Lesz-e alkotmánya az uniónak?: A lélek és a számok

  • Miklósi Gábor
  • 2004. május 13.

Külpol

A dilemma, hogy vajon az unió képes lesz-e továbblépni az európai föderáció irányába, nem kis részben a hónapok, évek óta vitatott alkotmányos szerzõdés sikerén múlik. Ám az alkotmányozást váratlan viták akasztották meg, melyek mögül lehetetlen nem kihallani a nemzetállami felhangokat. Míg riportunk elõzõ részében (Így jöttünk, Magyar Narancs, 2004. április 29.) azt firtattuk, hogyan evickéltünk be, most arra keressük a választ: vajon milyen európai hatalmi játszmák vezettek az unió alkotmányos szerzõdésének megalkotásához, majd - remélhetõleg ideiglenes - bukásához?

A dilemma, hogy vajon az unió képes lesz-e továbblépni az európai föderáció irányába, nem kis részben a hónapok, évek óta vitatott alkotmányos szerződés sikerén múlik. Ám az alkotmányozást váratlan viták akasztották meg, melyek mögül lehetetlen nem kihallani a nemzetállami felhangokat. Míg riportunk előző részében (Így jöttünk, Magyar Narancs, 2004. április 29.) azt firtattuk, hogyan evickéltünk be, most arra keressük a választ: vajon milyen európai hatalmi játszmák vezettek az unió alkotmányos szerződésének megalkotásához, majd - remélhetőleg ideiglenes - bukásához?

Az unió 15 tagországa 2000 decemberében Nizzában látott neki az intézményrendszer és a döntéshozatali mechanizmus átalakításának: a cél az volt, hogy az unió alkalmazkodjon a bővüléssel megváltozó viszonyokhoz. A nizzai szerződés vitája többek közt arra is alkalmat teremtett, hogy újraszabják a Miniszterek Tanácsának szavazatsúlyozási rendszerét, s ezzel orvosoljanak egyes, régebben kialakult aránytalanságokat. A Miniszterek Tanácsa az unió általános politikai irányelveit meghatározó döntéshozó szerv, ahol a tagállamok meghatározott számú szavazattal rendelkeznek, s amelynek megfelelő fórumain, szaktestületeiben a tagállamot képviselő kormányfő, miniszter vagy államtitkár a döntéseket e súlyozás szerint befolyásolhatja. E befolyás azért olyan fontos, mert itt születnek a tagállamoknak jutó fejlesztési forrásokról, a strukturális és kohéziós politikáról szóló döntések is. (A szavazatsúlyozási rendszer változásairól lásd keretes anyagunkat.)

A legkirívóbb ilyen aránytalanság nyilvánvalóan az volt, hogy Németország szavazatainak száma nem tükrözte az 1990-es egyesítés eredményeképpen 16 millió fővel megugrott népességét. A súlyozás átvariálása mögötti fő érv ennek megfelelően a népességarányos kiigazítás igénye volt. Mindez a német külpolitika paradigmaváltásával függ össze. A háború utáni kancellárok Adenauertól Brandton át Kohlig alapvetően a világháborús örökség jegyében politizáltak: Németország nem tartott igényt növekvő gazdasági súlyának megfelelő politikai szerepre. A hidegháború lezárultával és az újraegyesítéssel azonban ez a helyzet mind tarthatatlanabbá vált. Az elmúlt két évtizedben a (nyugat)német társadalomban élénk és gyakran katartikus diskurzus zajlott a múltról, a mai választók, adófizetők többsége pedig már csak generációs okok miatt sem tekinti magát felelősnek a történelmi bűnökért. A németek egyre inkább elvárják politikusaiktól, hogy az ország a tényleges teljesítményéhez méltó regionális és világpolitikai szerephez jusson; ezt a társadalmi igényt felmérve tesz egyre offenzívabb külpolitikai lépéseket 1998-as győzelme óta Gerhard Schröder kancellár.

