László Csaba

Az első számú közellenség

A helyi iparűzési adóról

  • László Csaba
  • 2005.08.18 00:00

Publicisztika

Az idén annyit foglalkozott a magyar sajtó az adórendszer kérdéseivel, mint korábban két év alatt.

Volt a szokásos év eleji adóváltozás, később akadályelhárítási törvénycsomag, majd felálló és megszűnő adóreform-bizottság és 100 lépés, most pedig egy olyan adó kavar komoly érzelmi hullámokat, amellyel az ember szinte sosem találkozik, hacsak nem "kényszervállalkozó".

A legvadabb érvek, megfellebbezhetetlen vélemények hallhatók az iparűzési adó mellett és ellen. Ez az adó a befektetők elriasztásának első számú eszköze - hallhatjuk az egyik oldalról. 3200 önkormányzat napi betevője, évi 350 milliárd forint - füstölögnek a másikon. Nem kicsi a tét, éppen ezért érdemes szakmai alapon is megnézni, hogy a pár mondatos deklarációkon túl mi a részletes háttere és milyen kimenetele lehet a kialakult helyzetnek.

A kiindulópont Olaszország. Egy regionális bank (Banca Populare di Cremona) 1999-ben úgy gondolta, hogy az 1997-ben bevezetett regionális adó (az IRAP) ellentétes az EU hatályos szabályaival, miszerint a 6. direktíva alapján egy ország csak egy az EU szabályaival harmonizált hozzáadottértékadó-rendszert alkalmazhat. (Nálunk ez az adó az áfa.) A bank visszaigényelte az általa korábban befizetett adót, amivel egy hosszú és még messze le nem zárult folyamatot indított el. A regionális adóbíróságtól az olasz alkotmánybíróságon át az Európai Bizottságig és az Európai Bíróságig számtalan tanácsadó, kormány-hivatalnok foglalkozik azóta is a kérdéssel. Az olasz csizma pedig úgy kerül a magyar asztalra, hogy az olasz IRAP kísértetiesen hasonló a magyar helyi iparűzési adóhoz (hipa), ezért az olasz döntés nagy valószínűséggel a magyar testvér sorsát is meghatározza.

A lavinát az idén az Európai Bíróság egyik tagjának, Francis Jacobs úrnak főtanácsnoki minőségében március 17-én nyilvánosságra hozott véleménye indította el. (Jacobs ún. advocate general, amit magyarul pontatlanul főügyésznek szoktak fordítani.) Az ilyen vélemények gyakran előrevetítik a későbbi bírósági döntés kimenetelét. Jacobs részletes elemzése szerint az IRAP hozzáadott érték típusú adónak minősül, és mint ilyen, ellentétes az EU-joggal. Ebből következően a magyar hipa is nagy valószínűséggel ellentétes lenne azzal, tehát a magyar államháztartás elbúcsúzhat ettől a bevételtől. További 300-400 milliárd forintos részletkérdés, hogy az EU-csatlakozásig visszamenőleg mindenkinek visszajárna-e az adó, vagy csak azoknak, akik időben visszaigényelték, esetleg csak a jövőre vonatkozóan semmisítené meg ezt az adófajtát az EU bírósága.

A hipát 1990-ben fogadta el a parlament (1990. évi C. törvény). Azóta is hatályban van, habár a számtalan módosítás miatt jelentősen átalakult. Kezdetben az úgynevezett adóköteles iparűzési tevékenységet a nettó árbevétel jelentette, és ennek 3 ezrelékéig terjedhetett az adó mértéke az önkormányzat döntése alapján. Az első évben mindössze 2,5 milliárd volt az összes bevétel, ami a GDP 0,1 százaléka volt akkor. Később változott az adó mértéke, és az alapja is jelentősen módosult. 1993 és 1997 között már a GDP 0,6-1 százaléka között volt a bevétel, míg az elmúlt években 1,5 százaléka körül in-gadozott. Ez már viszont jelentős tétel az államháztartás egészét tekintve is.

