Április végén került a kormány elé az a tárcaközi előterjesztés, amely az állami és magánszféra együttműködését szabályozná a közhasznú beruházások megvalósításakor. Az angol elnevezésből (Public Private Partnership) PPP-nek rövidített konstrukció a kormányzati elképzelések szerint alkalmas lehetne az ország infrastrukturális helyzetének a javítására, ám az ellenzék attól tart, hogy a PPP elterjedésével sorozatosan megismétlődhetnek az állami és a magánszektor eddigi közösködése során tapasztalt zavarok.APPP lényege, hogy az állam a közhasznú intézményei vagy létesítményei létrehozásába, üzemeltetésébe, esetleg finanszírozásába bevonja a magánszektor szereplőit. Ettől a döntéshozók egyrészt azt remélhetik, hogy a magántőke bevonásával az államháztartást terhelő egyszeri, nagymértékű ráfordítást több évtizedre elosztott, tervezhető kiadás válthatja ki (és így olyan közhasznú beruházásokat hozhat tető alá, amelyeknek a megvalósítását a központi költségvetés helyzete nem tenné lehetővé); másrészt a hasonló profilú és nagyságrendű állami beruházásokhoz képest (a versenyszféra hatékonyabb működésének köszönhetően) elvárható a PPP-ben épült létesítmények kivitelezésének magasabb színvonala és alacsonyabb költsége.
Az állami és a magánszektor együttműködésével több beruházás is megvalósult a rendszerváltás óta, közülük a Budapest Sportaréna és a Millenniumi Városközpont tekinthető a PPP-hez hasonló formában épült létesítménynek. A tavalyi kormányváltás után a konstrukció elterjedésének elősegítésére szakértői bizottság alakult a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM), a Pénzügyminisztérium (PM) és az igazságügyi tárca (IM) részvételével. A Narancs érdeklődésére a GKM befektetési főigazgatója, Erdősi Péter elmondta: létező politikai akarat és megfelelő jogszabályi háttér mellett érvényesülhet Magyarországon a konstrukció legfontosabb előnye, a beruházáshoz fűződő különböző természetű kockázatok állami és magánszféra közötti optimális megoszlása; vagyis míg a beruházások tervezéséhez, kivitelezéséhez, működtetéséhez és finanszírozásához kapcsolódó üzleti kockázatok a magánszférára hárulnak, az állam optimális esetben csak a politikai és a szabályozási környezet megváltozásának a kockázatát vállalja.
A PPP-nek mint közhasznú beruházások lebonyolítására alkalmas konstrukciónak a létjogosultságát elvileg Varga Mihály, a Fidesz frakcióvezető-helyettese, az Országgyűlés költségvetési bizottságának elnöke, az Orbán-kormány volt pénzügyminisztere is elismeri. Fenntartásait azzal indokolta, hogy a Budapest Sportaréna körüli problémák és a további beruházásokról szóló, eddig ismertté vált kormányzati elképzelések alapján nem látszik biztosítottnak a kockázatok optimális megosztása. "Jelenlegi ismereteink szerint a magánbefektetők semmit nem kockáztatnának a magyar kormány elképzelései szerint megvalósuló PPP-beruházásokban" - mondta lapunknak Varga, hozzátéve, hogy az ellenzék eddig csak a sajtóban találkozott a kormány PPP-re vonatkozó elképzeléseivel.
Kockázatok és honosítás
A magyar állam és a magánszféra együttműködésének elmúlt néhány éve valóban óvatosságra intheti mind a befektetőket, mind az ilyen konstrukcióban épült létesítmények majdani használóit (azaz az adófizetőket). A négyes metrónál (bár nem PPP-ről, hanem hagyományos állami nagyberuházásról volt szó) az állam által szerződésben vállalt kötelezettség nem teljesítéséről született kormánydöntés, és annak legfelsőbb bírósági jóváhagyása a magyar állam szavahihetőségét kérdőjelezte meg; az eddig koncesszióban épült autópálya-szakaszok viszont arra példák, hogy ha a magánbefektetők elszámítják magukat, a koncesszióban épült útszakasz és a befektető által felvett hitelek átvállalásával az állam dobhat mentőövet a csődbe ment beruházónak (mint az M1-M15-ös autópályánál), esetleg a megépült létesítmény potenciális használói találhatják irreálisnak a befektető-üzemeltető által megállapított használati díjat (mint az M5-ös autópálya esetében; utóbbiról lásd: Pálya, díj, koncesszió, Magyar Narancs, 2002. augusztus 1.).