A nizzai kudarc

Így történt az Európai Tanács nizzai tanácskozásán is, bár az alapszerződéseket módosító kormányközi konferenciák sosem tartoztak az EU nagy sikerei közé. A bővítéshez szükséges intézményi reformról például eredetileg az 1997-es amszterdami szerződést megelőző konferencián kellett volna megállapodni, ám ez nem sikerült. A bővítés perspektívája miatt a reform Nizzában elodázhatatlanná vált - ám a létrejött szerződés a puha kompromisszum mintapéldája.

Franciaország ellenezte a legfontosabb, a szavazatok súlyának népességarányos kiigazítására vonatkozó német törekvést, mert a két ország közötti szimbolikus erőegyensúly felbomlását látta benne. Ha azonban a franciák ugyanak-kora szavazati súlyra tarthattak igényt, mint a németek, akkor a britek és az olaszok sem kaphattak kevesebbet, hiszen ezeknek az országoknak a népessége nagyjából ugyanakkora, mint Franciaországé. A népességarányos képviselettel kapcsolatos érvek viszont ezután már kevesebbet nyomtak a latban: a közepes és kisebb országok segítségével esetleg összeálló alkalmi szavazásblokkoló tömb ellensúlyozására a népességük szerinti két európai "középhatalom", Lengyelország és Spanyolország kirívóan nagy szavazati súlyhoz jutott. Berlin Varsóban ekkor még szoros szövetségest remélt, ezért bólintott végül a lengyelek igényére.

A franciák azt is ellenezték, hogy a tanácsban a fajsúlyos kérdések eldöntésére az addigi minősített többség helyett dupla többségi szavazati rendszert léptessenek életbe. E rendszer szerint egy-egy döntéshez nemcsak a tagállamok többségének a támogatására lett volna szükség, hanem arra is, hogy az igennel szavazó országok az unió lakosságának a lélekszám szerinti többségét is kiadják.

A kompromisszumkényszer miatt létrejött öszvér megoldást (intézményi reform helyett csak nőttek az uniós testületek, és bonyolódott a döntéshozatali mechanizmus) már megszületésekor kritizálta mindenki. "Nizza egy katasztrófa volt: a megállapodás gyengén volt előkészítve, és jobb lett volna, ha egyáltalán nem jön létre - fejti ki véleményét Helmuth Kohl egykori külügyi államtitkára, Werner Hoyer. - Bárhol máshol kudarcra lett volna ítélve, de Nizza egyben a féléves francia elnökség záróepizódja is volt: a szerződés elutasítása a francia elnökség bukását is jelentette volna, és ezt Schröder nem akarta."

"A német külpolitika a háború óta először lépett a geopolitikai nehézsúly felé" - magyarázza a fejlemények hátterét Hoyer, akit 1994-es hivatalba lépése első napján a kancellár és Genscher külügyminiszter még arra figyelmeztetett, hogy figyeljen a kis országokra. "Az 50-es, 60-as években még meg kellett nyugtatni őket, hogy nem lesz gond Németországgal. Mára viszont szinte megszűntek például a német-dán vagy a német-portugál kétoldalú kapcsolatok" - panaszkodik a szemléletváltásra Hoyer, aki szerint valójában Schröder és Németország Jacques Chirac túsza.

Tény, hogy fokozódó nagypolitikai szerepvállalását Berlin kénytelen elsősorban Párizshoz igazítani, hiszen a német-francia viszony az összeurópai stabilitás sarokpontja. Csakhogy a francia gazdaság a németnél rosszabb állapotban van, és az ország már csak földrajzi helyzete miatt is kevesebbet profitál az unió bővítéséből, mint keleti szomszédja. Franciaország jelentős társadalmi feszültségekkel és szociális problémákkal is küzd, s az utóbbi években befelé forduló társadalma a németeknél jóval kevésbé vevő az unió súlypontjának keletre tolódására, az európai szolidaritás, az integráció és a bővítés magasztos eszméire, nem is szólva azok pénzügyi vonzatairól.

