A 16 évvel ezelőtti jogállami forradalom egyik követelése a közpénzek kezelésének átláthatósága volt. Ezt a célt az új rendben számos intézmény és törvény hivatott biztosítani.
Van, amelyiknek jobban megy a dolog, van, amelyiknek rosszabbul.
Van, amelyiknek bár az ellenkezője lenne a dolga, inkább a homályt növeli.
Ez utóbbi a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a Kehi.
*
Az első szabadon választott Országgyűlés az "állami ellenőrzés legfőbb szerveként" létrehozta a neki felelős Állami Számvevőszéket (ÁSZ). Garanciális jelentőségű, hogy az ÁSZ független a kormánytól, csak a törvényeknek van alárendelve, és az alkotmány a jelentéseinek nyilvánosságát rendeli. Elvégre nyomós közérdek fűződik a pénzügyi-gazdasági rendszert ellenőrző alkotmányos szerv eljárásának nyilvánosságához. Aminek további indoka pedig az lett, hogy az 1992-es adatvédelmi törvény elrendelte: a közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő adatoknak nyilvánosaknak kell lenniük.
A költségvetési ellenőrzésre hivatott szervek sorában a Kehi viszont mára ijesztő hatalmi befolyásra tett szert (a hivatalról lásd korábbi cikkünket is: Földes Ádám: Bölcs homály, 2006. január 5.). Jogelődjét - Központi Számvevőségi Hivatalok néven - 1992 nyarán hozták létre, miután a parlament megalkotta az államháztartásról szóló törvényt. A hivatal célja az volt, hogy segítse a kormányzat és a központi közigazgatás gazdasági-pénzügyi hatékonyságát és egyes kormányzati döntések meghozatalát. Korlátozott körben vizsgálódhatott, feladatait kormányrendelet rögzítette. Ám a Kehi az évek során egyre nagyobb kormányzati befolyásra tett szert, viszont szervezete átláthatatlan, jelentései pedig döntően titkosak maradtak. Az általa végzett ellenőrzés a központi költségvetésre és az elkülönített állami pénzalapokra terjedt ki. A jogállásáról szóló korábbi kormányrendeletek viszont semmilyen szabályt nem tartalmaztak vizsgálati jelentéseinek nyilvánosságával kapcsolatban, habár hatáskörét rendületlenül bővítették.
Az államháztartás pénzügyi ellenőrzésére vonatkozó szabályok 2003. január elsejétől jelentősen megváltoztak. Az államháztartási törvény ekkor az ÁSZ-t az államháztartás külső ellenőrző szerveként, a Kehit pedig a "függetlenített (utólagos) belső ellenőrzés" szerveként határozta meg. Az indokolás szerint: "világosan meg kell különböztetni egymástól az államháztartási pénzügyi ellenőrzési rendszer két összetevőjét, az Állami Számvevőszék által végzett külső ellenőrzést, valamint az államháztartás alrendszereinek belső pénzügyi ellenőrzését". Végül egy kormányrendelet - az Európai Unióból származó források ellenőrzésével - minden korábbinál nagyobb hatáskörrel bővítette a Kehi vizsgálati jogkörét.
A Kehi minden kormányt hűségesen kiszolgált. Pontosabban: minden kormány nagy bumerángja a Kehi lett, amely korlátlanul vizsgálódhatott az élet szinte minden területén. Nyilvánvaló, hogy ilyen kiterjesztett hatáskör az alkotmányellenesség előszobájában ül, és szégyenteljesen etatista világlátást sugall. A Kehi nem az Országgyűlés, hanem a kormány által fenntartott szerv, azok a jogállami garanciák, amelyek költségvetést ellenőrző alkotmányos szerveket köteleznek, nem vonatkoznak rá. Ezt a Kehi is nagyon jól tudja, mindezek ellenére vizsgálati jelentéseit egyszerűen szolgálati titoknak tekinti.
*
Egy újságíró 2001 januárjában kérdést intézett az adatvédelmi biztoshoz arról, hogy a Kehi miért nyilvánította szolgálati titokká a minisztériumok vezetőinek külföldi utazásairól készített összefoglaló jelentést, illetve hogy tartalmazhat-e a dokumentum olyan méltányolandó üzleti titkot, amely indokolhatja az adatok viszszatartását.
A biztos megállapította: nem tekinthetők üzleti titoknak a Kehi jelentésében szereplő, a szóban forgó utaztatási szerződésekkel, megállapodásokkal kapcsolatos adatok. Ezek megismerhetősége nem csupán a hatékony költségvetési ellenőrzés érdekében szükséges, de feltétele az információszabadság érvényesülésének, a közpénzek átláthatóságának is. A közérdekű adatok megismerésének alkotmányos jogával szemben az állammal üzletet kötő cégek adatainak védelme nem élvez elsőbbséget, az ilyen adatok titokban maradásához a cégeknek nem fűződik méltányolható érdeke.
