki mennyit kap. The biggest story ever.
Magyarország és a többi új tagállam számára a tét viszonylag egyszerű: mennyi pénzt tudunk kicsavarni a költségvetést jórészt finanszírozó gazdag északi tagországokból, elsősorban a felzárkóztatási programok (az úgynevezett strukturális és kohéziós alapok) területén. A mezőgazdasági tá-mogatások nagyrészt be vannak betonozva, a többi program pedig viszonylag kicsi, és nem is minden esetben könnyen elérhető. A kutatási és fejlesztési támogatások jó része például a viszonylag alacsony magyar technológiai potenciál és a kis pályázási gyakorlat miatt jelentős részben a "futottak még" kategóriába került a magyar diplomácia tárgyalási stratégiájában. A magyar fókusz egyértelműen az uniós költségvetés mintegy 40 százalékát kitevő felzárkóztatási programokon van, sikerünket főként ezen kell lemérnünk.
A már 2004-ben megkezdődött és elvileg júniusban befejezendő költségvetési tárgyalások nehéz politikai klímában zajlanak. A tavalyi év első fele ráment az uniós alkotmány elfogadására. A második fél év holland elnökségének figyelmét jelentős részben az új parlamenti és európai bizottsági ciklus elindítása és az ebből keletkező nehézségek kötötték le (emlékezzünk az EP és a bizottság közti tavaly őszi jóváhagyási vitára, ami az egyik legnagyobb politikai földcsuszamlás volt az elmúlt évek közösségi történetében).
A magunk mögött hagyott hó-napok politikai hangulata pedig rosszabb, mint régóta bármikor. Az alkotmányról szóló parlamenti ratifikációk és népszavazások miatt állandó a politikai bizonytalanság és para, amit súlyosbít egy sor fontos tagállamban tartott ilyen-olyan választás. Az aktuális, luxemburgi elnökség tudatosan nem lépett szinte semmit az elmúlt hónapokban a büdzsé ügyében: először meg akarta várni a brit választásokat (London kulcsszereplője a költségvetési egyenletnek, hamarosan látni fogjuk, miért), aztán a francia és a holland népszavazást (nehogy a két ország kemény pénzügyi megmogyorózásába belebukjon az uniós alkotmány). Most, hogy ezeken lassan mind túlesünk, kiderül, hogy Németországban előre hozott választások lesznek, zéróra csökkentve a szintén kulcsszereplő német kormány mozgásterét a következő hónapokban. "Választások meg mindenféle egyéb hazai problémák mindig vannak, amik akadályozzák a megegyezést fontosabb (uniós) ügyekben. Az EU egy ilyen rendszer: nagyon függ a tagállamaitól és így a tagállamok belső politikájától. De a mostani helyzet rosszabb: az emberek zöme teljesen le van dermedve" - magyarázza egy diplomata.
Az egymást óvatosan kerülgető játékosokat három fő csoportra lehet osztani. A legfontosabb a "hatok bandája": a Franciaország, Németország, Nagy-Britannia, Hollandia, Svédország és Ausztria alkotta csoport, amelyhez később csatlakozott még egy-két pici és viszonylag jómódú állam is, az unió nemzeti összjövedelmének 1 százalékában húzná meg a kiadási plafont - jól jegyezzük meg ezt a számot, sok minden forog körülötte. Ez mintegy 815 milliárd euró hét év alatt, nagyjából akkora, mint a jelenlegi, 2000-2006-os költségvetés - bár lehet, hogy kisebb: nem teljesen egyértelmű, hogy az 1 százalék kötelezettségvállalást vagy az ennél mintegy 10 százalékkal kisebb tényleges kifizetést jelenti-e. A másik csoport a déli államoké, amely évtizedeken át a fő haszonélvezője volt a felzárkóztatási programoknak. A spanyol autópályák, a görög repterek, a portugál hidak és az olasz miegyebek nagy része közösségi pénzből épült. A Dél azonban, most először, rosszul jöhet ki a dologból: nemcsak tényleges fejlődése, de a nála is szegényebb Kelet-Európa csatlakozása miatt is relatív fejletlensége csökkent, és ezért lecsúszhat az EU-pénzekről. A harmadik csoport Kelet-Európa: ezeknek az országoknak a lemaradása a legnagyobb, gyakorlatilag teljes egészében a leginkább támogatandó felzárkóztatási célcsoportba tartoznak. Ezek a csoportok persze csak nagyjából egységesek: mindenkinek van valamilyen sajátos érdeke, hozzájárulásának, felvevőképességének és fejletlenségének különbözősége miatt a frontok tovább aprózódnak, végül igen komplex mátrixot rajzolva fel.