*

A hipa bevételei azonban rend-kívül egyenetlenül oszlanak meg. 2003-ban országos szinten az összes bevétel 58 százalékát Budapest kapta, miközben százával vannak települések, ahol ez a bevételi forma szinte teljesen hiányzik az önkormányzatok költségvetéséből. Érdekes ellentéteket szül az is, hogy mondjuk egy-egy szerencsés település, ahol nagyobb cég működik, "fürödhet" az adóbevételben, míg a környező települések, ahol esetleg a cégben dolgozók többsége lakik, akiknek helyben kell biztosítani az alap-infrastruktúrát, oktatást, egészségügyi ellátást, nem lát ebből egy fillért sem. Láttunk olyat is, hogy egy komplett városrész akart - az ily módon megtartható hipa reményében - kiválni egy városból.

A nettó árbevétel típusú adóalapról hamar kiderült, hogy szakmailag nem tartható fenn. Különösen a kereskedelmet sújtja egy ilyen típusú adó, ahol a nettó árbevétel az üzlet tényleges jelentőségéhez, jövedelmezőségéhez, tőkeerejéhez mérten nagyon magas is lehet, következésképpen az adóteher is aránytalan. 1993-ban ezért először levonhatóvá vált az eladott áruk beszerzési értéke, majd 1997 után fokozatos mértékben az anyagköltség és a közvetített szolgáltatás értéke is. Ennél a módosításnál már főleg a nagy anyagköltséggel dolgozó multinacionális cégek szempontjai voltak meghatározóak. A hipa addig nekik is aránytalanul és ésszerűtlenül magas terhet jelentett. Ezzel párhuzamosan az adó maximális mértéke 2 százalékig emelkedett. A legtöbb település általában ennyit is vet ki, de még mindig van mintegy 150 olyan "adóparadicsom" település, amely alacsonyabb adóval szeret-ne új vállalkozásokat magához csábítani.

Ez azonban a cégeknek mindegy, ők nem ezért utálják a hipát. Hanem azért, mert az adóalap meg-határozásának jellege miatt a hipa alapvetően a nyereséget, az amortizációt, a kamatköltséget, a bérköltséget terheli. Közgazdasági jellegét tekintve tehát az úgynevezett hozzáadott értéket sújtja, mert minél nagyobb hozzáadott értéket termel egy vállalkozás, relatíve annál nagyobb adóterhet visel. (Ez csak közgazdasági értékelés, nem jelenti azt, hogy az EU jogértelmezésében is hozzáadott érték típusú adó.) Gazdaságpolitikai programokat olvasva általában már a bevezetőben vastagon kiszedve megjelenik, hogy az adott kormány a "nagy hozzáadott értéket termelő vállalkozásokat kívánja támogatni". A hipa pedig már a létével ellentmond e szép deklarációknak.

Egy másik gyakori probléma a külföldi befektetőkkel kapcsolatos. Az olasz IRAP-ot leszámítva ilyen típusú adót nem szokás kivetni Európában, ezért a külföldi befektetők nehezen tudják értelmezni ezt az adófajtát. Hiába tekinthető barátinak a társasági adó 16 százalékos mértéke, ha a hipával együtt a tényleges teher akár 25 százalék is lehet. A hipát a veszteséges cégeknek is fizetniük kell, mivel költségként kell elszámolni, amit főként az induló vállalkozások nehezményeznek.

Mindezek miatt véleményem szerint ma a magyar adórendszernek a versenyképességet legjobban rontó eleme az iparűzési adó, és ezen érdemben az sem segít, hogy amíg ma a befizetett hipa 50 százalékát, addig jövőre várhatóan már 100 százalékát lehet majd levonni a társasági adó alapjából. A jelenlegi helyzet szerint a probléma megoldása nem ez lesz, hanem az, ha az olasz ügyben megszületik az adónem halálos ítélete. Ez viszont tipikus "melyik ujjamat harapjam meg" szituációhoz vezet, mert olyanra még a legöregebb adótanácsadók sem emlékeznek, hogy az adóbevételből kieső 350 milliárd forintot a kiadások kurtításával és/vagy a bevételek növelésével - értsd: új adóval vagy adóemeléssel - úgy pótolja a kormányzat, hogy közben mindenki jól járjon.

