Magyar Narancs: Leszámítva azt a kisebbséget, amelyik valamilyen módon közvetlen haszonélvezője a különböző alapokból érkező pénzeknek, általánosnak mondható érzület az uniós fejlesztésekkel kapcsolatban a csalódottság. Most zárult le az unió egészére kiterjedő azon kutatás, amelyik e pénzek hasznosulásával foglalkozik. A kutatásban önök is részt vettek. Ön szerint mennyire megalapozott ez a szkepszis?
Setényi János: Van egyfajta másnaposság, az eufória utáni kiábrándultság, de ez nem magyar specifikum - ugyanezek a folyamatok lejátszódtak az unióhoz régebben csatlakozott országokban is. A helyzet ellentmondásosságát egy metaforával úgy tudnám érzékeltetni, hogy mi a csatlakozáskor elsősorban kolbászt vártunk az uniótól, rendes, igazi ételt, amivel végre jól tudnánk lakni - a strukturális alapok révén pedig inkább desszerttel kínálgatnak minket, abból viszont számunkra irreálisan sokkal. Ebben a bizonyos kutatásban azt próbáltuk fölmérni, hogy a maguk által megjelölt célkitűzések tekintetében hogyan teljesítettek az egyes tagországok, milyen mérhető változásokat hoztak a fejlesztések az oktatásban, a foglalkoztatásban, az emberi erőforrással való gazdálkodásban. Ez alapján mondhatom, hogy nem olyan rossz a mérlegünk, Dél-Európához képest például kiválóan szerepeltünk - tehát nem tűnik indokoltnak az a szkepszis, ami ma nálunk a tervezői szinttől a legkisebb faluban futó projekt résztvevőjéig valóban szinte mindenkire jellemző.
MN: Igaz ez az állítás a közpénzek eltérítése, vagyis a lopás és a korrupció szempontjából is? A végrehajtói szinten elég általános az a meggyőződés, hogy míg tőlük a legszigorúbb számviteli fegyelmet követelik meg, a "felsőbb szinteken" milliárdos nagyságrendben visznek haza közpénzeket.
SJ: E tekintetben is bőven az elvárásokon belül vagyunk. A csatlakozásunk utáni első szakaszra, az első NFT (Nemzeti Fejlesztési Terv) időszakára (2004-2006) egyébként is inkább egyfajta romantikus lelkesültség volt a jellemző, annak összes előnyével és hátrányával. A korrupció technokratái, a "táskás emberek", az ügyintézők, összekötők csak később, a második NFT időszakában jelentek meg - ekkor viszont már a pártok is benyomultak a fejlesztési pénzek elosztási rendszerébe. Mára az osztozkodás jól koordinált mechanizmusok szerint, gördülékenyen működik, legfeljebb az arányok miatt akad kisebb-nagyobb konfliktus, de ez általában nem érinti a szokásos ügymenetet. Azt ma már nagyjából minden érdekelt tudja, kik azok a gatekeeperek, akiken keresztül be lehet kerülni ebbe a körbe, mint ahogy gyakran az is egyértelmű, hogy egy-egy nagyprojekt kiírása "kinek szól". Egyébként pedig abban a vákuum jellegű erőtérben, ami a magyar fejlesztéspolitikát jellemzi, szükségszerű is volt, hogy ez a működési mód kialakuljon. Ezzel együtt sem a tényleges folyamatokban, sem a megítélésünket illetően nem meghatározó a lopás és a korrupció - pláne, ha a dél-európai államok némelyikével hasonlítjuk össze a magyar helyzetet.
MN: Vagyis a relatíve jó megítélésünk annak köszönhető, hogy a görögök és az olaszok többet lopnak?
