Interjú

A kormányzás minőségét is befolyásolja a korrupció mértéke

Tóth István János, a Korrupciókutató Intézet (CRCB) igazgatója

  • Keller-Alánt Ákos
  • 2019. január 6.

Belpol

Immár tudományosan is kimutatható, mennyire romlott a magyarországi korrupciós helyzet 2010 után. Az eltűnt pénznél sokkal nagyobb károkat okozhat, hogy mindig egy szűk körből kerülnek ki a közbeszerzések nyertesei.

Magyar Narancs: Önök hogyan definiálják a korrupciót a kutatásaik során?

Tóth István János: Alapvetően azzal foglalkozunk, hogy tudományos alapon meg tudjuk mondani, milyen az állam, mennyire jó a kormányzás minősége. Ebből a szempontból azt gondolni, hogy a korrupciót kutatjuk, némileg félrevezető. A korrupció magas szintje ugyanis nem maga a probléma, hanem csak egy tünet. Annak a tünete, hogy egy intézmény vagy az egész intézményrendszer gyenge, hiányzik belőle az integritás. A korrupciót röviden úgy lehet definiálni, hogy valaki nem az előírtaknak megfelelően használja az általa betöltött pozíciót. De ha valaki vissza tud élni a hatalmával – akár állami hivatalban ül, akár egy magáncégnél –, az azt is jelenti, hogy hiányoznak vagy nem működnek azok a mechanizmusok, amelyek az adott szervezet immunrendszereként csökkentenék a korrupciós kockázatot. Korrupciós kockázat mindig és mindenhol van, a kérdés az, hogy milyen szintű és mennyire tudja szétzilálni az adott intézményrendszert. Tehát a korrupciós kockázat mértéke az intézmények minőségéről ad információt.

MN: Hogyan vizsgálják a korrupciót?

TIJ: Elsősorban a közbeszerzéseket vizsgáljuk, ám ezek statisztikai elemzéséből a korrupciót nem lehet közvetlenül kimutatni, csak következtetni a kockázat mértékére. Ha valaki egy téli este, miután ivott, beül az autójába, amelyen nyári gumik vannak, és elkezd száguldozni egy rossz minőségű kanyargós úton, akkor nagyobb a valószínűsége annak, hogy baleset éri, mint azt, aki józanul, egy megfelelően karbantartott autóval szabályosan közlekedik egy kivilágított úton. A körülményeket nézzük, és hogy a szereplők viselkedése mennyire növeli a korrupciós kockázatot.

MN: Melyek az önök által figyelembe vett körülmények?

TIJ: Olyan tényezőket vizsgálunk, hogy a közbeszerzések hány százaléka zajlik verseny nélkül. Ha egyetlen pályázó van, akkor nagyobb a korrupciós kockázat, mintha többen versenyeznének. Vizsgáljuk, hogy mekkora a nyílt közbeszerzések aránya, de árulkodó az is, ha az előzetesen kalkuláltnál jelentősen magasabb a szerződéses ár, vagy ha a nyertes pályázatban millió forintra van kerekítve az ár. Ez ugyanis – figyelembe véve a csalások felderítésével kapcsolatos kutatások eddigi tapasztalatait – azt jelenti, hogy a végső ár meghatározása nem egy komolyabb árkalkuláció alapján történt. Nézzük azt is, ki kivel nyer gyakran konzorciumban.
A nevezetes G-nap előtt például a Közgép gyakran indult együtt a Strabaggal és a Swietelskyvel, a G-nap után pedig már nem.

MN: Mely ágazatok a legfertőzöttebbek?

TIJ: Korrupció szempontjából azok a közbeszerzések jelentik a legnagyobb kockázatot, ahol olyan termék beszerzéséről van szó, ami egyedi, és aminek sok minőségi jellemzője van. Ilyenek például az építőipari beruházások vagy az IT-szektor, ahol sokszor van szükség egyedi célszoftverek létrehozására. Ezekben az esetekben ugyanis nincs piaci ár, amihez viszonyítani lehetne. Tovább növeli a korrupció kockázatát, hogy ezekben az esetekben jellemzően oligopol vagy oligoszpón piacokról van szó, azaz kevés eladó vagy vevő van jelen, tehát eleve korlátozott a verseny. De ez nem magyar sajátosság, a világon mindenhol ezek a területek a legfertőzöttebbek.

