Az új médiatörvény-tervezet bukása - Bátor elfutás

  • Bogár Zsolt
  • 2008. november 27.

Belpol

Nem került az Országgyűlés elé az ötpárti együttműködésben készült médiatörvény-javaslat, miután az MSZP az utolsó pillanatban megijedt a tervezetet ért lesújtó kritikáktól. A Narancs megpróbálta a vonatkozó uniós közösségi irányelvből kiindulva értelmezni a dokumentumot, amely tele van előremutató passzusokkal - és amelybe egy bizalmatlan politikai kultúrában piszkáltak bele mindenféle kezek. Bogár Zsolt
Nem került az Országgyűlés elé az ötpárti együttműködésben készült médiatörvény-javaslat, miután az MSZP az utolsó pillanatban megijedt a tervezetet ért lesújtó kritikáktól. A Narancs megpróbálta a vonatkozó uniós közösségi irányelvből kiindulva értelmezni a dokumentumot, amely tele van előremutató passzusokkal - és amelybe egy bizalmatlan politikai kultúrában piszkáltak bele mindenféle kezek.

A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvényhez (médiatörvény) a megalkotása óta érdemben nem nyúltak hozzá, bár újrakodifikálására közel tucatnyi szerencsétlen sorsú kísérlet történt. A törvény rossz volt, számos pontját balkáni módon értelmezték - és időközben teljesen elavult. A médiatörvény az analóg műsorszórás korszakában íródott, amikor alig volt még vezetékes és műholdas műsortovábbítás, internet pedig csak nyomokban - manapság pedig a piac és a nemzeti médiahatóságok "a televíziószerű élményt nyújtó digitális médiaszolgáltatások" digitális platformokon zajló versenyére készülnek. (E fogalmak magyarázatát lásd keretes anyagunkban.)

Miért kell új törvény?

Az Európai Unió 2003 óta dolgozik a technológiai és piaci trendekhez igazodó új, közösségi szintű médiaszabályozás egységes alapjainak a megteremtésén; ez a 2007-ben elfogadott Audiovizuális Médiaszolgáltatásokról (AMS) szóló irányelvben csúcsosodott ki (amely egyébként a Televíziózás Határok Nélkül irányelvet váltotta). Ezt 2009 végéig kellene átvenniük a tagállamoknak. Magyarország például egy füst alatt rendezhetné mindazon jogsértő helyzeteket, amiket a hazai szabályozatlanság kitermelt. Ilyen például a közszolgálati média nem normatív és nem szerződéses alapokon nyugvó (éppen ezért uniós eljárást is maga után vonó) finanszírozása, vagy az Országos Rádió- és Televízió Testület (ORTT) működésével kapcsolatban kialakult alkotmányos mulasztás. (Az Alkotmánybíróság egy tízéves beadványra válaszolva tavaly megfosztotta hatósági jogkörétől az ORTT-t, miután a médiatörvényben foglalt felhatalmazásánál fogva szankciókat hozhatott olyan piaci szereplőkkel szemben, amelyekkel szerződéses jogviszonyban áll. A kérdést a jogalkotó azóta sem rendezte.)

A második Gyurcsány-kormány célul tűzte ki a közösségi jogi elvárásoknak és a digitális kornak megfelelő médiaszabályozás kialakítását. A folyamat levezénylése az Informatikai és Hírközlési Minisztérium megszüntetése után a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) feladata lett, amely Sarkady Ildikó főtanácsadó irányítása alatt két egymást kiegészítő stratégiát dolgoztatott ki: a műsorterjesztés egységes szabályait és az analógról a digitális műsorterjesztésre átállás folyamatát átgondoló Digitális Átállás Stratégiát (DÁS), valamint az alapvetően a tartalomszolgáltatás szabályozásával foglalkozó Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiát (NAMS). Az előbbi a tavaly júniusban elfogadott digitális átállásról szóló törvénybe (dát) torkollott, ami lehetővé tette, hogy ki lehessen írni az első földfelszíni sugárzású digitális multiplexek üzemeltetésére szóló pályázatot. A NAMS-ra épülő (az uniós irányelv előírásait is implementáló) törvénycsomagnak eredetileg 2007. december 31-ig, de legkésőbb az első földi digitális műsorszóró pályázat lezárultáig kellett volna elkészülnie - ám a politikai egyeztetés többször is megakadt. Először a kis pártok obstruáltak, mert úgy vélték, Sarkady és az ORTT fideszes delegáltja, Szalai Annamária megegyeznek a fejük felett, majd híreink szerint főként az MSZP orrolt meg amiatt, hogy a főtanácsadó a konszenzust hajtva túllép a mediátori szerepen.