*

Jacobs véleménye szerint az IRAP ellentétes az EU-joggal, ezért meg kell semmisíteni. Maradt viszont két "részletkérdés". Mikortól szűnjön meg, és visszakaphatja-e bárki az eddig befizetett adóját. Innen az elemzés keveredik a madárjóslással, mert az Európai Bíróság esetjogát nem könnyű értelmezni, és még abból sem következik, hogy döntésüknél ezúttal nem egy teljesen újszerű megközelítést alkalmaznak. A főtanácsnok utal is rá, hogy itt helye lehetne némi innovációnak.

Az eddigi tárgyalások, meghallgatások során az olasz állam foggal-körömmel védte az IRAP-ot, ami nem meglepő: 120 milliárd a tét, ráadásul euróban. Az EU-bíráskodásnak van egy olyan eleme, ami a hagyományos magyar jogrendben eddig ismeretlen volt: elképzelhető ti. olyan döntés, hogy a bíróság egy múltbeli határidővel semmisíti meg az IRAP-ot - ám az ezen időpont és a határozathozatal napja között megfizetett adót csak azok igényelhetik vissza, akik a döntés napjáig ezt hivatalos módon kezdeményezték a megfelelő olasz hatóságnál. Ez oda vezetett, hogy Olaszországban mindenki, aki él és mozog, visszaigényelte már az adóját.

Egyes magyar cégek az uniós jogrend szélsőséges és szerintem kevéssé életszerű értelmezésére hivatkozva úgymond hivatalos eljárásban kérdőjelezik meg a hipát. Úgy vélik, ha az unió bírósága visszamenőlegesen eltörli az olasz IRAP-ot a fenti módon, akkor e döntés automatikusan hatályossá válik a magyar hipára is; és csak azok a magyar adóalanyok kap-hatják vissza az adójukat, akik az olasz döntésig kezdeményezik a megfelelő magyar hatóságnál a visszaigénylést. Kizártnak tartok egy ilyen forgatókönyvet, hiszen ez azt jelentené, hogy egy olyan eljárásban születik a magyar önkormányzatokra és a magyar adóalanyokra komoly anyagi következményekkel járó döntés, amelyben a bíróság semmilyen módon nem vizsgálja a magyar hipát.

Két további olyan szempont is fölvetődik, amelyek alapján egyértelmű: nem lehet direkt kapcsolat az olasz és a magyar ügy között abban, hogy milyen határidővel történik a megsemmisítés, és milyen feltételekkel lehet esetleg visszaigényelni a korábban befizetett adót. A bíróság gyakorlata alapján valószínűsíthető, hogy két szempontot komolyan mérlegelni fognak. Az első az adott állam jóhiszeműségének kérdése, illetve a döntés esetleges következményei az érintettekre. Az elsőnél az a kérdés, hogy az adott állam bizonyítani tudja-e: az Európai Bizottsággal szükséges előzetes egyeztetéseket lefolytatta, és a bizottság - mint az EU-jogrend felügyeletével megbízott szerv - nem emelt kifogást. Az olaszok az 1997-es bevezetés előtt lefolytatták a szükséges egyeztetéseket, a bizottság pedig írásban erősítette meg, hogy nincs kifogása. A másiknál a 120 milliárd euró elégséges bizonyíték arra, hogy a visszamenőleges döntés súlyos következménnyel járna az olasz államháztartásra. Egyes vélemények szerint ez segítheti az olasz állam helyzetét, de bőven találunk példát az Európai Bíróság gyakorlatából, amikor a döntésükkel az érintett összeg nagyságrendjétől függetlenül semmisítettek meg adófajtát, azaz a jogtalanul beszedett adó visszajárt, bármibe került is ez az illető állam költségvetésének.