Az előterjesztők szerint a koncesszióban épült autópályák működtetése során keletkezett zavarok megismétlődésétől nem kell tartani, mert a PPP állami kötelezettségvállalása és azok garanciái különböznek a korábbi konstrukciókéitól. Erdősi Péter szerint a kötelezően alkalmazott közbeszerzési eljárás, valamint az elkészült létesítmény szerződésben kikötött minőségi paraméterei garantálják, hogy az állam vagy a létesítmény használói ne legyenek kiszolgáltatva a befektetőnek. "Az állam nem a beruházás nyílt vagy bújtatott támogatására vállal garanciát, hanem arra, hogy a szerződésben előírt minőségben nyújtott szolgáltatást vásárolni fogja, így az elvárt eredményt nyújtó beruházás és üzemeltetés kockázata a magánbefektetőt terheli." Varga Mihály szerint azonban az állami és a privát szféra együttműködésének eddigi hazai tapasztalatai alapján félő, hogy a PPP egyes kiválasztott befektetői csoportok állami garanciával megvalósított, kockázat nélküli nagyberuházásainak terepévé válik. "Mostani ismereteink alapján az adófizetőknek inkább aggodalomra, mintsem örömre van okuk a PPP elterjedése miatt" - véli az Orbán-kormány egykori pénzügyminisztere.
A GKM vezette szakértői bizottságnak a kormány számára készült tájékoztatója értesülésünk szerint több jogszabályi változást javasolt a PPP elterjesztése érdekében. Az államot egyenrangú polgári jogi szerződő féllé tevő Ptk.-módosításra a konstrukciótól függetlenül is sor kerül az idén, ez - megfelelő jogalkalmazás esetén - garanciát jelenthet a PPP magánbefektetői számára, hogy nem jutnak a négyes metró beruházóinak a sorsára. A PPP elterjesztéséért az utóbbi hónapokban komoly lobbitevékenységet folytató Squarra & Partos Lovells ügyvédi iroda vezetője, Partos László a Narancs érdeklődésére nem nevezte elégségesnek a kormányzati elképzelésekben szereplő garanciákat. Szerinte az Orbán-kormánynak a négyes metró finanszírozásának megszüntetéséről hozott döntése és annak legfelsőbb bírósági jóváhagyása olyan mértékben alááshatta a befektetői bizalmat, hogy az első PPP-szerződésekben célszerűnek látszik kikötni: szerződő félként a magyar állam elfogadja egy meghatározott külföldi bíróság illetékességét a vitás esetekben.
Úgy tudjuk, hogy a szakértői bizottság javasolta a kormánynak az államháztartási törvény néhány éven belüli módosítását, mivel a jelenlegi szabályozás értelmében az egyes tárcák egy-egy PPP-szerződés megkötésének időpontjában csak korlátozottan vállalhatnák kötelezettségeik későbbi teljesítését. Varga Mihály a tervezett változtatás kapcsán attól tart, hogy az esetleges módosítás további lendületet adhat a tárcák költekezési kedvének. "A költségvetési kiadások 15-20 évre elnyújtott ütemezése elősegítheti bizonyos közhasznú beruházások létrejöttét, ám a kormányzatnak is kényelmesebb és adott esetben felelőtlenebb közpénzköltési gyakorlatra is lehetőséget adhat" - mondta lapunknak a volt pénzügyminiszter.
Mintaberuházások
A szakértői bizottság idén öt PPP-mintaprojekt elindítását tervezi. Az igazságügyi tárca egy 700 férőhelyes börtön két alternatív forgatókönyv szerinti megépítését (úgy tudjuk, az egyik elképzelés szerint csak az intézmény építése és karbantartása kerülne magánkézbe, a másik szerint a privát szféra dolga lenne az elítéltek foglalkoztatása is, míg az intézmény szociális szervezetének kiépítését a nonprofit szektor végezné); a Miniszterelnöki Hivatalból (MEH) a kormányátalakítás során a GKM-ba került turisztikai államtitkárság egy 3500 fős befogadóképességű konferencia- és turisztikai központ, az Oktatási Minisztérium egy 1100 férőhelyes kollégium, a GKM egy Budapest belvárosa és a Ferihegyi repülőtér közötti kötött pályás összeköttetés létrehozását, a MEH Nemzeti Lakásprogram Titkársága pedig 50 szociális bérlakás építését vette tervbe.