A hosszú távú költségvetés ráadásul meglehetősen komplikált rendszer. Egyrészt rengeteg szám van benne, másrészt e számok jelentős része egészen különböző feltételezésekből - egyes régiók gazdasági fejlettsége, különböző statisztikák és ezekre épülő szá-molási módszerek stb. - indul ki. A politikai alkudozás a költségvetésről ezért meg sem kezdődhet addig, amíg hosszú hónapok rész-letes előkészítő munkájával a tag-államok fel nem térképezték, minden egyes részletre kiterjedően és minden félreértést tisztázva, hogy egyáltalán mit jelent az a költség-vetési javaslat, amit az Európai Bizottság 2004 legelején lerakott az asztalra. Ezt a tisztogató-értelmező munkát egy sor, szakdiplomatákból álló munkacsoport, valamint a nagyköveti tanács végzi, nagyjából egy éve. És még mindig nem minden fejezetben tudni, hogy mennyi az annyi.
Az előkészítő munka persze már maga is egyfajta tárgyalás: a költségvetési javaslatok értelmezése végeredményben a büdzsé értelmezése, és aki jobban vívja a munkacsoportokban zajló taktikai csatát, az javíthat a politikai helyzetén. Egy új tagállamot képviselő diplomata például arra panaszkodik, hogy hiába kérte az elnökséget újra és újra arra, utasítsa a javaslat előkészítéséért felelős Európai Bizottságot, tisztázzon bizonyos részeket a vázlatban, a kérés minduntalan elutasításra talált. Méghozzá vélhetően azért, mert az elnökség tudta, hogy egy későbbi fázisban az ő taktikázását, az általa előterjesztendő végső kompromisszum elfogadtatását nehezíti, ha ezen a ponton olyan számok látnak nap-világot, amelyek nem az ő érvelését erősítik. A birkózás hónapok óta folyik, persze nemcsak a komitékban, hanem kétoldalú tárgyalásokon és miniszteri szinten is. Baráth Etele EU-miniszter, Gottfried Péter integrációs államtitkár és embereik lassan régi ismerősök lesznek Luxembourg és Brüsszel kulcsfontosságú pontjain.
Dél ellen vizelni
A dolgok akkor gyorsultak fel, amikor az EU tanácsának soros luxemburgi elnöksége az elmúlt hetekben végre megunta az elő-készítést, és két konkrét javaslat-csomaggal is előállt, amelyeket a tagállamok miniszterei a múlt hét végén vitattak meg - a frontok egyelőre megmerevedni látszanak. A javaslatok nagy gesztusokat tettek a magát totálisan megmakacsoló, a 0,9-1 százalékos költekezési küszöbből engedni egyáltalán nem hajlandó hatok bandájának. Az első javaslat fűnyírómódszerrel levett a költségvetési javaslatból egy tonna pénzt. A második pedig különösen az ún. versenyképességi fejezetnek ment neki, csökkentve a kiadásokat a kutatás-fejlesztés területén (ezzel ellentmondva annak a célnak, hogy a tagállamok elsősorban a modernizáció révén akarják beindítani a már évek óta stagnáló európai gazdaságot). A hatvanas évek Európájára tervezett agrárpolitikai fejezeten belül a viszonylag modern vidékfejlesztési programokra csapott le a bárd, mert a klasszikus agrárkiadásokat egy felháborító német-francia paktum 2002-ben befagyasztotta. A most asztalon lévő csomag mintegy 892-927 milliárd euró költekezést ír elő a következő hét évre, szemben az Európai Bizottság eredeti javaslatával, amely 929 és 1025 milliárd euró közé lőtte be a kiadásokat (a nemzeti összjövedelem arányában 1-1,09 százalékra csökkentve az 1,08-1,15 százalékról).