A jóhiszeműség szempontjából az olasz állam elvileg méltányos elbánásra számíthat, s kedvezőtlen döntésnél is valószínűsíthető, hogy az nem visszamenőleges hatályú lesz. A hipa sorsa akár direktben követheti az IRAP-ét, de a fenti szempontok értékelése a magyar sajátosságok vizsgálata nélkül már nem lehetséges.

A főtanácsnok elemzése alapján elvileg a hipa sem lehetne kérdéses, de érdemes áttekinteni né-hányat a magyar érvek közül is. Az első indok mellette, hogy Jacobs érvelésében olyan széles körben lehet egy adót hozzáadott érték típusúnak tekinteni, hogy ad absurdum a társasági adóról is bebizonyítható lenne, hogy az hozzáadott érték típusú, vagyis EU-ellenes. Nem hiszem, hogy emiatt aggódnunk kellene, de ez a széles értelmezés egész lavinát indíthatna el az unióban a különböző adónemek megtámadására. (A Pénzügyminisztérium [PM] az általa készített államháztartási osztályozásoknál a költségvetési és a zárszámadási dokumentumokban a hipát a "termékek és szolgáltatások adói" osztályba sorolja, ezzel statisztikai szempontból forgalmi típusú adónak minősítve azt. A kilencvenes években viszont a PM főosztály-vezetői szinten úgy foglalt állást, hogy "az iparűzési adó jelenlegi jellegét tekintve hozzáadottérték-adónak minősül".)

Magyar részről azzal is érvelnek: a csatlakozási szerződés explicite rendelkezik a hipa-kedvezmények derogációjáról. A kilencvenes évek végétől a csatlakozási tárgyalásokon az úgynevezett screening folyamán a teljes magyar jogrendet bemutattuk az uniónak. Ebben a folyamatban derült ki az, hogy milyen pontokon térünk el a hatályos EU-jogrendtől. Az eltérések orvoslására kérhettünk a csatlakozás dátumánál későbbi határidőt, azaz derogációt. A hipa egésze a tárgyalások során nem kérdőjeleződött meg, pedig a benne működő kedvezményekkel kapcsolatos derogációk léte mutatja, hogy erről az adóról is volt szó a tárgyalások alatt. Jogos ellenérv, hogy a hipát érintő derogációkat nem az adó-, hanem a versenyfejezet tartalmazza, de a jóhiszeműség vizsgálatakor egy jó pontot akkor is megér. A csatlakozási dokumentum igen vaskos; képzeljük el, hogy hány ezer oldalnak kellene lennie, ha mindenről külön rögzítették volna, hogy az adott kérdésben is harmonizál a magyar jogrend az EU-éval. Sem az áfát, sem az szja-t vagy éppen a hipát nem említi a csatlakozási szerződés ebben az összefüggésben.

A sajtó szerint a hipa ügyében is elindult a formális eljárás az EU-nál, de a "lenni vagy nem lenni" kérdésében az IRAP-határozat a döntő. Addig is lehet spekulálni, vitatkozni, de a bíróságot ez kevéssé befolyásolja: Luxemburgig, ahol a bíróság székel, nem ér el a magyar közélet zaja.

Magyarországon az önkormányzatok számára a csatlakozás óta beszedett 300-400 milliárd forint a tét. Továbbá a hipa bukása valószínűleg az innovációs hozzájárulás sorsát is megpecsételné. Utóbbinál már csak "csekély", évi 20-25 milliárd forintról van szó.

*

De mit lépjen - és mit léphet - ilyen helyzetben egy magyar vállalkozás? A visszamenőlegesség a csatlakozástól a bírói döntésig beszedett 300-400 milliárd forintról szól az önkormányzatok számára. Ne legyenek kétségeink: a helyhatóságok mindent el fognak követni, hogy a pénzük megmaradjon.