MN: A kutatásaik kimutattak valamilyen trendet a magyar korrupciónál?

TIJ: A magyar közbeszerzések 2005–2018 közötti adatai alapján azt látjuk, hogy 2010 után nőtt a korrupciós kockázat az ezt megelőző időszakhoz képest. A tenderek kevésbé átláthatók, nőtt az egyindulós közbeszerzések aránya, jelentősen csökkent a verseny erőssége. Becsléseink szerint a 2009–2016 közötti közbeszerzéseknél 15–24 százalékra tehető a korrupciós járadék miatti veszteség a versenypiaci árhoz képest. Ha például elfogadjuk, hogy Paks 2 annyiba fog kerülni, mint amennyit most állítanak, vagy­is 4000 milliárd forintba, akkor ezek szerint mintegy 600–960 milliárdos korrupciós felárat lehet becsülni.

MN: Az kimutatható, hogy egy jól körülhatárolható kör nyeri a nagyobb közbeszerzéseket?

TIJ: A híreket olvasva az újságolvasó érzése valóban az, hogy a közbeszerzéseken nyertesek köre szűkült a korábbiakhoz képest. Ezt a feltételezést kutatások még nem vizsgálták, épp ezért szeretnénk lefolytatni azt a kutatást, ami erre is választ adhat. Ebben intézmények szintjén is vizsgálnánk a korrupciós kockázatokat, azaz meg tudnánk mondani, hogy miként alakultak e kockázatok 2005 és 2018 között a minisztériumok, a kórházak vagy éppen az ügyészség közbeszerzéseinél. Azért, hogy ezt a kutatást el tudjuk végezni, rövidesen támogatói kampányt fogunk indítani, mert az Európai Unió nem finanszíroz egy ilyen speciális kérdésre irányuló kutatást, a magyar kormány pedig nyilván nem fog erre pénzt adni.

MN: A szabályozási környezet változása mennyire járul hozzá a korrupció növekedéséhez?

TIJ: Magyarországon vannak nyilvánvalóan testreszabott törvények, de azt nem mértük, hogy ezek száma vagy aránya mennyire változott meg az utóbbi időben. A törvényhozás minőségét ellenben vizsgáltuk az Európai Bizottság megbízásából 2006–2013 közötti adatokon. Ezt úgy mértük, hogy a törvények hány százalékát módosították egy éven belül. 2011 után jelentősen romlani kezdett a törvények minősége: míg 2006 és 2009 között 5–9 százalék volt, addig 2011 és 2013 között 13–26 százalék lett azon törvények aránya, amelyeket egy éven belül módosítani kellett.

MN: A gazdaságin túl milyen károkat okoz a társadalomban a korrupció?

TIJ: Egészen súlyos következményei is lehetnek. Augusztusban összeomlott egy viadukt Genovában, 43-an haltak meg. Ebből hatalmas botrány lett Olaszországban, és nem csupán az emberi tragédia miatt. Kiderült ugyanis, hogy az autópálya-kezelő már egy évvel a baleset előtt tudta, hogy komoly problémák vannak a viadukttal. El is kezdték tervezni a felújítást, hogy merre tereljék a forgalmat, ha lezárják az utat. De azok a folyamatok, melyek a veszélyre figyelmeztettek volna, nem működtek, a felújítás elmaradt. Ez az egyik része a korrupciónak. A másik, hogy az is kiderült, hogy amikor a 60-as években építették a viaduktot, oda csak a maffia által jóváhagyott cégek szállíthattak betont. Amikor az ember ráhajt az autópályára, bízik az államban mint építtetőben. Ez a tragédia jelzi, hogy az olasz állam nem működik rendesen. Szokták mondani, hogy a korrupció halálos: ez a költsége. Az, hogy Magyarországon még nem látható, nem azt jelenti, hogy ez a veszély nincs jelen.

MN: Milyen hasonló veszély van Magyarországon?

TIJ: Épülni fog az új atomerőmű Pakson, ami komoly korrupciós kockázatot jelent, nemcsak az esetleges túlárazások miatt. Mészáros Lőrinc cége építheti például az erőmű tartalék vészhelyzeti központját. Erre akkor lenne szükség, ha egy meghibásodás miatt nukleáris vészhelyzet alakulna ki. Önmagában nem az a probléma, hogy Mészáros cége nyer, hanem az, hogy milyen körülmények között nyer. Nem tudok arról, hogy Paks esetében meglennének azok a szabályok, és a paksi miniszteri biztostól független, de neki dolgozó ellenőrző szervek, amelyek kizárják az összeférhetetlenséget, vizsgálják egy közbeszerzés korrupciós kockázatát és biztosítják, hogy a legjobb, legmegbízhatóbb cégek építhessék fel az atomerőművet.