E vizsgálat megindításakor derült ki, hogy a Kehinek nincs érvényes szolgálati titokköri jegyzéke, mert az 1999 márciusában elkészített Ügyirat-kezelési szabályzat mellékleteként megküldött Titokköri jegyzéket az adatvédelmi biztosi vélemény kézhezvétele után a hivatal elmulasztotta közzétenni - jóllehet az államtitokról és szolgálati titokról szóló törvény értelmében a szolgálati titokkört a Magyar Közlönyben kell közzétenni.
Egy állampolgár 2003 júliusában azt sérelmezte, hogy a Kehi megtagadta tőle a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél (PSZÁF) végzett vizsgálatról szóló jelentés megismerését. Az adatkérés elutasításának indokaként a hivatal elnökhelyettese a titkosításra hivatkozott: a Kehi jelentései - így a PSZÁF-nál végzett ellenőrzés dokumentumai is - belső használatra készültek, valamint döntés-előkészítéssel összefüggő adatokat tartalmaznak, márpedig az ilyen adatokról az adatvédelmi törvény is kimondja, hogy harminc évig nem lehet őket nyilvánosságra hozni. Az ombudsmani vizsgálatkor kiderült, hogy a PSZÁF 2000. április 1. és 2002. szeptember 30. közötti gazdálkodási tevékenységének vizsgálatáról szóló Kehi-jelentést a hivatal elnöke 2003. január 22-én, a Kehi akkor már nem hatályos szolgálati titokkörének 8. pontja alapján minősítette öt évre szolgálati titokká.
A PSZÁF tevékenysége elválaszthatatlan a bank- és pénzügyi rendszertől. A Kehi értelmezésében e vizsgálat anyagai üzleti és banktitkot tartalmaznak, ezért volt kénytelen szolgálati titokká minősíteni őket. A gond ezzel az érveléssel az, hogy az ellenőrzött szervekről a hivatal birtokába jutó bank-, adó-, vám- és üzleti titkok törvényi védelem alatt állnak: például a hitelintézeti törvény vagy a polgári és a büntető törvénykönyv is oltalmazza őket. E törvények, kell-e mondani, a Kehi köztisztviselőire is vonatkoznak. Ezeket az adatokat tehát indokolatlan külön levédeni, sőt szolgálati titoknak minősítésük kifejezetten ellentétes a titok titoktörvényben meghatározott fogalmával. Ráadásul a Kehi dokumentumai közül nyilvánvalóan meghatározható, hogy mely esetekben merül fel egy dokumentum döntés-előkészítő jellege. Általánosságban egész jelentéseket, anélkül, hogy meghatároznánk, hogy azok mely része nem nyilvános, eleve kizárni az adatvédelmi törvény hatálya alól nem lehet.
Egy állampolgár 2003 szeptemberében arról kért állásfoglalást az adatvédelmi biztostól, hogy a Kehi által végzett vizsgálatokról szóló jelentések "általában véve" nyilvánosak-e. A biztos levélben értesítette a Kehi elnökét, hogy a PSZÁF-vizsgálatot kiterjeszti a hivatal közérdekű adatkezelésekkel kapcsolatos gyakorlatának egészére, és megkérdezte, hogy a Kehi és jogelődei évente hány ellenőrzést tartottak, milyen szerveknél vizsgálódtak, milyen ügyben; az egyes vizsgálatok nyomán készült jelentések közül melyeket minősítettek titokká és mennyi időre; s hogy a jelentéseket tárgyalta-e és mikor a kormány.
Az elnök az adatvédelmi biztosi kérdések egyikére sem válaszolt. Levelében - és nem viccelt! - arra hivatkozott, hogy a "kért adatok a hivatalban ilyen szempontok szerinti csoportosításban, rendszerezésben együttesen nem állnak rendelkezésre, mivel a hivatal számára jogszabály ezt nem teszi kötelezővé. Fentiekre tekintettel ilyen jellegű adatok szolgáltatásához nyilvántartással nem is rendelkezik a hivatal".
Az érdemi tájékoztatás eme elutasítása - egyebek mellett - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt és az adatvédelmi törvényt is sérti. Ezek után nem meglepő, hogy az orosz államadósságról szóló Kehi-vizsgálat nyilvánosságát követelő újságírói panasz nem járt nagy sikerrel.
