Szerte Európában terjed az a nézet, hogy az Európai Unió fogatlan oroszlán, mert a tagállamok demokratikus működésének végső biztosítását szolgáló eljárásai alkalmazhatatlanok. Politikusok, elemzők, újságírók több okot sorolnak ennek indoklásaként.
Ezek az eljárások először is azért lennének alkalmazhatatlanok, mert nem finom, a helyzethez kalibrált szankciót alkalmaznak, hanem rendkívül durvát (végsőként a szavazati jog felfüggesztését, illetve megvonását: ezért nevezik nukleáris opciónak), és ezért a legtöbb állam e helyett – ami csak rontana a helyzeten – más megoldást keres.
Ezeket az eljárásokat – másodszor – azért sem kell komolyan venni, mert politikaiak – azaz nem jogászok mondják meg, hogy az eljárás alá vont „bűnös” vagy ártatlan, hanem a többi állam vagy az unió valamelyik politikai testülete dönt a kérdésben. Az államok meg általában nem akarnak olyan precedenst teremteni, ami alapján legközelebb esetleg őket marasztalhatják el.
Az eljárások működésképtelenségének harmadik lehetséges oka az lenne, hogy megtervezőik nem számolhattak a magyarok és lengyelek magukhoz való, velük született és közmondásos eszével. E narratíva szerint a két nép – vagy bármely két nép, amely egymással szimpatizál, vagy amelynek meggyűlik a baja a demokrácia brüsszeli dogmájával –, hátát egymásnak vetve könnyen lehetetlenné teheti, hogy a nemzetközi ármány akár egyikük, akár másikuk elmarasztalását keresztülvigye.
Azt is gyakran halljuk – és ez a negyedik érv –, hogy ezek az eljárások azért sem lehetnek eredményesek, mert az unió lassú és nehezen forduló armadáját a kiváló kapitányok által vezetett gyors magyar (vagy más) naszádok egykettőre kicselezik; ez csak diplomáciai kapacitás kérdése. Mire az unió valamivel komolyabban foglalkozni kezdene, az ügyes magyar (vagy más) bürokrácia vagy már régen hatályon kívül helyezte, vagy módosította az uniós panaszra okot adó rendelkezést.
Ezek a mesék egyrészt a „Brüsszel által magára hagyott” magyar (vagy más) ellenzékek magyarázatai arra, hogy az unió miért nem akar vagy tud semmit tenni a magyar (vagy más) demokráciát érintő „sorskérdésekben”. De a magyar (vagy más) kormánypárti sajtó is ugyanígy magyarázza, hogy miért nem szükséges óvatosabban eljárniuk az uniós pallos által fenyegetett kormányoknak. Csorba a pallos (vagy nincs is), fogatlan az oroszlán, a fenyegetés nem valódi.
| ||
A nyilvánosságban megszólaló, legyen bár politikus, elemző vagy újságíró az illető, jól teszi, ha egyszerűsít, és úgy kíséreli meg érthetően, de mégis helyesen bemutatni, hogy mi folyik Strasbourgban és Brüsszelben, és – például – milyen folyamat része a Sargentini-jelentés. De az egyszerűség nem mehet a pontosság kárára
Az eljárások labirintusában
Kezdjük mindenekelőtt azzal, hogy az uniós szerződés (EUSZ) 7. cikke nem egyetlen eljárást ír le demokráciaproblémák kezelésére, hanem mindjárt kettőt; ráadásul ezeken kívül is léteznek más eljárások. Ez a két eljárás a fenti négy szempontból legalább kettőben jelentősen eltér egymástól, így politikai értékelésük sem lehet azonos. Emellett az unió fő szervei (a Bizottság, a Tanács, a Parlament) maguk is külön – a 7. cikken túli – eljárásokat alakítottak ki ilyen esetekre, és a 7. cikk alapján indítottak esetén is különböző bonyolult szavazási szabályokat alkalmaznak.
A 7. cikk a 90-es évek közepének a terméke, amikor először megfogalmazták, hogy csak demokratikus állam válhat az Európai Unió tagjává (ezek az 1993-ban született ún. koppenhágai kritériumok), és szankcionálni lehet egy tagállamot, ha az megszűnik demokrácia lenni (amit Amszterdamban, 1997-ben fogalmaztak meg). E szabályok alkalmazását először Ausztriával szemben vetették fel, amikor 1999-ben kormányra került az a fekete-kék koalíció, amely most épp megint az országot vezeti. A 7. cikk azonban nyilván nem volt bevethető, mert alkalmazásához a demokratikus értékek súlyos és ismételt megsértése kellett volna. Ausztriában pedig, noha a kék szélsőjobb hatalomra jutott, semmilyen bizonyítéka nem volt annak, hogy a demokrácia a végóráit éli.