A pártok - Sarkady kiiktatásával immár kormányzati részvétel nélkül - kora tavasszal folytatták a tárgyalásokat, és május végére sikerült is megállapodniuk az alapkoncepcióban. A memorandumot végül csak azért nem írták alá, mert az MSZP a koalíció felbomlását követően szocialista tagokkal töltötte fel az MTV kuratóriumát, amit a Fidesz nem tartott bizalomerősítő lépésnek. Ennek ellenére a MEH-ben nyáron megindult a kodifikáció, és szeptember elejére született is egy nyers fogalmazvány, amiből kiindulva a pártok szakértői és szakpolitikusai (a szocialista Jánosi György, a fideszes Cser-Palkovics András, a szabad demokrata Pető Iván, az MDF-es Zsigmond Attila és a KDNP-s Lukács Tamás) október végére összegyúrták a tervezetet. Szándékaik szerint - ahogyan Jánosi György a Népszabadságnak fogalmazott - "a kész csomagot a szakma és a politika igényeinek megfelelően" módosították volna. Erre azonban már nem került sor: a "szakma" - az újságíró-szervezetektől kezdve a nyomtatott sajtón, a kereskedelmi és közszolgálati médiumokon át a közösségi és helyi médiaszolgáltatókig - olyannyira ízekre szedte a tervezetet, hogy az MSZP elnöksége az ötpárti megállapodást felrúgva a múlt kedden behúzta a vészféket, és nem támogatta a törvényjavaslat parlament elé terjesztését.

A dolog azért kínos, mert valóban égető szükség lett volna a törvényre, hiszen decembertől az első digitális multiplexek üzemeltetését elnyerő Antenna Hungária megkezdi a földfelszíni digitális sugárzást - miközben az átmenetre, a digitális tartalmakra, valamint a hatósági-felügyeleti kérdésekre vonatkozó szabályok nincsenek tisztázva.

Az európai médiaszabályozás a médiapluralizmusra, a kulturális sokszínűségre, az információhoz való hozzáférés biztosítására, valamint a fogyasztóvédelemre, azon belül is egyes preferált csoportok (gyermekek és fiatalkorúak, fogyatékkal élők) védelmére fókuszál. (A tagországok a szolgáltatások szabad áramlását csak ezek jegyében korlátozhatják.) A médiapluralizmust általában kétféle megközelítésben értelmezik: egyrészt bizonyos tartalmakra vonatkozó előírásokkal és kvótákkal támogatják a műsorfolyamon belüli sokszínűséget (belső pluralizmus), másrészt a médiapiaci tulajdonlás korlátozásával szűrik a potenciális véleménymonopóliumok kialakulását (külső pluralizmus). Az utóbbi azon a vélelmezésen alapul, hogy a koncentrált tulajdonosi szerkezet megnehezítheti a tájékozódást és bizonyos értékek képviseletét.