Az elmúlt hetekben napvilágra került, hogy sok magyar vállalkozás - néhányan a legnagyobbak közül is - attól félve, hogy elveszítheti a jogalapját a visszaigénylésre, jelezte az adott önkormányzatnál: EU-ellenesnek tartja a hipát. Csakhogy e jelzések adózási szempontból nem biztos, hogy értékelhetők, egy esetleges visszamenőleges elmarasztalás esetén nem feltétlenül vehetők figyelembe. Ahhoz ugyanis több kellene: például adó-visszaigénylés vagy az adófizetés megtagadása. Ezek eljárásjogilag is értékelhető lépések - az önkormány-zatok viszont szankciókkal "honorálhatják" e kezdeményezéseket. Amik akár súlyos összegek is lehetnek az egyes vállalkozások szintjén. A magyar vállalkozónak úgy kellene megoldania e szituációt, hogy az adó a hipa visszamenőleges elbukásakor visszaigényelhetővé váljon, de nem visszamenőleges megsemmisítése esetén az önkormányzat ne bírságolhasson. Egyes jogi értelmezések szerint ez egy május 31-ig beadott - az adóelőlegre vonatkozó - nyilatkozattal volt csak megoldható, mások látnak ma is lehetőséget erre. De az önkormányzatok is résen vannak. Egyes településeken a májusban tiltakozó vállalkozóknál visszakérdeztek: ez csak "baráti" bejelentés, vagy komolyan veendő adóeljárási lépés? Világos, hogy egy későbbi szankció lehetősége lebegett a helyi adószakemberek szemei előtt.

Nem véletlen, hogy a vidéki nagy cégek jó része, amelynek fontos a jó viszony a helyi önkormányzattal, inkább a kivárást választja. Szerintem igazuk van. Nemcsak azért, mert szeretnék a hatósági engedélyeiket továbbra is zökkenőmentesen megkapni, hanem azért is, mert felesleges kockázatot vállalnának. Bőven ráérnek az IRAP-határozat után eldönteni, hogy milyen, akkor már világos információkon alapuló, alacsony kockázatú taktikát válasszanak.

*

Az önkormányzatok egy része érthetően megrémült. A legnagyobb saját bevételi tételt érzik veszélyben. Rövid távon azonban nem lehetnek ők az első számú vesztesek. A mai magyar politikai erőviszonyok mellett egyszerűen elképzelhetetlennek tartom, hogy a helyhatóságokat a központi költségvetés ne kompenzálná. Már csak a parlamenti erőviszonyok miatt is: manapság messze több polgármester, önkormányzati képviselő ül a parlamenti padsorokban, mint orvos vagy tanár. E képviselők csak a teljes kompenzációt fogadnák el. Aggódni tehát elsősorban a kormánynak van oka a központi költségvetés miatt.

Egy-két évig elképzelhető egy a korábbi hipa bázisára épülő, azt szimuláló kompenzáció, de ez nem lehet tartós megoldás. A kompenzáció forrásához új bevételt vagy egy ekkora méretű kiadás-megtakarítást kell találni a köz-ponti büdzsében. A költségvetési szakemberek kreativitása végtelen ugyan, de ez nehezen kivitelezhető feladat - már ha a versenyképességet nem kívánják rontani, s a lakossági terheket sem akarják tovább növelni.

Egyetlen komoly, bár nagy politikai bátorságot igénylő alternatíva marad: be kellene vezetni az érték alapú ingatlanadót. Ezzel lehetne a hipát hosszú távon kiváltani. A kormány jelenlegi tervei 2008-ra ütemezik az adónem megszüntetését. De a felgyorsult eseményeket látva lehet, hogy az unió akár 2006-ban vagy 2007-ben kikényszeríti azt.

*

A nagy adótanácsadókról eddig nem szóltam, pedig nekik van meg az a szellemi kapacitásuk és a hátterük az EU régi tagországaiból, aminek alapján komolyan vehető véleményt alakíthatnak ki. Ám az alapkérdésekben általában egységes szakma most mélyen megosztott. Súlyos kérdésekről, mint felelősség, piacszerzés, presztízs, éves profit és az ettől függő bónuszokról van szó. Nagy a csábítás, mert nagy a lehetőség, és látszólag alacsony a kockázat. Pedig láttunk már súlyos 10 és 100 milliókat dollárban kifizető tanácsadókat, mert rosszul mérték fel javasolt konstrukcióik kockázatait.