SJ: Mi mással váltottuk ki Brüszszel érdeklődését. A mostani riportunkban kitértünk azokra a sajátos technikákra, amikkel nálunk lényegében működési költségekre fordítanak olyan, fejlesztésre szánt uniós pénzeket, amiket nem lehetne így felhasználni. Most, hogy a régi tagállamok némelyikében is drámaian romlott a költségvetés helyzete, határozottan érdekessé vált a számukra, hogy miképp lehet a szabályzókat kijátszva a központi költségvetés helyett például ESZA-forrásokból (Európai Szociális Alap) finanszírozni komplett kutatóintézeteket - ahogy ez nálunk évek óta egészen hétköznapi gyakorlat.
MN: Mi lenne egyébként ezeknek az uniós forrásoknak a funkciója?
SJ: A tagállamok közösen meghatározzák azokat a fejlesztési területeket, keretprioritásokat, amire az unió a strukturális alapokon keresztül pénzt költ. Ezekből választva az egyes államok megalkotják a saját programjaikat - ilyen például nálunk a Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP), ami még mindig csak egy keret, és amit aztán az egyes konkrét kiírások és a nyomukban megvalósuló projektek töltenek meg tartalommal. Az első, 2007-ig tartó ciklusban Magyarország például - Brüsszel őszinte csodálkozására - nem a felzárkózást vagy az egészségügy modernizációját, hanem az életminőség javítását jelölte meg prioritásként. A második periódusban már valamivel jobban sikerült választani - ekkor a foglalkoztatás lett az ESZA-forrásokkal fejleszteni kívánt prioritás -, de önmagában ez sem valós társadalmi cél, csupán eszköz, hiszen a teljes mondatnak úgy kellene hangoznia, hogy "fejleszteni akarom a foglalkoztatást, mert ilyen vagy olyan társadalmat akarok építeni". De a mondat második felét sajnos nem írta meg a "nagypolitika".
MN: Mi az összefüggés egy politikailag artikulált társadalmi vízió és a fejlesztések hatékonysága között?
SJ: Az unió jelentős forrásokkal támogatja a különböző fejlesztési irányokat, de ez önmagában nem old meg egyetlen társadalmi problémát sem. Sőt, a beömlő pénz rossz esetben kontraproduktív lehet, vagyis inkább növeli a változatlan struktúra működési zavarait. Márpedig eredményes fejlesztés határozott kormányzati vonalvezetés és karakteres közpolitikák nélkül nem lehetséges - többek közt éppen ezt bizonyítja nálunk az ESZA és a többi uniós alap pénzeinek a "hasznosulása". Az, hogy az elköltött eurómilliárdok nem hoztak áttörést vagy akár csak érzékelhető fejlődést egyetlen területen sem, legyen szó oktatásról, foglalkoztatásról, energetikáról vagy akár közösségi közlekedésről, az elsősorban a karakteres szakpolitikák hiányának tudható be. Ha a politika nem tudja kijelölni a fejlesztési prioritásokat, azt a néhány területet, ahol markáns változásokat akar elérni, akkor szükségszerűen ez lesz az eredmény.
MN: Hogyan tűnhetett el ez a tenger pénz? Hiszen már eddig is a költségvetés főösszegével összemérhető nagyságrendű, tízezer milliárd forintnyi forrást hívtunk le.
SJ: Nem tűnt el, inkább csak szétfolyt. Az első pillanattól tudható volt, hogy nem lehet egész szektorokat egyszerre fejleszteni - nálunk mégis ez lett a módszer, egyfajta permetezése a pénznek, vagyis annak a központi akaratnak a megvalósítása, hogy mindenhová jusson egy kevés. Mindaz, ami negatív tapasztalat az EU-források hasznosulásával, jelentős részben ennek a következménye.
MN: Mi a baj ezzel az egyenlősítő pénzköltéssel?