A kereskedelmi tévék szabályozása

Az új magyar médiatörvény-tervezet egy meghatározott közönségarány elérése felett tiltaná az azonos médiavállalkozáshoz tartozó érdekeltségeknek újabb médiaszolgáltatások indítását. Kirívóan erős versenyfelügyeleti és szankcionálási jogosítványokat adna a médiaszolgáltatások felügyeletét ellátó Nemzeti Médiahatóság kezébe, melyek közül a legnagyobb visszhangot a "médiarendőrségi" hatáskör váltotta ki; az, hogy munkája során a médiahatóság házkutatásokat végezhetne, személyes adatokat és üzleti titkokat ismerhetne meg, adathordozókról készíthetne tükörmásolatot stb.

"A tervezet védelmezői arra hivatkoznak, hogy ezeket az eszközöket a médiahatóság csak célhoz kötötten, bírói engedéllyel használhatja, de nem ez a lényeg. Inkább abból kell kiindulni, hogy a gazdasági verseny megléte önmagában nem alkalmas a tartalmi sokszínűség élénkítésére, ami a médiaszabályozás elsődleges célja. Elég csak az RTL Klub és a TV2 hasonló kínálatára gondolni. A széles versenyjogi eszközrendszer túlzás a szabályozás céljaihoz képest, így médiarendőrségre se lenne külön szükség - mondta a Narancsnak Polyák Gábor, a Pécsi Tudományegyetem Informatikai és Kommunikációs Jogi Tanszékének adjunktusa, Majtényi László ORTT-elnök tanácsadója. - A tervezet tárgyi hatálya egyébként több ponton eltér a közösségi irányelvtől. A rádiózás a médiatörvény hagyományaira épülve került bele, noha az uniós jog az írott sajtóval és a rádióval nem foglalkozik. Annak ellenére szól viszont a médiaszolgáltatók által üzemeltetett internetes honlapokról és más internetes tartalmakról, hogy az irányelv csak akkor terjed ki az internetre, a mobiltelefonra és az interaktív televíziózásra, ha a nyilvánosságnak szánt, szerkesztett mozgóképek közvetítéséről van szó. Teljesen hiányzik a nem lineáris szolgáltatások szabályozása; ezek olyan szerkesztett filmes tartalmak, melyek még nem annyira elterjedtek. A reklámok tekintetében veszi át a tervezet a legpontosabban az irányelvben foglaltakat: a korábbiakhoz képest jóval kevesebb a kötöttség, bizonyos megszorításokkal engedélyezi a termékelhelyezést, megszűnik a napi korlát, és a filmek, gyerek- és hírműsorok esetében félórás reklámmentes időt ír elő. A hatályban lévő médiatörvény jelenleg minden szolgáltatótól elvárja, hogy kiegyensúlyozott legyen. Nagy előrelépés, hogy ilyen elvárás az új törvénytervezetben nincs: rendszeres, kiegyensúlyozott hírműsort csak bizonyos szintű véleménybefolyásoló képességgel rendelkező szolgáltatóktól vár el, nézettséghez (egészen pontosan: közönségarányhoz) kötötten (lásd A nagyság átka című keretes anyagunkat). Aggályos viszont, hogy a törvény alámenne a közösségi elvárásoknak az európai gyártású filmeknél: míg az EU a helyi televíziók kivételével minden szolgáltatónak előírja, hogy a műsoridő több mint felében európai gyártású műsort adjon, nálunk ez csak a jelentős véleménybefolyásolási képességgel rendelkező szolgáltatókra vonatkozna. Ez azért problémás, mert az EU ennek a pontnak csak a szigorúbb szabályozását fogadja el" - foglalta össze lapunknak az uniós és a tervezett magyar szabályozás közötti legfőbb különbségeket a médiakutató.