Hoyer, aki a német liberális párt, az FDP tagja, és Schröder ellenzékeként hivatalból kritikus, elismeri viszont, hogy a nizzai szerződésnek vannak jó oldalai is: demokratikusnak tartja a tagállamok közt forgó elnökség intézményének fenntartását, és hogy mindegyik tagállam állíthat biztost a bizottságba. Az elhúzódó csúcstalálkozó hajnali óráiban összetákolt, bizarr szavazatsúlyozási rendszer alkalmi jellege viszont előrevetítette, hogy a nizzai rend nem végleges: a kormányfők még a helyszínen megállapodtak, hogy egy új kormányközi konferencia előkészítése érdekében alkotmányozó konventet hívnak majd össze.

A konvent és alkotása

A nizzai szerződés 2003 februárjában lépett hatályba; eközben a belga elnökséget lezáró 2001. decemberi laekeni csúcstalálkozón hivatalosan is döntöttek a volt francia elnök, Valéry Giscard d'Estaing vezette Európai Konvent felállításáról, hogy az a tagországokkal és az uniós intézményekkel együttműködve, új alapszerződés-tervezetet készítsen, mely átláthatóbbá teszi és racionali-zálja az unió működését. A konvent az új európai alkotmány tervezetét tavaly októberben, a Rómában összeülő kormányközi konferencia asztalára tette le; a döntés a tavaly év végi brüsszeli csúcstalálkozóra maradt.

Az előjelek nem voltak rosszak. A diplomáciai akadályok többsége 2002 végére elhárulni látszott: a franciák támogatták a németek szavazatszám-növelési igényét, miután biztosítva látták, hogy hiába lesz kisebb a szavazatuk súlya, az új tanácsban mégis megkerülhetetlenebb szövetségesek lesznek, mint korábban. Brüsszelben az is kiderült, hogy Németország nem tesz keresztbe a (javarészt általa finanszírozott) szubvenciók folytatódásának és az uniós agrárreform elodázására törekvő francia politikának, és Berlin (mint Irak esetében láttuk) kiáll Párizs világpolitikai törekvései mellett is. A britek megőrizték a számukra oly fontos adózási és külpolitikai pozícióikat azáltal, hogy ezeken a területeken az alkotmánytervezet által eltörölni kívánt nemzeti vétó intézménye a brüsszeli alku eredményeképpen mégis megmaradt, a London által nem szívelt közös védelmi politikai kezdeményezés pedig zsákutcába jutott.

Csakhogy az új alkotmányt nemcsak a régi, de az új tagországoknak is el kellett fogadniuk: ezért aztán az egyeztetéseken a tízek is teljes mellbedobással képviselték az érdekeiket. Különösen a lengyel tárgyaló delegáció volt aktív és csökönyös: a spanyolokkal karöltve makacsul ragaszkodtak a 27-27 szavazathoz. A brüsszeli csúcs sikertelenségét az elemzők elsősorban Lengyelország számlájára írják: a középhatalmi ambíciókat dédelgető lengyelek nem voltak hajlandók lemondani a Nizzában kivívott és 2009-ig mindenképpen fennálló pozíciójukról.

Annak, hogy Lengyelország nem feltétlenül kíván örökké Németország farvizén politizálni, már korábban is voltak jelei. Egy a Narancsnak nyilatkozó berlini külügyi tisztviselő szerint erősen kijózanító hatású lépés volt, amikor 2002 decemberében - nem sokkal azután, hogy Varsó több száz modern tankot kapott a német hadseregtől és Koppenhágában, a csatlakozási tárgyalások záró fordulójában jelentős pénzügyi engedményt csikart ki - a lengyel védelmi minisztérium 3,5 milliárd dollárért nem európai, hanem amerikai gyártmányú (48 darab F16-os) harci repülő vásárlásáról döntött. "Ezek után már senkit nem érhetett Berlinben igazán váratlanul - idézi fel forrásunk -, amikor egy évvel később Lengyelország saját érdekei védelmében nagyjából meghiúsította az új alkotmánytervezet elfogadását." "Nem arról van szó, hogy kígyót melengettünk volna a keblünkön - válaszolta lapunk kérdésére a neve elhallgatását kérő berlini diplomata -, hanem hogy a lengyel diplomácia még nem teljesen sajátította el az óhajtott középhatalmi státus-sal járó körültekintést és kompromisszumkészséget."