Ha valaki a szakmában eladja az ügyfeleknek, hogy az ő megoldásával komoly megtakarítások érhetők el, ráadásul ezért csak sikerdíjat kér, akkor az ügyfél megnyugodhat: a sikerdíjon túl csak a hipáját veszítheti. Csakhogy egy eljárásnak vannak közvetett költségei, amelyekkel szintén számolni kell. Kockázatot jelenthet az önkormányzat esetleges szankciója. Megromolhat a jó viszony a helyhatósággal, és az esetleges presztízsveszteségről se feledkezzünk meg.

De ha ennyire egyértelmű, hogy felesleges a mostani előrerohanás, akkor miért ajánlják egyesek ezt az utat? A válasz egyszerű. Az IRAP esetleges elmeszelése után - bár nem az olasz döntéstől függ majd a magyar vállalkozások visszaigénylési lehetősége - az egyszer már megdumált ügyfelet könnyebb lesz megtartani, elvégre a fő csatát mégiscsak sikerült megnyerni (ha megszűnik a hipa). "Futottunk ugyan feleslegesen három kört, s még egy kis kockázatot is vállaltunk, de a végső célt elértük" - mondhatják ekkor elégedetten az adótanácsadók. A szakma konzervatívabb része is az IRAP és a hipa eltörlésére számít, a mostani hisztériát azonban feleslegesnek tartja, hiszen mind a magyar büdzsének, mind a magyar adóalanyoknak elég idejük lesz, hogy a bíróság döntésére alapozva lépjenek tovább.

Az üzleti szférának persze az igazi happy end az lehetne, ha a parlament - megelőzve egy esetleges kedvezőtlen luxemburgi döntést - már 2006-tól eltörölné a hipát. A 350 milliárd forint mínusz viszont túl sok a költségvetés mai helyzetében, amikor egyébként is egyszerre kell megküzdeni a konvergenciaprogram és a választási év követelményeivel. A bírósági döntésig mindenesetre mindenki jól teszi, ha - még pontosabban - fizeti a hipát, mert az önkormányzatok mostanában még jobban oda-figyelnek erre az adóbevételükre.

Érzékelhető volt egyfajta negatív hozzáállás azon cégekkel szemben, amelyek a nyilvánosság elé is kiálltak, mondván: a csúnya, profitéhes nagy cégek tönkre akarják tenni a szegény önkormányzatokat. Pedig nem szabad őket kárhoztatni: ha az a szakmai meg-győződésük, hogy a hipa ellentétes az EU- és ebből következően a magyar jogrenddel, akkor bármeny-nyire is nehéz elfogadni, az a jog-állami magatartás, ha ezt a tényt hangulatkeltés nélkül tudomásul vesszük.

Várjuk a független Európai Bíróság döntését.

Mit vizsgálnak?

Az Európai Bíróságnak négy, látszólag egyszerű kérdésben kell arra az álláspontra jutnia, hogy az IRAP, illetve a hipa tartalmában azonos jellemzőkkel bír a hozzáadott érték típusú adókkal.

- Az adó a termékek, valamint szolgáltatások általános nyújtására vonatkozik.

- A termékek és szolgáltatások árával arányosan szabják ki, függetlenül az érintett tranzakciók számától.

- A termelési és elosztási folyamat minden fázisában kivetik.

- Az érintett termékek és szolgáltatások hozzáadott értékére vetik ki.

Ha a bíróság mind a négy fenti kérdésben megállapítja a tartalmi azonosságot, akkor megsemmisítheti a vizsgált adót. Az ítélet az IRAP-ügyben ősszel várható.

A szerző a KPMG adópartnere, volt pénzügyminiszter.

Neked ajánljuk