Magyar Narancs: Amikor tavaly megjelent tanulmányában elemezte, mennyire nem tud hatékonyan fellépni az uniós alapértékek magyarországi megsértésével szemben az EU, a 7-es cikk szerinti eljárás még nem volt napirenden. Most az Európai Parlament több szakbizottsága is javasolta a megindítását. Mit lehet várni ettől?
Szente Zoltán: Nem sokat. A jogállamisággal, az uniós alapértékekkel kapcsolatos problémák váratlanul érték az Európai Uniót, akár csak akkor, amikor 2000-ben a Jörg Haider-féle, szélsőjobboldali Szabadságpárt belépett az osztrák kormánykoalícióba. A lisszaboni szerződésbe „nukleáris opcióként” bekerült a 7-es cikk szerinti eljárás, de ez járatlan út. A jogállami kérdéseket elsősorban politikai eszközökkel akarják rendezni az uniós intézmények, de Magyarországgal és Lengyelországgal szemben ez mintha nem működne, mert ezek a kormányok kevéssé hajlandóak változtatni a politikájukon. Ezért merülhetett fel a közelmúltban az a javaslat, hogy az uniós pénzek kifizetését kössék bizonyos alapelvek betartásához, például az igazságszolgáltatás függetlenségének tiszteletben tartásához. Ettől valószínűleg több eredmény várható.
MN: A 7-es cikktől azért nem, mert teljes egyetértés kell hozzá a Tanácsban, azaz a lengyel kormány megvédené Magyarországot?
SZZ: A két kormány a kölcsönös védelemben bízik, ebből nem is csinálnak titkot. Azonban ha Magyarország és Lengyelország ellen egyszerre folyna ilyen eljárás, elképzelhető, hogy mint érintetteket, mindkét országot kizárnák az erről folyó döntéshozatalból. Sehol nincs egyértelműen leírva, hogy ezt ne lehetne megcsinálni, bár nyilván hatalmas lenne a felháborodás.
MN: Mit ért az alatt, hogy politikai megoldást keresnek az uniós intézmények?
SZZ: Ugyanúgy, mint a kötelezettségszegési eljárásoknál, az Európai Bizottság először tárgyalásos úton próbál megegyezni az érintett tagállammal – az eljárásnak része az előzetes egyeztetés is, ami színtiszta politikai tárgyalás. Olyan ez, mint a jogban a peren kívüli egyezség. Ha viszont a luxembourgi Európai Bíróság elé kerül egy ügy, onnantól már csak jogi érvek ütköznek. Bár eddig az volt a szokás, hogy még a nagy és erős tagállamokkal is mindig meg lehetett állapodni, az Orbán-kormány a jogállamiságot érintő ügyekben a végsőkig kitartott, és lényeges kérdésekben nem engedett, akár még a luxembourgi bíróság általi elmarasztalást is vállalva.
MN: A kifizetések jogállamisághoz kötése azért lehet hatékonyabb, mert ott a bizottság önállóan dönthetne a felfüggesztésről, és csak a tagállamok minősített többsége akadályozhatná meg?
SZZ: Igen, bár ebből is súlyos konfliktusok lesznek. A támogatások elosztásáról szóló szabályok közvetlenül nem szólnak az alapértékekről. De az uniós intézmények és a nyugati szakértők álláspontja az, hogy akármilyen tág és általános megfogalmazású is az alapszerződés alapértékeket felsoroló 2. cikke – demokrácia, jogállamiság, az emberi jogok tisztelete –, attól ezek még az uniós jog részei, és érvényesítendő, minden uniós szakpolitikát átható jogelvek.
MN: Ha az alapértékek csak nagyon általános szinten szerepelnek a szerződésekben, lehet egyáltalán objektív, politikától mentes ezeknek a betartatása?
SZZ: Maga az eljárás hosszadalmas, és szigorú szabályai vannak. Most épp az Európai Parlament szakbizottságai tárgyalják a Sargentini-jelentést, amely megalapozhatja az EU azon álláspontját, hogy Magyarországon fennáll az alapértékek megsértésének veszélye. Ettől még végső soron politikai döntés lesz a szankcionálás, de ha ebből jogvita támad, az az Európai Bíróság elé kerül, és a bírák mondják ki a végső szót. Az EU-jog mindig bírósági értelmezés által is fejlődött, az uniós jog elsőbbségének és közvetlen alkalmazhatóságának elveit is a bíróság vezette le az alapító szerződésekből. A 2. cikk tartalmának pontos értelmezéséről is kialakulhat olyan bírósági gyakorlat, amelynek nyomán az tíz-húsz év múlva teljesen magától értetődő lesz.