SJ: Egyrészt, ahol nincs egy határozott kormányzati akarat, világos fejlesztési politika, ott könynyen meghatározóvá válnak az intézményi és egyéb lobbiérdekek. Erre számtalan példát találhatunk az utolsó évek projektjeiben. A strukturális alapok is eredendően arra lettek kitalálva, hogy rásegítsenek a meglevő kormányzati prioritásokra, fejlesztésekre - ha nincsenek ilyenek, akkor marad a "permetezés" és a lobbiérdekek dominanciája. Másrészt ez a fajta pályáztatás és finanszírozás - épp az ad hoc jellege miatt - teljesen érzéketlen a felhalmozódó tapasztalatokra. Nálunk jellemzően nagyon kevés projektnél valósult meg a tényleges értékelés - vagy ahol ez meg is történt, elmaradt az eredmények visszacsatolása, az implementáció.
MN: E mechanizmus következménye a pályázati pénzekből élő szervezetek azon visszatérő panasza, hogy minden pályázattal mintha új időszámítás kezdődne, hogy sokszor sem a már futó projekt felépítését, sem a szükségletek időbeliségét nem veszik figyelembe a kiírások.
SJ: Nyilván nehezebb úgy tervezni, hogy nem ismerhetjük a kiíró szándékait, hogy nincsenek biztos támpontok akár csak a középtávú tervezéshez. Egy ír kollégánk mondta, hogy irigylésre méltó a Magyarországon tervezésre és értékelésre rendelkezésre álló szellemi potenciál, de sajnálatra méltó, hogy ennek a produktumaiból milyen kevés jelenik meg a döntésekben. Az ő riportjaik jóval egyszerűbbek, de azt a három-négy javaslatot, amit egy jelentésben megfogalmaznak, nagyon komolyan veszi az állami vezetés.
MN: Nem oka a hatékonytalanságnak, hogy nálunk két elkülönült intézményrendszer, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és az egyes szakminisztériumok is befolyásolják az uniós forrásokkal kapcsolatos döntéseket?
SJ: Ez nagyon valószínű, de ezzel együtt is helyes volt az a 2004-ben meghozott koncepcionális döntés, hogy Magyarország külön intézményrendszert hoz létre az EU-ból érkező pénzek kezelésére. Ennek a döntésnek nyilván vannak negatív következményei is, de ebben az országban, ahol még a gépírónők személyéről is a legfelső szintekkel kell egyeztetni, nehéz elképzelni, hogy a minisztériumokon belül létrejöhettek volna olyan, viszonylag autonóm "EU-osztályok", amelyek akár csak hasonló színvonalon tudták volna kezelni ezeket az ügyeket - a minisztériumok egyszerűen elnyelték volna a brüsszeli pénzeket. Ez működik a skandináv országokban, Hollandiában vagy a szlovéneknél, ahol elég fejlett az államigazgatás kultúrája, de nagyjából a katolikus Európában és nálunk biztosan nem.
MN: Mindenesetre hagyott nyomot ez a hat év, hiszen soha ennyi szökőkút, élményfürdő és díszburkolat nem épült, de valahogy mégis az az ember érzése, hogy nem tettünk egy lépést sem a modernizáció útján. Sőt, mint például a fogyatékkal élők bentlakásos intézményeinek "kitagolásánál", azt látjuk, hogy uniós forrásokból az eredeti, modernizációs célokkal homlokegyenest ellenkező "fejlesztések" történnek.
SJ: A dolog természetéből adódik, hogy az a "legfelső" intenció, ami az uniós keretprioritásokban fogalmazódik meg, az egyes döntési szinteken áthaladva egyre több helyi jelentéstartalommal telítődik. Ez így, bizonyos határok között rendben is van, de néha a végrehajtói szinten már valami egészen sajátos eredmény kerekedik ki a dologból - mint Karinthy humoreszkjében, ahol az Ady-verset a többszöri oda-vissza fordítás nyomán vicces szalámireklámként kapjuk vissza. Nemrég beszéltem egy jónak tartott pesti gimnázium igazgatónőjével, aki hallatlanul büszke volt az amúgy erősen poroszos iskolájában bevezetett kompetenciaalapú angolszász pedagógiai gyakorlatra: az "implementáció" úgy sikerült, hogy az angolszász szellemiségből semmi nem maradt, viszont az iskola még poroszosabb, még merevebb lett. Ennek ellenére a közreműködők, élükön az igazgatónővel, meg voltak győződve róla, hogy ők pedagógiai reformot hajtottak végre. A fejlesztés, a dolog kimenetele tehát erősen kultúrafüggő.