Az előterjesztés kormány elé kerülő végső változatában nem szerepeltek a konkrét javaslatok. A GKM-ből származó információink szerint a Budapest belvárosát Feriheggyel összekötő gyorsvasút helyett a tárca terveiben az autópálya-építés PPP-ben történő folytatása került előtérbe: a GKM-ben június végéig azt vizsgálják, hogy az M6-os autópálya 2006-ig tervbe vett Budapest és Dunaújváros közötti szakaszának, továbbá az M8-as dunaújvárosi Duna-hídjának és Dunaújvárost Dunavecsével összekötő szakaszának PPP-ben vagy állami nagyberuházásként történő megépítését javasolják-e a kormánynak. Az elmúlt hetekben az OM kollégiumépítési terve került viták középpontjába (lásd Az első ügy című keretes írásunkat). Varga Mihály szerint épp az OM elképzelése lehet a példa arra, hogy a beruházó üzleti kockázat nélkül fektethet be Magyarországon; esetleges veszteségeit az adófizetőkre háríthatja. Kérdésünkre a GKM-ben nem kívánták kommentálni az OM kollégiumépítési terveit, azt azonban elmondták: minden egyes tervezett beruházás a rövidesen megalakuló GKM-PM-IM tárcaközi bizottság egyetértésével kerülhet a kormány elé, így kizárt az egyes minisztériumok partizánakcióinak a sikere.
Gavra Gábor
Tanulópénz
Az állami és a magánszféra együttműködésének eddigi hazai példáinak többsége enyhén szólva is vegyes fogadtatásra lelt a felépült létesítmények használói körében.
A koncesszióban épült autópályáknál a megrendelő figyelmét mintha elkerülte volna, hogy a sztrádaépítés teljes költségének a használókra hárítása olyan magas autópályadíjakat eredményezhet, amelyeket a hazai autóstársadalom többsége se nem képes, se nem hajlandó megfizetni. Az M1 koncesszióban épült 40 kilométeres szakaszát ráadásul - rövidsége miatt - különösebb időveszteség nélkül könnyen kikerülhetik a használók, így (továbbá a délszláv háború és az ausztriai bevásárlóturizmus hanyatlásának hatására) a befektető forgalombecslése tévesnek bizonyult: az építő-finanszírozó-üzemeltető ELMKA csődbe ment, a cég hiteleiért cserében az állam átvette a pálya működtetését.
Az M5-öst üzemeltető francia tulajdonú AKA koncessziós társaság még tartja magát; ám a Budapest és a déli országrész között közlekedők jó része továbbra is elkerüli a sztráda méregdrága 130 kilométeres szakaszát, amelyből a beruházó az 1993-as szerződés értelmében 100 kilométernyit épített és újított fel, valamint további 30 kilométer már megépült szakaszt vehetett használatba. Bár az M1-essel ellentétben az állam az említett szakasz átadásával és 2000-ig közvetlenül pénzzel is támogatta a pálya működtetését, a szerződésben meghatározott díjképlet és az állami támogatás viszonylag alacsony szintje felsrófolta az M5 használati díját.
A BSA esete egyrészt az átadás-átvétel körüli cirkusz, másrészt a beruházás koncepciójának menet közbeni változásai miatt nevezetes. A klasszikus PPP-ként indult, azaz a magánszektor által épített, üzemeltetett és finanszírozott létesítménynek tervezett aréna finanszírozásába végül (az államilag garantált hiteleknek a vállalati hiteleknél kedvezőbb kamatozása miatt) hitelgaranciával beszállt a magyar állam is, mely később vegyes tulajdonú társaságot alapított a francia beruházóval. Az eredeti elképzelések (így a beruházó 100 százalékos tulajdonában lévő üzemeltetői társaság fokozatos állami megvásárlása) végül a létesítmény körüli politikai huzavona és műszaki problémák miatt nem valósultak meg; és bár a beruházás műszaki vagy pénzügyi egyenlegét még korai lenne megvonni, az eredeti elképzelésekhez képest az állam rosszabbul (Varga Mihály szerint mintegy 20 milliárd forintos veszteséggel) jött ki a műveletből (a BSA átadása körüli huzavonáról lásd: Változatos küzdelem, Magyar Narancs, 2003/11. szám).