Kevésbé tapintatos megfigyelők kapzsisággal és hálátlansággal vádolták Lengyelországot (és Spanyolországot); sőt, egyesek mind a két államban a valójában az unió működésképtelenségében érdekelt Egyesült Államok meghosszabbított karját vélik felfedezni. A konvent alkotmánytervezete a fontosabb ügyekben ugyanis a már említett dupla többségi döntési technikát írta volna elő, ami bár nominálisan csökkenti a négy nagy ország szavazatainak számát, az arányok megváltoztatása miatt mégis nekik kedvező: az új rendszerben bármelyik három nagy ország blokkolhatja a tanács döntéseit, míg a nizzai felállásban ehhez szükség lett volna kisebb államok, például Lengyelország segítségére is. A szavazatok átsúlyozása mögött a megfigyelők azt a szándékot látták, hogy az unió legbefolyásosabb államai szerették volna elkerülni, hogy egyes országok ismét olyan erős külön szövetségeket kössenek, mint tette azt az Amerika-barát Lengyelország és Spanyolország az iraki szerepvállalás esetében. A két delegáció konokságát az uniós közvéleményt befolyásolni képes vezetők, például Jacques Chirac, igyekeztek is később minél sötétebb színben feltüntetni.

A lengyel érvek

"A játék nemcsak a szavazati rendszerről szól, hanem arról is, hogy kinek van tényleges beleszólása az ügyekbe - avatja be a Narancsot országa álláspontjába Rafal Wisniewski, Lengyelország budapesti nagykövete. - Az a fontos, hogy ne két-három, hanem legalább hat ország véleménye számítson, és a kardinális kérdésekben a közép-európai régió is képviselve legyen" - világít rá a nagykövet a lengyelek befolyásának megőrzéséhez fűződő regionális érdekre. "A csatlakozás után Magyarország tagállamként nem állandó szövetségekben gondolkodik, mert ilyenek nincsenek. Minden egyes kérdésben meg kell vizsgálni, melyek azok a tagállamok, amelyek velünk azonos vagy hasonló álláspontot képviselnek - mond ellent Wisniewskinek Györkös Péter. - Pragmatizmusra lesz szükség. A közép-európai térség kulturális-történelmi közössége fontos szempont, de nem alkalmazandó iránymutatásként az uniós döntéshozatali mechanizmuson belül" - magyarázza lapunknak a Külügyminisztérium Integrációs Államtitkárságának főosztályvezetője a magyar diplomácia álláspontját.

"A nizzai rendszer felértékelte ezt az országcsoportot, és erről a befolyásról csak nyomós ok miatt lehet lemondani - tart ki igaza mellett a lengyel nagykövet. - Nehéz elképzelni olyan lengyel külpolitikai álláspontot, ami más, mint a többi kelet- közép-európai államé. Magyarországnak például az a fontos, hogy az unió hogyan viszonyul Szerbiához és Romániához, míg mi Ukrajnára és Belorussziára figyelünk: ezekben az ügyekben közösek az érdekeink" - érvel a lengyel álláspont regionális jellege mellett Wisniewski. "A tanácsi szavazatok súlyozása kapcsán Varsóval ellentétben Budapest kezdettől fogva elfogadta a kettős többség elvét - árnyalja tovább a diplomáciai stratégiák közti különbséget Györkös Péter. - Mindkét ország pozíciói és motivációi érthetők, de egyben rávilágítanak az eltérő megközelítésekre és érdekhelyzetekre. Ez a különbség azonban nem drámai, hanem természetes jelenség, mint ahogy az is magától értetődő, ha más területeken - például a kohéziós politikában - a pozícióink alapvetően egybeesnek" - fogalmaz diplomatikusan a külügyi főosztályvezető.