Mi van ezek mögött a számok mögött? Nem sok jó. A felzárkóztatási politikára vonatkozó mutatók már első pillantásra is furcsák egy kicsit: az Európai Bizottság még tavaly februárban benyújtott javaslata szerint a felzárkóztatási támogatások 52 százaléka jutna a régi 15 tagállamnak, és 48 százaléka a 10 újnak, plusz Romániának és Bulgáriának. Ez persze irtózatosan sok pénz: Magyarország ez alapján 24,6 milliárd eurót, azaz mintegy 6000 milliárd forintot kapna 2007 és 2013 közt. De mégis furcsa az olyan kalkuláció, ami a leszakadt kelet-európaiaknak - mondjuk a litvánoknak - arányosan is kevesebbet szán, mint a "szegény" spanyoloknak, görögöknek és más délieknek, a nyomor ördögi spiráljába került Dél-Belgiumról nem is beszélve. Nem minket kéne felzárkóztatni elsősorban? Az Európai Bizottság eredeti költségvetési javaslata így cinikus vállvonogatások tárgya az új tagállamból származó diplomaták közt. Két pénzügyekkel foglalkozó forrás arra emlékeztette a Narancsot, hogy a javaslatokat az az Európai Bizottság készítette elő, amelyben még nem voltak biztosok az új tagállamokból. Na igen.
És ezek még csak az eredeti javaslatok. A helyzet azóta némileg romlott. A hatok bandájának költségvetési konzervativizmusa - vagy fukarsága - olyan erős, hogy a felzárkóztatási politika hagyományos, alapvető pillérei mozdulnak ki a helyükből, a mi kárunkra. Ilyen pillér például az úgynevezett 4 százalékos szabály: ez azt mondja ki, hogy egy állam legfeljebb nemzeti össztermékének 4 százalékát kitevő felzárkóztatási pénzt vehet fel egy évben. A kiadáscsökkentésre irányuló igyekezet ezt a szisztémát úgy kalibráltatta át a luxemburgiakkal, hogy az aktuális vitapapír szerint a plafon Magyarország esetén 3,7 százalék lenne - persze szöges ellentétben a magyar szándékkal, ami egészen hosszú ideig még a 4 százalékról is minimumként, nem pedig maximumként beszélt. Egy másik luxemburgi javaslat átfazonírozta a GDP-növekedés kiszámolásának módszerét, azoknak a tagállamoknak kedvezve, amelyeknek gyorsabban nő a gazdaságuk. Ezek az indítványok jelentős részben taktikaiak: a luxemburgi elnökség az elmúlt hetekben elérte, hogy a kelet-európai országok frontja kettétörjön a fejletlen, kicsi, viszont igen gyorsan növekvő baltiakra és a közepesen fejlett, viszonylag nagy, viszont némileg lassabban növekvő visegrádiakra. Ha még csak: de a legutolsó ötletek az eddig igen erős visegrádi frontot is szétbontják. Szlovákia - szintén szegény, de igen tempósan fejlődő ország - a múlt hét óta egész elégedett képet vág, a magyarok meg a csehek arcára pedig kiült a kétségbeesés. (Habár, és ez mutatja a tárgyalások és a javaslatok hihetetlen bonyolultságát, az értelmezések a szokottnál is jobban eltérnek: a magyar tárgyalódelegáció az utolsó miniszteri forduló után még arról beszélt, hogy a jelenlegi állás szerint Magyarország a harmadik leginkább támogatott ország lenne népességarányosan.) Az új tagállamok relatív szívatását ellensúlyozandó az utolsó javaslat átirányít némi pénzt a déli tagállamok rubrikáiból keletre, folytatva a hihetetlen egyensúlyozást a két, viszonylag fejletlen régió közt, amelyek között ugyanakkor mégis számottevő különbségek vannak. Az új ajánlat szerint az összes felzárkóztatási pénz 82 százaléka menne a legszegényebb régióknak az eredeti 78 százalék helyett. Ez jórészt az újaknak kedvezne - ám a déliekre zúduló csapást valamiféle átmeneti mechanizmus tompítaná. Összességében és arányosan a keletiek továbbra is meglepően keveset kapnak, noha pontos számokat az iszonyú egyenletek miatt lapzártakor még senki nem tudott. (A számolgatásokat bonyolító Európai Ügyek Hivatalát nem tudtuk elérni.)