A tervezet pozitívuma, hogy a Nemzeti Médiahatóság megtisztított portfóliót örökölne az ORTT-től: végre koncentrálhat a felügyeleti munkájára, és nem tereli el a figyelmét a frekvenciapályáztatás meg a tartalom-előállítás támogatását célzó pénzosztás. A médiahatóság helyenként durva, aránytalannak tűnő szankciókkal is élhet: nemcsak hogy előzetes cenzúrát gyakorolva betilthatja egy sorozat további részeinek a közvetítését, hanem minősített esetben arra is felszólíthatja a Nemzeti Hírközlési Hatóságot (NHH), hogy szüntessen meg egy hatályos műsorterjesztési szerződést. Egyes esetekben viszont érthetetlenül megengedő lenne: versenyjogi kötelezettség előírása (vagyis minimum büntetésfizetés) helyett akár meg is állapodhatna olyan, jelentős piaci befolyású szereplővel, amelyik vállalja a szerződésben leírt magatartás teljesítését. Márpedig az efféle különalku lehetősége nem erősíti a jogbiztonságot.

Többen a sajtószabadságot sértő, az öncenzúrát ösztönző eszköznek értékelték, hogy a médiahatóság jogsértéseknél megállapíthat szerkesztői felelősséget is. Ez a kitétel nem idegen a közösségi irányelvtől, de csak akkor vethető fel, ha a szerkesztő kereskedelmi közlemények közzétételével, illetve a kiskorúak védelmét veszélyeztetve követ el jogsértést. A médiahatósággal szembeni gyakori ellenérv az is, hogy az ellenőrzést elláthatná a versenyhivatal. A médiahatóság azonban speciálisan a médiaszabályozás ágazati szerve lenne - olyan jellegű, mint a maga területén az energiahivatal, a PSZÁF vagy a Nemzeti Hírközlési Hatóság. Ez az indok minimum azonos súlycsoportú a bírálatokkal; ráadásul amennyiben közös felügyeletben gondolkodna valaki, akkor az átfedések miatt inkább egy hírközlési és médiafelügyeletnek lenne létjogosultsága.

Közmédiumok: új felelősségek

A tervezetben külön rész foglalkozik a közmédiumokkal (rádió, tévé). Mivel megkérdőjelezhető mindennemű állami támogatás jogszerűsége, ha nincs világos közmegrendelés, egyértelműen üdvözlendő a közszolgálati szerződés bevezetésének a szándéka. Eddig az elnökjelöltek maguk mondhatták meg, hogy mit értenek közszolgálatiságon. Aztán akinek az ajánlata a legjobban tetszett, illetve a pártok is konszenzusra jutottak a személyében, azt megválasztották a köztévé vagy a közrádió elnökének. Utána négy évig hozzá sem lehetett nyúlni, miközben a kuratórium azért folyton beleszólt a munkájába. A körülhatárolatlan felelősségi viszonyok miatt pedig végső soron senki nem felelt semmiért.

A törvényjavaslat egy tartalomszabályozó testületet (Közszolgálati Tanács - KÖT) bízna meg a közszolgálatiság értelmezésével, amely a három évre szóló stratégiáját szem előtt tartva állapodna meg a közmédiumok közös vagyonkezelőjével (Tulajdonosi és Vagyonkezelői Tanács - TVT) a feladatokról és az ezeken alapuló finanszírozásról. A törvénytervezet kiszámíthatóságot és átláthatóságot ígért, ami nagy szó: a támogatás mértéke nem lehetne kisebb az előző évi előirányzatnál, és két évre előre mindig meg kellene mondani a várható összegét. Az, hogy nem állítaná vissza a készülék-üzembentartási díjat, megfelel a politikai realitásnak. Amúgy Portugáliában és Hollandiában is az állami költségvetésből finanszírozzák a közmédiumokat - a lényeg, hogy ez garantált és arányos legyen, és normatív alapon folyósítsák.