"A koncesszióban épült autópályáknál az állam vagy a használók valóban kiszolgáltatottá váltak a természetes monopóliumra szert tevő üzemeltetővel szemben, hiszen a csődbe ment koncessziós társaság által épített pálya mellett az állam nem építhetett fel egy másik szakaszt. A PPP-nél nem egy természetes monopólium bérbeadására, hanem egy adott szolgáltatás vásárlására kerül sor, és csak abban az esetben, ha az üzemeltető a szolgáltatást a szerződésben kikötött minőségben nyújtja" - mondta a Narancsnak Erdősi Péter. Varga Mihály ezzel szemben - főleg a sportaréna építésének tanulságai alapján - arra hívta fel a figyelmet, hogy egy-egy, a nyugati és magyar példák ismerete nélkül megkötött szerződéssel az adófizetőket tízmilliárdos veszteség is érheti. Nem vitatva, hogy egy-egy beruházás sikere az adott szerződés előkészítésén és az állam által kikötött minőségi elvárásokon múlik, kijelentette: a jó szerződések tető alá hozásához a nyugati és hazai előzmények alapos ismerete lenne szükséges, ám szerinte "a kétségkívül jól hangzó elképzelések mögött nem látszik az eddigi beruházások alapos és kritikus elemzése, ami nélkül viszont a magyar PPP elterjesztése ugrás a sötétbe".
Variációk egy sémára
Attól függően, hogy az adott beruházás során mely területekre terjed ki az állami és a magánszektor együttműködése, a PPP-konstrukció négyféle altípusát különböztethetjük meg: az elsőben a magánszféra a tervezést és a kivitelezést vállalja (Design & Build - D&B); a második esetben a fentieken kívül a létesítmény működtetését is (Design, Build & Operate - DBO); a harmadikban (ez tekinthető a klasszikus PPP- vagy PFI- [Private Finance Initiative] modellnek) a finanszírozást is (Design, Build, Operate & Finance - DBOF); a negyedikben viszont csak a létesítmény működtetését (Operational Contract; O&M). Az első két modell közpénzből valósul meg, tulajdonképpen mindkettő egyszerű közbeszerzési eljárásokat takar. A közhasznú infrastrukturális nagyberuházások magántőkéből történő megvalósítására a DBOF-konstrukció alkalmas.
A konstrukciót sikerrel alkalmazó országok többségében a beruházót többfordulós pályázaton választják ki. Az első lépésben a megrendelő (az állam) kizárólag a beruházás eredményére fokuszál, rögzíti a létrejövő létesítmény működésének pontos paraméreteit (a számszerűsíthető és számon kérhető paraméterek teljesülése a szolgáltatási díj későbbi fizetésének a feltétele), majd előzetes üzleti tervet készít az általa elképzelt költség- és időkeretekkel. A közzétett versenyfelhívásra jelentkező befektetők ajánlatai közül választja ki a megrendelő a beruházás elvégzésére alkalmas jelentkezőket, akiket meghív a második, tárgyalásos fordulóra. A beérkezett ajánlatok alapján határozható meg a beruházás államot terhelő teljes, általában több évtizedre elosztott költsége. Ennek alapján derül ki, hogy a hagyományos állami beruházásokkal összehasonlítva a PPP-e a legalkalmasabb beruházási forma.
Az Egyesült Királyságban a konstrukció 1992-es indulása óta 500-nál több beruházás indult PPP-ben, 100 körüli a befejezett projektek száma. Az elmúlt évtizedben 25 milliárd fontra tehető a Nagy-Britanniában PPP-beruházásokba fektetett tőke. A brit kísérlet legfontosabb eleme a pontos feltételeket tartalmazó formaszerződések alkalmazása, a beruházásokat a kormányzaton belül koordináló egységes szervezet, továbbá a kivitelezés figyelemmel kísérését lehetővé tevő monitoringrendszer.
A PPP őshazájának számító Nagy-Britannián kívül Hollandiában, Portugáliában, Dániában (kissé akadozva) Németországban, továbbá az elmúlt években hazánkban mintaállamként kezelt Írországban terjedt el a konstrukció. Írországban napjainkban 11 klasszikus PPP-beruházás (azaz DBOF) zajlik, körülbelül 1,3 milliárd euró értékben, ezenfelül 30-nál több a zömmel környezetvédelmi beruházásokat takaró DBO- és az O&M-projektek száma.