Egyszerűsíthetetlen egyenlet
Éppen ez a Dél kontra Kelet a hatok bandájának egyik fő problémája. A hatok alapállása egyszerű: főként a rekordösszegeket kiperkáló hollandok és németek unják, hogy folyton nekik kell kifizetniük a cechet. Ez egyrészt érthető, másrészt figyelemreméltó változásokra világít rá: az integráció iránt eddig teljes mértékben elkötelezett két ország csak újabban kezdett el siránkozni, és nem csak a költségvetés miatt. A hollandok június elején várhatóan leszavazzák az EU új alkotmányát, évtizedes alapvetéseket kérdőjelezve meg az egész közösség működésében. A néme-teknél hasonlóan aggasztó jelek figyelhetők meg: Gerhard Schröder kormánya európai elkötelezettségét - nem csak a pénzt - tekintve alighanem a legrosszabb a szövetségi köztársaság történetében. Generációváltás, általános euroszkepticizmus és gazdasági stagnálás húzódik meg a háttérben. Ugyanakkor a hatok álláspontjában van rugalmasság is: nem akarják teljesen kiherélni a jórészt szolidaritáson alapuló felzárkóztatási programokat, csak azt sokallják, hogy a "szegény" spanyoloknak, portugáloknak, olaszoknak és még a kelet-európaiaknak is csengetniük kell. "Évek óta mondjuk, hogy mi hajlandóak vagyunk fizetni, de a felzárkóztatási pénzeknek a tényleg szegény országokba kellene menniük" - mondja egy holland diplomata.
Vagy ez csak szöveg? A költségvetési alkudozás egyik legkínosabb eleme az ún. brit visszatérítés, itteni zsargonban a rebate. Ezt még a nyolcvanas években harcolta ki London, elsősorban azon az alapon, hogy az eltérő brit mezőgazdasági struktúrák miatt a sziget-ország aránytalanul keveset kap az uniós büdzsé felét kitevő agrártámogatásokból, viszont sokat fizet be. A brit visszatérítés mintegy 8 milliárd euróra rúgna 2007-re, és ezt mindenki mással együtt a csóró kelet-európaiaknak is finanszírozniuk kell - magától értetődő, hogy már mindenki nagyon unja. (En plus, miért kell az angoloknak folyton különleges elbánásban részesülniük?) De a jelenleg lebegtetett megoldás csak tovább komplikálná a dolgot, és még nagyobb engedményeket tenne a régi vágású nemzeti önzésnek: egy úgynevezett általános visszatérítési mechanizmussal minden nettó befizetőnek juttatna vissza pénzt, ha a befizetés túllép egy bizonyos határt. A spórolás persze erény. De a hatok érvelése, miszerint nekik nem éri meg ennyit befizetni az EU-ba, mégis aggasztó, ahogy ezt már korábban is fejtegettük ebben az újságban. Mi is nem éri meg pontosan? Az EU-tagság?