MN: Az ellenzék, a sajtó és talán a jogtudomány is küszködik az Orbán-rendszer megnevezésével. Alkotmányjogi szempontból milyen kategóriába sorolható a jelenlegi berendezkedés?
SZZ: A leggyakrabban használt kategória az illiberális alkotmányosság, ezzel olyan országokat szoktak jellemezni, amelyek formálisan megőrzik ugyan a modern alkotmányos demokráciák legfontosabb intézményeit, de nincs valóságos lehetőség a kormány leváltására, és az alapvető jogok érvényesülése is korlátozott. Az alkotmányjogászok nemzetközi szervezetében is van egy „Alkotmányosság az illiberális demokráciákban” nevű kutatócsoport. Ezen belül épp most folyik egy közép-európai szekció létrehozása, mert úgy néz ki, a kevésbé sikeres, posztkommunista országok közül egyre több választja ezt a fejlődési utat. Persze az illiberális demokrácia megnevezés körül nincs konszenzus. Egyes országok – például Törökország vagy Venezuela – olyan messzire mentek, hogy ma már helyesebb tekintélyelvű rendszereknek nevezni őket. Magyarország esetében ez vitatott, de itt is paradigmaváltásra lenne szükség. Az országban szerintem nem jogállami deficit van, hanem egy autoritárius rezsim szisztematikus kiépítése folyik. A rendszerváltás demokratikus átmenete után ezúttal egy másik, autoriter átmenetet látunk. A bíróságok várható politikai kontroll alá helyezése, a civil szervezetek megfélemlítése és tevékenységük korlátozása vagy legújabban a tudományos kutatás centralizációja nem egy jogállam félresiklásai, hanem egy tekintélyelvű rendszer kialakításának logikus lépései. Ezért is félrevezető az illiberális demokrácia elnevezés: ahogy halad előre a rendszer kiépítése, előbb-utóbb aláássa a politikai berendezkedés demokratikus alapjait is.
MN: Magyarországon ez már megtörtént?
SZZ: Legalábbis jelentősen eltávolodtunk a nyugati típusú demokráciáktól. Az állam világnézeti semlegességébe nem fér bele, hogy az ország keresztény kultúráját az állam valamennyi szervének védenie kell, s egy vallási szervezet jogállásáról politikai szerv, a parlament döntsön. A véleménynyilvánítás szabadságába nem fér bele, hogy az állam felvásároltatja és propagandagépezetté alakítja a sajtópiac jelentős részét, hogy a közmédiumok a kormány szócsövévé válnak. Németországban alkotmányellenes lenne, ha a kormány az állami hirdetéseket nem objektív alapokon osztaná el. Arra sem találunk példát az alkotmányos demokráciákban, hogy a gazdasági kormányzást kivonják az alkotmányos kontroll alól, hogy a közpénzügyeket akár alaptörvény-ellenesen is lehet intézni. Egyetlen más európai uniós tagállamban sincs olyan, hogy az Országgyűlés nem tarthat részletes vitát a törvényjavaslatokról, s a költségvetés elfogadásához szükség van egy nem választott szerv, a Költségvetési Tanács jóváhagyására is. A független intézmények megszállása pártdelegáltakkal ugyancsak ellentétes a jelenkori európai alkotmányosság normáival. Az alkotmányos elvek pontos tartalma országonként eltérhet, de a nyugati típusú demokráciákban számos olyan alapérték van, amelyekből nagyon is konkrét alkotmányos követelmények származnak, akármilyen általánosan vannak megfogalmazva.
MN: Talán a legfontosabb kérdés, hogy a választások mennyire tisztességesek, leváltható-e egyáltalán a kormány. Ebben az ügyben az EU eddig mégsem szólalt meg, és bár az EBESZ keményen kritizált, nem mondta ki, hogy tisztességtelen volt a választás.