A 7. cikk alkalmazhatatlansága és az annak helyébe bevezetett kétoldalú szankciók fiaskója 2001-ben a 7. cikk átgondolására és átalakítására vezetett. A szabály „alá” egy további rendelkezést vezettek be: nemcsak akkor indulhatott eljárás, ha a demokratikus alapértékek „már megsérültek”, hanem akkor is, ha ezen értékek „csak” veszélybe kerültek. A két egymástól különböző helyzetre teljesen eltérő eljárásokat szabtak, és eltért a kiszabható „szankciók” köre is.
Az unió alapértékeinek veszélyeztetése esetén a miniszterekből álló Európai Tanács négyötöddel (28 szavazatból legalább 23-mal) dönt az eljárás megindításáról, míg az alapértékek megsértése esetén az érintett államon kívül az összes többinek kell egyetértenie a szankció alkalmazásáról. (Az alapértékeket az Alapszerződés 2. cikke rögzíti: ezt lásd keretes anyagunkban – a szerk.) A szankció is eltérő: veszélyeztetés esetén pusztán tárgyalássorozat kezdődik, melynek célja a veszélyek kiküszöbölése, míg a demokrácia megsértése esetén felfüggeszthetők az érintett állam egyes jogai. A 2017–2018-as jogalkotási kezdeményezések újdonsága az ún. jogállamisági feltételezettség (rule of law conditionality), amely – ha elfogadnák – a demokrácia veszélyeztetése miatt indított eljáráshoz is komoly pénzbeni szankciókat fűzne.
Lengyelország ellen egy bizottsági előkészítő eljárás után tavaly év vége óta a 7. cikk 1. bekezdése szerinti (demokráciaveszélyeztetési) eljárás folyik. A Sargentini-jelentés nyomán az dőlhet el idén szeptemberben, hogy kezdeményez-e az Európai Parlament Magyarországgal szemben is ugyanilyen, a 7. cikk 1. bekezdésére alapozott eljárást. Magyarországnak – Lengyelország mellett – további négy tagállamot kellene maga mellé állítania ennek a meghiúsítására.
Jól látható, hogy a 7. cikk szerinti eljárások politikaiak és tulajdonképpen „szubjektívek”: nincs világos és objektív mérce arra nézvést, hogy az uniós jogsértések milyen számossága vagy súlyossága, a tolerancia vagy a hatalmi ágak megosztásának milyen mértékű sérelme után jön mozgásba az egyik vagy a másik mechanizmus. Az egyik állam ellen elindul, a másik állam ellen meg nem – s ez attól is függ, vannak-e, maradtak-e ennek az államnak vagy a kormánypártjának politikai szövetségesei. A renitens állam ellen akkor indul „demokráciaveszélyeztetési” eljárás, ha a tagállamokat képviselő Tanácsban vagy a „népet” képviselő Parlamentben is elszigetelődik: az erre vonatkozó kezdeményezést legalább 10 (több mint 9) másik tagállamnak vagy mintegy 500 EP-képviselőnek kell támogatnia, és végül 23 tagállamnak megszavaznia.
| ||
Az is tény, hogy ez a demokrácia veszélyeztetése esetén alkalmazott eljárás jelenleg nem eredményezhet semmilyen közvetlen szankciót. De az érintett állam politikai szégyenpadra kerül, ami politikai tőkéjének eróziójához vezet – mert azt sugallja a szervezeten belül és kívül is, hogy az eljárás alá vont ország politikai értelemben nem egyenlő azokkal, amelyek az eljárást folytatják. Lengyelország példája is azt mutatja, hogy még a fogatlan oroszlán szájában sem kellemes időt tölteni: bár Varsót látszólag nem aggasztja az eljárás, miniszterelnököt és minisztereket váltott, egyebek mellett talán azért, hogy javítsa a gyors lezárás esélyét. Az eljárás azért is kellemetlen, mert elidegeníti az unión belüli és elbizonytalaníthatja az unión kívüli partnereket: ha valamely vállalat az unióban szándékszik üzemet építeni, miért ott fektetne be, ahol valamiféle bizonytalanság érzékelhető, és miért nem Csehországban, Szlovákiában vagy Szlovéniában, ahol nincs ilyen gond? Bár az is lehet, hogy egy-két százalék adókülönbözet elcsitítja a kétkedést.
A Lengyelország ellen megindult és Magyarország ellen előkészületben lévő eljárásban a két állam összefogódzkodva sem tudja egyfajta „sziámi Münchhausenként” kimenteni magát. Ehhez további szövetségesek kellenek. A megindult lengyel és a lehetségesen meginduló magyar eljárás egyelőre nem vezet közvetlenül számszerűsíthető anyagi veszteségekhez – még akkor sem, ha elmarasztaló, a demokrácia veszélyeztetését megállapító határozattal zárul –, de már a megkezdése is komoly politikai károkat okoz. Ha pedig az unió elfogadja a kohéziós pénzek jogállamisági feltételhez kötését, akkor a 7. cikk 1. bekezdésére alapuló eljárásnak közvetlen negatív anyagi hatásai is lesznek hazánkra.
| A 2. cikk „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.” |
A szerző nemzetközi jogász.