Tény: a politika képtelen túllépni azon, hogy a közmédiumok vezetéséről a pártok döntsenek konszenzussal. Szabó László, az MTV kuratóriumának fideszes tagja szerint minden törvénnyel vissza lehet élni, de az most komoly viszszatartó erő lenne, hogy a TVT tagjai személyükben és vagyonukkal is felelősek lennének az intézkedéseikkel okozott esetleges károkért. "A közszolgáltatói szerződés, ami reményeim szerint többujjnyi vastag lesz, pontosan tartalmazni fogja, hogy a különböző műsortípusokból milyen költségen milyen teljesítést vár el a tulajdonos. Ha az adott mutatók nem teljesülnek, a TVT be tud avatkozni, a vezérigazgató is felelősségre vonható. Ugyanakkor a közmédiumokra adható forrás - mai áron legalább ötvenmilliárd forint - ki lesz téve az asztalra: az összegbe bele kell férni, nem lehet majd menni sírni a kormányhoz, hogy adjanak még egy kicsit. A gazdaságos működéshez nyilvánvalóan strukturális és személyi változásokra is szükség van: a két kereskedelmi adó jelenleg feleakkora létszámmal és költséggel működik, mint a fő közszolgálati. Bár a küldetésük más, de egészen biztosan nem 1700 embernek kell elvezetnie a boltot. Még akkor sem, ha ebből a létszámból Rudi Zoltán elnöksége alatt sem sikerült lefaragni, noha az elbocsátásokra is többször felvett pénzt. A három közszolgálati médium számára a tervezet egyetlen irányító testületet javasol, ami most még azt jelenti, hogy ki kell használni a szinergiákat, de hoszszabb távon joggal vethető fel a kérdés, hogy miért van szükség ennyi különálló közszolgálati médiumra."

Az új rendszer vesztesei a közmédiumok vezérigazgatói lennének. Az eddig "amilyen nehezen megválasztható, olyan nehezen elmozdítható" típusú egyszemélyi vezető erős kontrollt kapna: munkaviszonyban állna a közmédiummal, az irányítói jogokkal is felruházott TVT munkáltatóként utasíthatná, pénzügyi döntést pedig csak korlátozottan hozhatna.

Az öt párt szakértői azt mondták, hogy parlamenti pártok régen nem tárgyaltak ennyire bizalmi légkörben. (Más kérdés, hogy a nyilvánosságról szóló sarkalatos törvényekben a nyilvánosság kizárásával igyekeztek dűlőre jutni.) A gyanakvás mégis átszövi a normaszöveget; például sok benne a túlbiztosítás. Az pedig, hogy a tartalomfelügyelettel foglalkozó KÖT a médiahatóság esetében is kritizált módszerekkel szerezhetne információt a közszolgálatiság védelmében, túlzásnak tűnik. A politika ráadásul az általa létrehozott intézményekben sem bízik: a lekapcsolásig még pályáztatható analóg rádiófrekvenciák szétosztását sem az NHH-ra testálnák, hanem egy ad hoc parlamenti bizottságra, aminek a működési rendjéről semmit sem lehet megtudni.

A gyávák lázadása

A tervezet megbuktatása nagy felháborodást keltett az MSZP-n kívül: Pető Iván (SZDSZ) arról beszélt, hogy a szocialisták "asztalt bontottak", és aligha van esély a közeli folytatásra. Bár az MSZP a visszatáncolás napján csupán "kis időkérésről" beszélt, nagyon úgy tűnik, hogy a MEH és a párt médiaügyekben elhivatott erőközpontjai között folyik a presztízsharc. Az utóbbiak nem akarják megérteni, hogy uniós kötelezettségek teljesítéséről van szó. Szabó László szerint az MSZP nem gondol a holnapra, csak az a fontos számára, amit ma megkaphat: például egy szívüknek tetsző MTV-elnököt vagy az újrapályázható rádiófrekvenciák döntésénél egy jobb pozíciót. Az év végén megszűnik ugyanis a dát elfogadásakor meghirdetett frekvenciamoratórium: és mivel nincs új médiatörvény, ami a jogosultságokat 2012-ig meghosszabbítaná, az ORTT januárban kiírja a pályázatot a Danubius és a Sláger frekvenciájára. Ha 2009 végéig a magyar jogrend nem veszi át a közösségi irányelvet, az ORTT-nek arra kell felkészülnie, hogy saját erőből oldja meg az uniós piacfelügyeleti (például a reklámozási) szabályok alkalmazását, ami valószínűleg jó néhány bizonytalan jogi helyzethez vezet majd.