MN: Hogyan változott Magyarországon az intézményekbe vetett bizalom?

TIJ: A Világbanknak van erre vonatkozó kutatása, ebben a kormányzás minőségét méri. Két mutatószám vonatkozik a korrupcióra. A joguralom (rule of law) mutató mértéke a 2007-es 82-ről 2017-re 70-re romlott a 100-as skálán, a korrupció kontrollja (control of corruption) pedig 73-ról 59-re ugyanebben az időben. Ez a jelentős romlás alapvetően a vállalatvezetők véleményét tükrözi.

MN: A társadalom nagyobb része elfogadja a korrupció ekkora mértékét?

TIJ: Az a kérdés, kik vannak olyan helyzetben, hogy befolyásolni tudják a döntéshozókat. Magyarországon jelenleg a Fideszt támogató, magukat keresztény-konzervatív középosztálynak vallók vannak ilyen helyzetben, számukra pedig a korrupció mostani szintje, úgy tűnik, elfogadható.

MN: Nem gondoltam volna, hogy bármelyik társadalmi csoport befolyásolni képes a mostani döntéshozókat.

TIJ: Azok, akik megválasztották ezt a kormányt, tolerálják a korrupció mostani szintjét. A vidéken élő vállalkozók nagy része is támogatja a kormányzatot, mert olyan helyzetet teremtett, ami rövid távon kedvező a számukra.

MN: A hétköznapi emberekre milyen hatással van, hogy ekkora a korrupció? Hozzászoktak, és inkább elfogadják?

TIJ: Sajnos az a tapasztalat, hogy akkor van nagyobb esély a változásra, ha emberek halnak meg a korrupció miatt. 2015-ben egy bukaresti diszkótűzben 64-en haltak meg, miközben Bukarestben nem sokkal korábban épült egy kórház, ami elvileg alkalmas lett volna az égési sérültek ellátására. Csak éppen a kórház nem tudta fogadni a sérülteket, mert korrupció miatt nem voltak működőképesek a berendezései. Ráadásul a klubnak nem volt tűzvédelmi engedélye sem. Ezek az emberek végsősoron a korrupció következtében haltak meg. A tragédia után tömegtüntetések kezdődtek, s meg is bukott a román kormány.

MN: Hogyan próbálja a magyar kormány leplezni a korrupciót? Látszólag az ügyészség nem végzi a munkáját, hiányosak az állami adatközlések, az állami propaganda pedig elég hatásos.

TIJ: A propaganda hatásáról most nem szeretnék beszélni, és az ügyészség működését sem vizsgáltuk. Amiről tudok részleteket, az a Közbeszerzési Hatóság adatközlési gyakorlata. 112 ország közbeszerzési hatóságának adatközlési gyakorlatát vizsgáltuk, és vannak olyan területek, melyekben Magyarország egészen jó. Ilyen például, hogy a közbeszerzésekről hányféle információt tesz közzé, vagy hogy hányféle szempont szerint lehet keresni a közbeszerzések között. A korszerű gyakorlat viszont az – és ebben nagyon rosszul teljesít Magyarország –, hogy a közbeszerzések adatait szerződésszinten kell közzétenni, méghozzá elemezhető adatbázis formájában. Ezt nemcsak olyan fejlett országok alkalmazzák, mint az Egyesült Államok vagy Kanada, hanem olyanok is, mint Chile, Zambia vagy Uganda. Nálunk viszont a Közbeszerzési Hatóság honlapjáról egyáltalán nem lehet letölteni a szerződések adatait elemezhető formában.