Az egyenlet tehát igen összetett, és mindenki kőkeményen beállt a saját álláspontjára. Egyrészt persze azért, mert ez így megy. A 25 oldalú diplomáciai tárgyalás, ami ennyi pénzről szól, szükségszerűen nehézkes. Ez nem parlament, ahol a kormányoldal leszavazza az ellenzéket, és kész. Az EU sajátosan működik, és ennek oka van. Másrészt azért, mert a kormányok álláspontja komoly hazai politikai megfontolásokon alapszik. A brit rebate a szigetországban szinte vallási kérdés. A befizetés csökkentése a hollandok körében mindenkit foglalkoztató alaptéma. Ez az oka a luxemburgi elnökség kétségbeesett lavírozásának választások, népszavazások és más események közt: nehogy a költségvetési tárgyalások miatt összedőljön az egész építmény. Itteni kalkulációk szerint a luxemburgiaknak alig néhány hetük van a végső sakkhúzásokra: a június eleji holland alkotmányos népszavazás és július 1-je közt kell megegyezni, még mielőtt a lehetetlen britek vennék át a tanácsban az elnökséget. Jean-Claude Juncker miniszterelnök erre kétoldalú találkozók sorozatával és egy június 12-i miniszteri "konklávéval" készül, hogy a kirakóst aztán a június 16-17-i csúcson próbálja tökéletessé illeszteni. (Gyurcsány Ferenc miniszterelnök lapzártánk után, keddre volt hivatalos Luxembourgba.)
Sikerülhet-e? Még mindig so-kan gondolják, hogy igen, már csak azért is, mert ha a brit elnökség alatt nem történik semmi érdemi, akkor 2006-ban túl késő lesz: a programok tervezését időben el kell kezdeni. Mások szerint van még idő: az előző tárgyalási menet 1999-ben jóval tovább tartott. Végeredményben viszont az a kérdés, hogy milyen lesz a költségvetés. A 25 szereplős alkudozás - és aztán még az Európai Parlamenttel is meg kell majd egyezni a legvégén! - megoldható probléma. De, mint láttuk, csak úgy, hogy az elnökség taktikai engedmények sorát teszi minden irányba: az angolokat megveszik a rebate fenn-tartásával, a franciákat a közös mezőgazdasági politika békén hagyásával, az északiakat az általános visszatérítési mechanizmussal, a délieket azzal, hogy még relatív prosperitásuk ellenére is kapnak némi pénzmagot, legalább egy átmeneti időszakra, a keletieknek meg jut, amennyi jut (nagy gáz itt sem lesz: a kialakulatlan intézményi rendszer és a gyakorlat hiánya miatt úgyse tudnak olyan borzasztóan sok pénzt jól felhasználni). Összességében mindenki kap majd annyit, hogy senki ne legyen nagyon csalódott.
Csak a végeredmény lesz egy förtelem, egy monstrum, ami köszönő viszonyban sincs a megálmodott modernizációs célkitűzésekkel, a lisszaboni programmal, a tudás alapú gazdasággal meg a többi izével, amiről az EU vezetői állandóan beszélnek (bár a magyar kormány javára írandó, hogy őszintén és következetesen a nagy lóvét célozta meg az elejétől fogva, és semmi mást - nincs mellébeszélés). Ez a büdzsé, ha megszületik, olyan szörnyűséges és kőkorszaki elemeket fog bebetonozni újabb hét évre, mint az évi 40 milliárd eurót felemésztő közös agrárpolitika, és a megegyezés érdekében olyanokat hajít ki az ablakon, mint a kutatási és fejlesztési kiadások rettentően szükséges növelése, a modernebb vidékfejlesztés, egyebek. Ez a nagy baj, nem az a pár tized százalék, amin többek közt Magyarország is feszül.
Szlankó Bálint
(Brüsszel)
Hogyan épül fel az EU költségvetése?
Az Európai Unió költségvetése furcsa szerzet, mert az Európai Unió is furcsa szerzet. A jól ismert állami kiadásoknak kevés nyomát találni itt: a bizottság által 2004-ben javasolt eredeti büdzsétervezet mintegy nyolctizedét két tétel teszi ki: az agrártámogatások és a felzárkóztatási pénzek. A többi a következő dolgokra megy el: vállalati versenyképesség támogatása, kutatás-fejlesztés, az államközi közlekedés fejlesztése, oktatás és szakképzés, szociálpolitika, bel- és igazságügyi kiadások (határvédelem, vízumpolitika, bevándorlás, igazságszolgáltatás), külpolitika és támogatás a harmadik világnak, valamint adminisztráció.