A nyugat-európai tapasztalatok jó része igazolta a magánszektor bevonásához fűzött reményeket; a szolgáltatások színvonala általában meghaladta a kizárólag állami szerepvállalással megvalósult beruházásokét, miközben azok költsége átlagosan negyedével-ötödével alacsonyabb volt az állami nagyberuházásokénál. A műszakilag vagy pénzügyileg kudarcnak tekinthető nyugat-európai PPP-beruházások azt mutatják, hogy a sajátos közép-európai betegségnek tekinthető szerződésszegési hajlam mellett komoly annak a veszélye is, hogy a felelősség megoszlik az üzemeltető állami és magánszereplők között. A PPP-ben felújított angliai vasúthálózat forgalomirányításában keletkező zavarok az elmúlt években súlyos balesetekhez vezettek. Hogy ennek ellenére mind a vasútvonalak, mind a londoni metró fejlesztése a magánszektor bevonásával folytatódik, jelzi, hogy a brit döntéshozók átmeneti nehézségként kezelik a problémákat.
(Az összeállítás során felhasználtuk az Ingatlanbefektetés 2003. március 20-i, valamint az Építési Piac 2003. március 31-i számában a tárgyban megjelent írások adatait.)
Az első ügy
A tervezett PPP-projektek közül az Oktatási Minisztérium kollégiumépítési terveinek már az indulás előtt sikerült vihart kavarniuk. Pálinkás József volt és Magyar Bálint jelenlegi oktatási miniszter az budapesti közgazdaság-tudományi egyetem tárcaértékelő rendezvényén csapott össze a kérdésben (lásd: Magyar Nemzet, 2003. május 9.). Pálinkás azzal vádolta az utóda által vezetett tárcát, hogy "állami pénzen juttatja extraprofithoz" a beruházót.
A Fidesz fenntartásairól Sió Lászlót, a párt oktatási műhelyének vezetőjét kérdeztük. Sió egyrészt attól tart, hogy a kormány a diákok megemelt lakhatási támogatásának differenciált elosztásával "terelné" az egyetemistákat a költségvetési forrásoknál lényegesen drágább kollégiumokba, amivel adófizetői pénzből támogatná a beruházót, másrészt aggályosnak tartja, hogy pártja értesülései szerint a tárca a közbeszerzés megkerülésével választaná ki a beruházót, akinek ráadásul garantálná az épített kollégiumok 90 százalékos feltöltését. "Stark Antal helyettes államtitkár úr egy nyilvánosságot látott leveléből úgy tűnik, hogy a kiválasztott befektető a felsőoktatási intézménytől kapott telken, az MFB hiteléből, közbeszerzés nélkül építkezik, az elkészült kollégium bérleti és üzemeltetési díját a felsőoktatási intézmény akkor is kifizeti, ha a magas kollégiumi díj miatt nem telik meg az épület" - véli a Fidesz szakértője, akinek a fenntartásait nevük elhallgatását kérő, kormányhoz közel álló forrásaink is osztották. Utóbbiak attól tartanak, hogy a Magyarországon ismeretlen és emiatt nehezen piacképessé tehető brit minta alapján épülő, a hazai kollégiumi díjak nagyjából tízszereséért igénybe vehető diákotthonok nehezen felelnek meg a magyar egyetemisták igényeinek, akik elsősorban az ár miatt preferálják a kollégiumot az albérlettel szemben.
A Narancs érdeklődésére Cseresznyés László, az Oktatási Minisztérium beruházási főosztályának vezetője közölte: a PPP-próbaprojektek között Budapesten 4, vidéken 8 helyszínen tervezik kollégiumok építését. Az ELTE lágymányosi épülettömbje szomszédságában 1200 férőhelyes kollégium emelhető. Ha minden tervezett intézmény elkészül az első körben, 8000 körül lesz a kialakított férőhelyek száma. Cseresznyés megerősítette, hogy a tervezett kollégiumok "magasabb ellátottsági színvonalat biztosító, magasabb térítési díjért igénybe vehető diákotthonok" lesznek, cáfolta ugyanakkor, hogy a lakók által fizetendő szolgáltatási díj meghaladná az átlagos albérletek árát. "Olyan díjat kell kialakítani, amely versenyképes az átlagos albérletekkel, nemcsak az ártényezőt, hanem a szolgáltatásokat is figyelembe véve. A lakhatási támogatás emelésével könnyebbé válik a hallgatók részére a költségek kifizetése." Cseresznyés érdeklődésünkre elismerte: a tárca eredeti koncepciójában szerepelt a befektetőnek adott "töltési garancia" (vagyis a koleszos telt ház garantálása), ám közölte, hogy a tárca letett erről, vagyis "ez a befektető üzleti kockázata marad". Azt is cáfolta ugyanakkor, hogy a minisztérium kollégiumépítési elképzelései befektetőre szabottak lennének. "A befektetőket versenyeztetés útján, pályázat alapján választjuk ki."