Miközben a nagyobb országok egymás közt szépen megalkudtak, a magyar diplomáciának sikerült az egyetlen, számára speciálisan fontos ügyben előrelépnie: kiharcolta, hogy a kisebbségek védelmének megemlítése bekerüljön az alkotmánytervezetbe (e célkitűzés értelméről lásd: A különbözés közössége, Magyar Narancs, 2004. április 15.). A magyar diplomácia egyéb elsődlegesnek nevezett célkitűzései, mint a "hatékony, jól koordinált, a nemzetközi szintéren is cselekvőképes és elismert EU" vagy "a tagállamok egyenjogúságának fenntartása, a szolidaritás és a belső kohézió érvényesítése" (forrás: www.kum.hu - M. G.) azonban messze túlmutatnak egy akkora érdekérvényesítő erővel bíró állam lehetőségein, mint amilyen Magyarország. Az EU belső koordinációja, külpolitikai szerepvállalása, a tagállamok viszonyrendszere, a kohéziós politika alakulása ugyanis nem abba a nagyságrendbe tartozó ügyek, amit Magyarország önmaga bármikor is érdemben befolyásolni tudott volna, bár a hozzájuk fűződő érdeke vitathatatlan. A többek közt a hazai jobboldali ellenzék által szorgalmazott, a keresztény gyökerekre vagy Istenre való preambulumbéli utalás viszont lekerült a napirendről, mert azt többen - köztük Franciaország is - nyíltan ellenezték.

Hogyan tovább?

A spanyolországi kormányváltás óta az új alkotmány ügyében a madridi álláspont puhulni látszik, ám a lengyeleknek van még adujuk. "Ha Varsóban úgy látják, hogy az új alkotmány előnytelen a lengyeleknek, a kérdést népszavazásra fogják bocsátani. Ha pedig a népszavazás sikertelen lenne, az mintaként szolgálna más országokban is: Nyugaton sehol sem lenne könnyű elfogadtatni egy ilyen alkotmányt" - enged bepillantást Wisniewski nagykövet a diplomácia eszköztárába.

"Ha tényleg önzők lennénk, az egyhangú döntések szükségességét hangoztatnánk, hogy megakadályozzuk a Lengyelország számára káros fejleményeket" - vet fel egy további lehetőséget Jan Truszczynski, a lengyel külügyminisztérium helyettes államtitkára, aki szerint az új alkotmány elfogadása a kompromisszumok kultúrájának megerősítése lesz. A volt EU-integrációs miniszter Jacek Saryusz-Wolski viszont a Gazeta Wyborczának adott interjúban elutasította azt az uniós érvet is, hogy a szavazatok újrasúlyozásával hatékonyabbá válna az unió működése: az új felállás szerinte nem racionalizálja, hanem csak a nagy és gazdag tagállamok javára rendezi át a politikai egyensúlyt a szervezetben. Saryusz-Wolski úgy látja, hogy Varsónak nem szabad lemondani a vétó alkalmazásáról, ha a nizzainál lényegesen gyengébb feltételeket akarnak Lengyelországra erőltetni, már csak azért sem, mert vétó esetén a nizzai rendszer reformja a szerződés értelmében automatikusan kitolódna Bulgária és Románia csatlakozásáig (amikor az unió tagállamainak száma 27-re emelkedik).

Ugyanakkor Lengyelországban sem mindenki ég középhatalmi lázban: az egyik, a budapesti lengyel követség által közzétett tanulmány szerzői (köztük Marcin Swiecicki, Varsó korábbi főpolgármestere) szerint az új rendszer jóval igazságosabb, átláthatóbb és demokratikusabb, mint a nizzai, hiszen a minősített többségi döntésekhez az unió népességének 60 százalékát képviselő tagállamok szavazata szükséges, ellentétben a konfúzus nizzai rendszerrel. Úgy vélik továbbá, hogy Lengyelország számára az új alapszerződés kedvező arányváltozást hozhat az unió költségvetésében, mert a strukturális alapokon keresztül több és jobb (munkahelyteremtő) célokat szolgáló pénzhez juthat az ország, mint a mezőgazdasági támogatásokon keresztül, ami leginkább csak a módosabb gazdákat hozza még kedvezőbb helyzetbe.