SZZ: Az EBESZ csak korlátozott megfigyelői missziót küldött Magyarországra, így nem is mondhatta ki, hogy tisztességtelen a választás. Nekem már a 2014-es jelentésről is az volt a véleményem, hogy ha egy fejlődő országról írnának hasonlókat, azt nem tartanák tisztességes választásnak. Az biztos, hogy a nyugati normákhoz képest a legutóbbi magyar parlamenti választás nem felelt meg a tisztességesség követelményének. Direkt választási csalás aligha történt, de minden más – a választási szabályok, az NVB elfogult működése, az erőforrások eloszlása, a sajtóviszonyok – a kormányzó pártnak kedvezett. Az összkép alapján nehéz tisztességesnek nevezni a választást, még ha a többi alapelv – az általános, egyenlő, titkos, közvetlen, szabad választójog – érvényesült is.
MN: Volt szó róla, hogy az uniós bíróság kimondta az uniós jog elsőbbségét, ugyanakkor az alapszerződésbe bekerült a nemzeti identitás tisztelete is. Mintha erre játszana rá a hetedik Alaptörvény-módosítás, azt sugallva, hogy menekültügyben a magyar alkotmány felülírhat uniós döntéseket.
SZZ: Az uniós jogban ennek nem lesz következménye, ezt azok is pontosan tudják, akik az alkotmányos identitás védelmét most beleírták az Alaptörvénybe. A hetedik módosításnak alighanem az a valódi célja, hogy a kormánytöbbség megmutassa, meg is valósítják azokat a célokat – Magyarország „megvédését”, „idegen népesség betelepítésének” megakadályozását ‒, amelyekről az elmúlt években folyamatosan beszéltek. Egyébként nemcsak Magyarország, hanem több más tagállam is próbál belekapaszkodni a nemzeti identitás tiszteletben tartásának követelményébe, de ennek a végső bírája szintén az EU Bírósága. Ez a rendelkezés nem jelent biankó csekket, egy tagállam nem döntheti el szabadon, mi sérti a nemzeti identitását, mert akkor azt bármilyen uniós jogszabályra ráfoghatná, amit nem akar végrehajtani. A luxembourgi bíróság esetről esetre mérlegeli, hogy figyelembe veszi-e, ha egy tagállam saját alkotmányos identitására hivatkozik. Érdekes, hogy a mostani Alaptörvény-módosítás épp az idegen népesség betelepítésétől félti az alkotmányos identitást, miközben az is szerepel benne, hogy az önazonosságunk a történeti alkotmányban gyökerezik. A történeti alkotmány idejében azonban Magyarország befogadó állam volt, s épp az volt rá jellemző, hogy időről időre „idegen népességet” hívott be vagy adott menedéket neki, mint a II. világháború elején oly sok lengyelnek. A történelmi Magyarország soknemzetiségű állam volt, a 19. században, ha minimálisan is, de a magyarság számszerű kisebbségben volt. Teljes őrültség lett volna az idegen népességtől védelmezni az országot, nincs is ilyen a régi közjogi kézikönyvekben.
MN: Szintén az alkotmánymódosításban jelenik meg az önálló közigazgatási bíráskodás. 2016-ban egyszer már próbálkozott ezzel a kormány, most ugyanaz a cél?
SZZ: A cél ugyanaz, ezúttal azonban a kétharmados parlamenti többség is megvan hozzá. Az elkülönült közigazgatási bíráskodás egyáltalán nem ördögtől való gondolat, működő modell több európai országban. Nálunk is elképzelhető lenne, két dolog azonban gyanússá teszi az ötletet. Senki sem bizonyította, hogy a jelenlegi, integrált bírósági szervezetrendszer nem elég hatékony, és az ügyteher sem indokol változtatást. Ennél is problematikusabb, hogy a tervek szerint megkönnyítik a volt kormánytisztviselők beáramlását az újonnan létrehozott közigazgatási bírói tisztségekbe. Abszurdnak tartom azt az érvet, hogy ezek az emberek növelik majd a szakértelmet a közigazgatási bíróságokon. Mintha orvosi műhibaperekben csak orvos végzettségű bírák ítélkezhetnének! Egyrészt eddig is volt szakosodás a bíróságokon, másrészt a közigazgatási bíráskodásban elsősorban jogi szakértelemre van szükség, hiszen e bíróságok feladata a közigazgatási határozatok törvényességének felülvizsgálata. A közigazgatási jogviták gyakran épp az igazgatási racionalitás és a törvényesség konfliktusából erednek, a bíróságok funkciója pedig az utóbbi védelme.
MN: Azokkal egyetért, akik szerint a független bíróság jelentette eddig a jogállamiság utolsó fontos védőbástyáját?