MN: Az ESZA-pénzek társadalmi hatásait vizsgáló egyik tanulmány szerint a pályázók számára komoly nehézség a pénzügyi keretek merevsége és az ellenőrzés "revizori", a tartalmi kérdések iránt érzéketlen szemlélete. Miért domináns az EU-s projektekben ez a fiskális szemlélet?
SJ: Ez is a politika egyik ősbűne. Mikor az alapok megnyíltak, azt láttuk, hogy irdatlan mennyiségű pénz van ott, olyan nagyságrendű, viszonylag szabadon elkölthető forrás, amit - lévén, hogy kimaradt a szocializációnkból, hogy miként lehet jól elkölteni 3000 milliárd forintot - mi is nehezen tudunk realitásként felfogni. Kicsit olyan helyzetben voltunk, mint Kis János a Móricz-novellában: ha beledöglünk is, ezt mind fölzabáljuk. Ettől kezdve elsődleges szempont lett, hogy minél többet hívjunk le a keretekből, és minél kevesebbet kelljen később visszafizetni - ezért ilyen szigorú a pénzügyi fegyelem, és ezért van primátusa a lehívott összegek maximalizálásának. Prémium, elismerés azért járt, ha a pályázatra kiírt összes pénzt elköltötték - nagyon kellemetlenül érezte magát viszont az a hivatalnok, akinél megmaradt a keret fele. Vagyis kialakult egy elvárás a politikusok részéről, hogy szinte mindegy, mire, csak hívjuk le és költsük el az egészet, mert ez az, amivel büszkén ki lehet állni egy sajtótájékoztatón: Magyarország volt a visegrádiak közül a legeredményesebb az EU-s pénzek lehívásában. Arra meg soha nem kíváncsi senki, hogy ennek a sok pénzköltésnek mi a valóságos tartalma.
MN: Lehet ezen változtatni? Az éhség nem lett kisebb, és - hiába hordozza immár nevében is minisztérium a fejlesztést - az új kormány fejlesztéspolitikája talán még az elődjéénél is ködösebb.
SJ: Amíg a sikerkritériumok nem változnak, addig biztosan marad a mostani voluntarista értékrend, amiben szinte csak a lehívott pénz mennyisége számít. Majd ha a kormány képes lesz elengedni az uniós pénzek egy részét, mert el fogja hinni, hogy ezek a források a rendelkezésünkre állnak tíz év múlva is, és nem érez kényszert, hogy azonnal és mindet megszerezze, akkor lesz képes "lehűteni" ezt a területet - akkor elindulhat egy józanabb, több haszonnal kecsegtető folyamat. Akkor a politikai vezetés azt fogja tudni mondani, hogy számunkra fontos például a romaügy, ezért nyitunk egy évi akárhány milliárd forintos "ablakot", ami nagyjából ugyanezekkel a feltételekkel nyitva is lesz az elkövetkező hét-tíz évben - tehát nem kell kapkodni, félig felkészülten pályázni, csak azért, mert most van kiírás; lesz pénz jövőre is. Előbb készüljetek föl nyugodtan, és csak akkor pályázzatok, ha már minden tényleg indulásra kész. Számomra akkor jön el majd a rendszerváltás pillanata, amikor a pályázók, a nagyon "éhes" reménybeli nyertesek ezt képesek is lesznek elhinni: akkor válunk a móriczi szegény emberből európai polgárrá.