Varsó hajlandó lesz a kompromisszumra, erősítették meg a Narancs lengyel diplomáciai forrásai, annál is inkább, mert a madridi kormányváltás, a szoros francia-német agrárpolitikai együttműködés és a Tony Blair által váratlanul beígért brit népszavazás jelentősen rontottak a tárgyalási pozícióin. (Blair lépése persze nemcsak a lengyelek vitorlájából foghatja ki a szelet, hanem magát az alkotmánytervezetet is zátonyra futtathatja. Bár Blair feltehetően csak elébe ment a tory ellenzék egy hasonló kezdeményezésének, illetve további engedményeket próbál majd kicsikarni brüsszeli partnereiből, a kezdeményezés könnyen ragályos lehet.) Azt, hogy a júniusban esedékes következő csúcstalálkozóig pontosan milyen szavazati súlyokkal, miféle megállapodás születik, most még nem lehet megjósolni. A frusztráció azonban, amit a lengyelek például a brüsszeli német delegációnak "hálátlanságukkal" okoztak, alighanem jó időre megmarad.

"Az unió korábban még sosem bővült egyszerre tíz országgal, és ezt az intézményi sokkot most Brüsszelnek is ki kell hevernie" - mondja Pierre Mirel, az Európai Bizottság bővítési főigazgatóságának egyik igazgatója. Ám egyéb problémák is körvonalazódnak a bővítéssel kapcsolatosan. Bár Bulgária és Románia 2007-es EU-tagsága eldöntöttnek látszik, sokak szerint az EU még visszatáncolhat, ha úgy ítéli meg, hogy például Romániában a demokratikus intézményrendszer fejlettsége, a hatalmi ágak szétválasztása nem megfelelő szintű. A hatalmas elmaradott régiókkal, óriási munkanélküliséggel, lerobbant agrárszektorral és agilis populistákkal az unióba masírozó, ott viszonylag jelentős engedményeket kiharcoló, majd a privilegizált helyzetével sok uniós forrásunk szerint visszaélő Lengyelország példája könnyen elriaszthatja az uniós közvéleményt olyan országok komolyabb számbavételétől, mit Ukrajna, Belorusszia, Moldova vagy Grúzia, nem beszélve a délszláv térségről. Nem világos az sem, hogy ha lenne is politikai akarat, miképp lehetne népszerűvé tenni egy újabb nagyarányú bővítést: a mindinkább saját, belső problémáikra koncentráló uniós országokban ugyanis egyre magasabb a szolidaritási küszöb. Nagy kérdés, mennyire lehet őket, minket, az uniós választópolgárokat meggyőzni arról: a frissen csatlakozott tagokon kívül a nyugat-európai országoknak is elemi gazdasági és szociális érdeke, hogy az unió jelenlegi keleti határain túl is stabil politikai és gazdasági berendezkedésű államok sorakozzanak.

Miklósi Gábor

A cikk az Európai Kulturális Alapítvány támogatásával született.

A tagországok népessége és szavazatainak száma (súlya) a Miniszterek Tanácsában

Tagállam Népesség Szavazatok száma Szavazatok száma

(millió fő) (a nizzai szerződés előtt) (a nizzai szerződés szerint)

Németország 82 10 29

Nagy-Britannia 59,2 10 29

Franciaország 58,9 10 29

Olaszország 57,6 10 29

Spanyolország 39,3 8 27

Lengyelország 38,7 8 27

Románia 22 - 14

Hollandia 15,7 5 13

Görögország 10,5 5 12

Csehország 10,3 - 12

Belgium 10,2 5 12

Magyarország 10,1 - 12

Portugália 9,9 5 12

Svédország 8,8 4 10

Ausztria 8 4 10

Bulgária 7,3 - 10

Dánia 5,3 3 7

Szlovákia 5,4 - 7

Finnország 5,1 3 7

Litvánia 3,7 - 7

Írország 3,7 3 7

Lettország 2,4 - 4

Szlovénia 2,0 - 4

Észtország 1,4 - 4

Ciprus 0,8 - 4

Málta 0,4 - 3

Luxemburg 0,4 2 4

(A később csatlakozó országokat dőlt betűvel jelöltük.)

Neked ajánljuk