Szószedet

Multiplex: szabványosított jelfolyam, amely nagy mennyiségű és kiváló minőségű adattovábbítást tesz lehetővé. Ugyanakkor röviden így nevezik a földfelszíni digitális televíziós (DVB-T) műsorszóró hálózatot is, amelynek az üzemeltetésére kiírt pályázatot az Antenna Hungária nyerte.

Digitális műsorszórás: olyan műsorszórás, amely során a televízió-és rádióműsorjeleket valamely digitális műsorszórási szabvány szerint multiplexekbe rendezve továbbítják az előfizetőhöz vagy felhasználóhoz.

Lineáris médiaszolgáltatás: amikor a műsorszolgáltató határozza meg, mikor adnak egy műsorszámot, és ő dönt a műsorszerkezetről.

Nem lineáris médiaszolgáltatás: a felhasználó határozza meg, hogy egy konkrét műsorszám mikor jusson el hozzá.

Interaktív televíziós szolgáltatások: olyan digitális televíziós szolgáltatások, amelyek lehetővé teszik a felhasználó visszajelzését és beavatkozását.

Digitális platform: a digitális adattovábbításnál (műsorszórás, műsorterjesztés) az azonos technológiai elvű hardver eszközök (kábel, műhold, földfelszíni műsorszórás). A digitális átállásról szóló törvény a platformok semlegességét írja elő.

A nagyság átka

A tervezet a meghatározó véleménybefolyásoló képességű médiaszolgáltatók (mvk) számára külön tartalmi kvótákat ír elő. Mvk az a médiaszolgáltató, amelynek legalább egy olyan adója van, amely 10 százalékos éves "nézettséget"/"hallgatottságot" ér el (valójában közönségarányról van szó: egy adott percben "a műsorra kapcsolók" arányáról), illetve ha hírcsatornájának a közönségaránya eléri az 5 százalékot, vagy ha érdekeltségi körében országos rádió, napilap, meghatározó erejű helyi lap vagy portál van. Ezeknek a szolgáltatóknak kiegyensúlyozott, pártatlan és meghatározott műsorsávban rendszeres hír-, illetve közéleti műsorokat, hétvégén délelőtt legalább két órában gyerekműsorokat kell sugározniuk. További előírás, hogy az esti műsorsávban a fogyatékosok védelmében feliratozni kell, és hogy ugyanebben a sávban a digitális műsorterjesztéssel terjesztett tartalmaknál az idegen nyelvű filmek negyedét magyar felirattal, eredeti nyelven kell bemutatni. Az mvk-nak minősített televíziós és rádiós médiaszolgáltatók az éves műsoridejük meghatározott részében európai, azon belül magyar nyelven készített műsorokat kötelesek bemutatni. (A tévés szolgáltatóknál ez 50, illetve 40 százalék; az utóbbi az Eurosportnál lehet például problémás, amely magyar nyelven sugároz, de a vállalkozás nem magyar, így a nemzeti kvótákat nehéz lesz rákényszeríteni.)

Van kvóta a nem saját gyártású produkciók kötelező arányára is: ez a tévéknél a műsoridő ötöde. Az mvk nem keverendő össze a médiavállalkozások korlátozásánál használatos fogalommal, a jelentős médiapiaci erővel rendelkező médiaszolgáltatóval (jme), amivé akkor válik egy vállalkozás, ha valamennyi adóját figyelembe véve a "nézettsége" eléri a harminc százalékot. (Ebben az esetben nem tartalmi, hanem tulajdonlási kötelmek vonatkoznak rá.) Fontos, hogy a közszolgálati médiumok nem számítanak mvk-nak: rájuk külön tartalmi szabályok érvényesek, amiket a közszolgálati szerződés határoz meg.

Neked ajánljuk