Itthon az emberek, de a vezetők fejében is van egy hamis kép az ország fejlettségéről és a világban elfoglalt helyünkről. Azt gondolják, hogy bérelt helyünk van a fejlett világban, már nincs semmi teendőnk. Valójában azonban a válság utáni átrendeződés még mindig zajlik, de nem csak abban az értelemben, hogy a BRIC országok (Brazília, Oroszország, India és Kína) kezdik ledolgozni a Nyugattal szembeni lemaradásukat. Számos afrikai és dél-amerikai ország elkezdte a legmodernebb technológiákat alkalmazni, és ezért fognak tudni az élre törni. Ide tartozik a korszerű intézményi megoldások bevezetése és működtetése, amivel – kellő politikai akarat megléte esetén – gyorsan fel lehet zárkózni a modern világhoz. Ennek egy példája a közbeszerzési adatok nyilvánosságra hozatala. Ez már önmagában elegendő ahhoz, hogy csökkentse a korrupciós kockázatot, és ezzel növelje az adott gazdaság fejlődési potenciálját. Beszédes, hogy miután publikáltuk a tanulmányt, amelyben megállapítottuk, hogy e téren Zambia előttünk jár, a magyar Közbeszerzési Hatóság kétszer is pert kezdeményezett ellenünk, míg a világ egyik legjobban működő közbeszerzési hatósága, a chilei a honlapján ismertette kutatási eredményeinket.

MN: Az intézmények minősége tehát hozzájárul az ország gazdasági, társadalmi fejlődéséhez. De milyen időtávon van hatása az intézményi változásoknak?

TIJ: Egy következő kutatásunkban az EU közbeszerzési adataira alapozva azt fogjuk vizsgálni, hogy az újonnan csatlakozott országok a versenyerősség növelése és a korrupciós kockázatok csökkentése terén mennyire tudtak felzárkózni a régi uniós tagországokhoz. A fejlődés persze több tényezőből áll, de az eddigi kutatásaink alapján a 2005 és 2018 közötti adatainkból az látszik, hogy már ilyen időtávon érvényesül az intézmények minőségének a gazdasági növekedésre és jólétre gyakorolt hatása. Chilében például 1989 után a jobb- és baloldali elit megegyezett, hogy rendbe teszik az országot, és felépítenek egy jól működő államot. Ennek látszik is az eredménye, míg például Argentínában, ahol ez elmaradt, gyakorlatilag évtizedek óta folyamatosan válság van. De emiatt hagyott le minket Szlovákia is gazdasági fejlettségben, miközben az ország 1992-es megalakulásakor senki nem gondolta volna, hogy ez valaha megtörténhet. Az az időszak, amit Magyarország elvesztegetett a kétezres évek eleje óta, 2020–2025-től fogja megbosszulni magát, de számos jel már most látható.

MN: Melyek azok a lépések, amelyeket az említett országok megtettek?

TIJ: Szlovákia például belépett az eurózónába, ez nagyon fontos. A lengyeleknél a korrupció szintje sokkal alacsonyabb. Lengyelországban most abból van botrány, hogy a kormányon lévő párt egyik politikusa betette a fiát a Világbankba. Ennek az esetnek az anyagi vonzata gyakorlatilag nulla. Nálunk a hasonló esetek mindennaposak. A magyar letelepedési kötvényeken 60–80 milliárd forintot kerestek a programot lebonyolító offshore cégek, miközben ez a magyar állampolgároknak 30 milliárd forintos többletkiadást jelentett a Költségvetési Felelősségi Intézet számításai szerint. Mégsem lett belőle ügy, pedig azt sejteni lehet, hogy kik gazdagodtak meg ezen. Úgy született meg a törvény, hogy az Országgyűlés gazdasági bizottságának vezetője kezdeményezte a törvényt. Azt, hogy kik lesznek a törvény haszonélvezői, a gazdasági bizottság vezetője mondta meg. A törvény végrehajtásának ellenőrzését a gazdasági bizottság végezte. A bizottság vezetője pedig Rogán Antal volt. Ilyen más EU-s országban nem történhetett volna meg, ez nyilvánvaló összeférhetetlenség. Nemcsak arról van szó, hogy senkiben nem volt meg a politikai erő, hogy ez ellen fellépjen, hanem arról is, hogy a magyar intézményrendszerből hiányoztak azok a mechanizmusok, amelyek megakadályozták volna egy ilyen szabályozás megszületését. Ahhoz, hogy hosszú távon gazdasági növekedés és a fejlett országokhoz való felzárkózás legyen, az üzleti szereplők számára is meg kell teremteni a biztonságot, érvényesíteni kell a jog uralmát. Ez az állam egyik legfontosabb feladata.

Neked ajánljuk