SZZ: Csak részben értek egyet. A bírói hatalmi ág relatíve valóban önálló maradt, azonban vitatnám, hogy teljesen független lenne. A kényszernyugdíjazással eltávolították az aktív bírák kb. 8–10 százalékát. Lecserélték a bírósági vezetőket, egy Európában szokatlanul erős OBH-elnöki tisztséget hoztak létre. De tartalmi példát is tudok hozni: a kvótanépszavazás hiába volt a tiltott, alkotmányellenes népszavazási tárgykör iskolapéldája, a Kúria több határozatban is jóváhagyta, illetve megvédte, amivel óriási szolgálatot tett a kormánynak egy politikailag kiemelten fontos ügyben. Ezzel együtt, jelentős részben eddig valóban függetlenek voltak a bíróságok, és számos, a kormányzat számára kedvezőtlen vagy kiszámíthatatlan ítéletet hoztak, ezért kell megint hozzányúlni a rendszerhez.
MN: A CEU elüldözésével, a Stop Sorossal átléphet olyan „vörös vonalat” a kormány, amivel hathatósabb fellépésre készteti a nemzetközi szereplőket?
SZZ: Sokan mondták, hogy ez a két törvény vízválasztó lesz, de eddig ez nem jött be. Korábban is voltak ilyen hangok. Azt hittük, a bírói függetlenséghez vagy a sajtószabadsághoz nem lehet hozzányúlni, a tulajdonjog védelme abszolút szentség, és így tovább. Aztán kiderült, hogy ezek sem érinthetetlenek. Az uniós intézmények folyamatosan hátrálnak, és nem tudni, hol van az a fal, ameddig el lehet menni. Ezért veszélyes játék ez az Orbán-kormány számára is. Arra sem számított senki, hogy pont az internetadó lesz az, ami belföldön olyan nagy tiltakozási hullámot fog kiváltani. Elképzelhető, hogy a nekünk nem is a legsúlyosabbnak tűnő lépésnél fogy el az EU türelme, és mi már csak azt látjuk, hogy elszigetelik Magyarországot, vagy felfüggesztik a kifizetéseket.
MN: Ami Magyarországon vagy Lengyelországon történik, mennyire akaszthatja meg az egész EU működését, mennyire rontja a közösség külső megítélését?
SZZ: A nemzetközi szakirodalomban egyetértés van arról, hogy az EU nem volt képes idejében, kellő erővel reagálni a magyarországi folyamatokra. Ennek az lehet az oka, hogy Magyarország mérete és gazdasági ereje folytán nem túl jelentős tagállam, és hiába tudták az EU-ban, mi történik, az unió belső válságai – euróválság, demokratikus deficit, migráció, Brexit – miatt felértékelődött a magyarországi rezsim stabilitása, bármennyire antidemokratikus változások történtek is. Lengyelország viszont jelentős európai középhatalom. Ráadásul egyre több jel mutat Romániában is a jogállam gyengülésére, kisebb, elszigetelt ügyek Csehországtól Litvániáig vannak, Olaszországban pedig épp most került hatalomra egy EU-ellenes kormány. Összeurópai szinten ez felértékeli az uniós alapértékek kérdését, hiszen az uniós vezetők tarthatnak attól, hogy ezek a kormányok klubba szerveződnek, s irányzattá válik az illiberalizmus a tagállamok körében. Ez összeurópai választ generálhat: megint egyre többen beszélnek kétsebességes Európáról, és arról, hogy nem szabad tovább finanszírozni az ilyen rendszereket. De Magyarországon jogállami visszarendeződést sem ettől, sem valamifajta belső ellenállástól nem várok. A tekintélyelvű kormányzás kiépítése felől szemlélve tulajdonképpen logikus, ami történik, egyedül a lépések sorrendjét nem lehetett előre látni. Vannak olyan területek, amelyeket könnyebb átalakítani, mert kisebb az ellenállás, és van, ahol nehezebb a hatalom dolga. De előbb-utóbb minden sorra kerül. Most jól láthatóan a bírói szervezetrendszer, a tudomány és a civil szféra következik.
| Névjegy Szente Zoltán (1966) az MTA doktora, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének tudományos tanácsadója, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Alkotmányjogi Intézetének egyetemi tanára. Kutatási területei az összehasonlító alkotmányjog, alkotmányelmélet, modern kori európai és magyar alkotmánytörténet és a közigazgatási jog. A 2017-ben az Oxford University Pressnél megjelent The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance című kötetben ő jegyzi a jogállamiság magyarországi helyzetével foglalkozó tanulmányt. |