*
Az első szolgálati titokköri jegyzéket 1995. október elsejéig kellett megalkotnia a Kehinek és minden más szervnek, amely titkolózni akar. Ezt a Kehi 2001-ig elfelejtette közzétenni; a Kormányzati Ellenőrzési Irodának (KEI, a Kehi jogelődje) csak 1999 márciusában, három és fél év elteltével jutott eszébe megküldeni a kötelező véleményezésre az adatvédelmi biztosnak. Az ombudsman a felsorolt titokköri pontok közül a KEI vizsgálati jelentéseinek szolgálati titokká minősítését elfogadhatatlannak tartotta. Az adatvédelmi törvény ekkor hatályos szövegére támaszkodó érvei szerint a titokköri jegyzék ellentétes a közérdekű adat törvényi definíciójával.
A KEI elnöke nem válaszolt az adatvédelmi biztos észrevételeire.
Négy évvel később, 2003 februárjában a Kehi módosította szolgálati titokköri jegyzékét. Ekkor már megküldte a tervezetet az ombudsmannak. A biztos válaszában aggodalmát fejezte ki a módosítás alkotmányosságát illetően. Ezután újabb levélváltás történt - eredménytelenül. A Kehi elnöke 2003 májusában, az adatvédelmi biztos kifogásait figyelmen kívül hagyva közzétette a Magyar Közlönyben az új - jelenleg is hatályos - szolgálati titokköri jegyzéket. Ennek 1. pontja szerint a Kehi elnöke szolgálati titoknak minősítheti a hivatal által folytatott ellenőrzésekkel összefüggő bármely dokumentum bármely adatát, ha megítélése szerint annak az érvényességi idő (20 év) előtti nyilvánosságra hozatala akadályozza a Kehit feladata "illetéktelen befolyástól mentes" gyakorlásában. Pedig az adatvédelmi biztos a Kehi-jelentések nyilvánosságával kapcsolatban ennek az ellenkezőjét fogalmazta meg: "a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog alkotmányos jog, melynek korlátozása is csak alkotmányos keretek között lehetséges [É]. Magyarországon a közérdekű adatok titokká (államtitokká vagy szolgálati titokká) minősítése voltaképpen nem ad mérlegelési lehetőséget az adatkezelő szerv számára. Az államtitok fajtáit a titoktörvény taxatív módon felsorolja. A szolgálati titok esetében pedig az adatkezelő szerv vezetője állítja össze a titokköri jegyzéket. [É] A tervezet 1. pontja ezzel szemben a Kehi vezetőjének eseti döntésére kívánja bízni, hogy az ellenőrzésekkel összefüggő dokumentumok, illetve adatok közül melyeket kívánja szolgálati titokká minősíteni. Ez egy alkotmányos jog esetében - álláspontom szerint - elfogadhatatlan."
Ez az önkényes minősítési eljárás nemcsak az ombudsman állásfoglalását sérti, de az alkotmányt is. Ezt az Alkotmánybíróság 34/1994. (VI. 24.) számú határozatában fogalmazta meg. "A közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül a minden törvényi garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással. [É] A szolgálati titok alkotmányosan értelmezhetetlen, definiálatlan, meghatározatlan minőségű szabályozása alkotmány-ellenes."
*
Az adatvédelmi biztos 2004 karácsonyán a Kehi felügyeletét ellátó Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterhez fordult, és kérte a hivatalról szóló rendelet azon pontjának a hatályon kívül helyezését, amely kimondja, hogy a "Kehi ellenőrzési és összefoglaló jelentései nem nyilvánosak". A kormány nevében a pénzügyminiszter válaszolt: elutasította az adatvédelmi biztos kezdeményezését, és nem válaszolt arra, hogy miért mulasztotta el a Kehiről szóló, jelenleg is hatályos rendelet tervezetét megküldeni véleményezésre az adatvédelmi biztosnak.
*
A Kehi kormányokon átívelő alkotmányellenes tevékenysége aggasztó. A leghalványabb kormányzati szándék nem fogalmazódott meg sem jobb-, sem baloldalon vagy éppen középen a nyílt eljárás, a demokratikus állameszmény, az információszabadság megvalósítására. A Kehi az adatvédelmi biztos és az Alkotmánybíróság állásfoglalásait gondolkodás nélkül lépte át, elszabadult terminátorként olyan akciókommandóvá nőtte ki magát, ami bármikor lecsaphat a "belső ellenségre". A nem nyilvános jelentések a zsarolhatóság benyomását keltik minden jóérzésű emberben.
Nemcsak a jogállam kérdése ez, hanem a tisztességé is.
A szerző jogász, az ELTE kutatója.
