Az Európai Unió és Törökország megállapodása mára látványosan lefékezte a tavaly ősszel tetőző menekülthullámot. Az alku március 20-i életbe lépése óta kevesebb mint 10 ezer menedékkérő kelt át Törökországból a görög szigetekre, míg 2015 októberében, a legkeményebb hónapban 200 ezernél is többen érkeztek. Az elmúlt napokban a török–görög átkelések számánál jóval többen vágták át a szerb–magyar határra épített kerítést. Ez a tény önmagában is erős érv amellett, hogy a nemzetállami „megoldások” helyett a közösen kialakított menekültügyi politikákban lássuk a válság enyhítésének kulcsát.
Bár az EU szerveit joggal érheti bírálat az előrelátás hiánya, a lassú cselekvés vagy – a másik oldalról – a menedékkérők jogainak indokolatlan csorbítása miatt, valójában az eddigi összes pozitív fejlemény közös fellépés eredménye volt. Nem egyes kormányok, hanem az EU állapodott meg Törökországgal, nem egyes kormányok, hanem az EU bírta rá Görögországot és Olaszországot, hogy immár az érkezők 100 százalékától ujjlenyomatot vegyen, és szintén az EU kezdeményezésére kezdtek strukturált párbeszédbe a nyugat-balkáni menekültútvonal államai. Orbán Viktor beállítása szerint összes bajunkért „Brüsszel” a felelős, Európa sikereit pedig a határozott nemzetállami kezdeményezéseknek köszönhetjük. Ám a menekültválság ennek ellenkezőjét bizonyította: a tagállami önzés kizárólag káoszt és szenvedést hozott, a kormányok akkor tudtak eredményeket elérni, amikor az uniós kereteknek megfelelően megállapodtak a közös irányról.
Egyelőre csak lélegzetvételnyi szünethez jutott Európa. A macedón–görög határ lezárása miatt úgy 45 ezer menedékkérő rekedt Görögországban, az ő sorsuk rendezése reménytelenül lassan halad. Félő, hogy ha az EU és Törökország nem tud megállapodni a vízumkönnyítés feltételeiről, Ankara legkésőbb októberben felmondja az egyezséget. A The Guardian tudósítása szerint ráadásul Görögországban megszületett az első olyan bírói ítélet, amely megtiltja egy szír menedékkérő visszaküldését Törökországba. Nem tudni, precedensértékű lesz-e a per, mindenesetre az EU–török megállapodás jogi alapjai is inogni látszanak.
A következőkben mégis amellett fogok érvelni, hogy Európa emberséges módon is meg tudna birkózni menekültügyi rendszerének kihívásaival. Kérdés, hogy renitens tagállamai megakadályozzák-e ebben.
Az alapprobléma
Orbán Viktor retorikájának központi eleme, hogy a menekültügyi együttműködés terén korlátozni kell az unió, és növelni a tagállamok kompetenciáit. Ez az álláspont nemcsak az érvényben lévő uniós szerződéseknek, hanem a józan észnek is ellentmond. Míg egy 500 milliós, a világ leggazdagabb államait magában foglaló térségnek nem jelenthet gondot a tavaly érkezett 1,3 millió – de akár 2 vagy 5 millió – menedékkérelem feldolgozása, a menekültstátuszhoz jutottak befogadása, egyetlen tagállamnak ugyanez a feladat leküzdhetetlen nehézségeket okoz. Ha másért nem, azért, mert a magára maradt kormány populista ellenzéke mutogathat a többiekre, hogy ők bezzeg meg tudták úszni az idegenek beeresztését.
A közös menekültpolitika szükségessége másfelől a schengeni térség szabályaiból következik. Mint látható, a menedékkérők kontrollálatlan vándorlása az unión belül logikusan a belső határellenőrzések visszaállításához, az unió legnépszerűbb vívmányának kiüresítéséhez és eurómilliárdokban mérhető gazdasági károkhoz vezet. A menekültválság az unió másik alapvető célját, az európai béke fenntartását is veszélybe sodorhatja, elég csak a macedón–görög, a szerb–magyar határ összecsapásaira vagy a horvát és a szlovén kormány közötti, egy időszakban igen rémisztő üzenetváltásokra gondolni. Végül a közös menekültügy mellett szól, hogy az elutasított menedékkérők visszafogadására az EU sokkal inkább rá tudja kényszeríteni a származási és tranzitállamokat, mint egy-egy tagállam. Törökország egyelőre gond nélkül visszavesz mindenkit a görög szigetekről, ellenben a szerb–magyar visszafogadási együttműködés gyakorlatilag halott.
Mindezek ellenére a közös európai menekültügyi rendszert felkészületlenül érte a minden korábbit felülmúló menekülthullám. Az EU-ban az úgynevezett dublini rendelet szabályozza, hogy egy menedékkérelmet melyik tagállamnak kell elbírálnia. Néhány kivételtől eltekintve – rokoni kapcsolatok, korábban kibocsátott vízum – ez az a tagállam, amelyikbe a menedékkérő először belép. Ha mégsem várja meg itt menedékkérelme elbírálását, a többi tagállam elméletileg visszaküldheti. A gyakorlatban azonban 2015 előtt sem működött a rendszer. Az Európai Bizottság adatai szerint 2014-ben összesen 85 ezer menedékkérőt próbáltak meg visszaküldeni; a visszaküldési kérelmek harmadát a fogadó ország eleve elutasította, és az elfogadott kérelmeknek is csak a negyedét sikerült végrehajtani. Vagy a menedékkérő tűnt el, vagy a határidők jártak le, vagy a bíróság tiltotta meg a visszaküldést.
A gyakorlati problémákon túl a dublini rendszer végtelenül igazságtalan is, hiszen a menedékkérelmek elbírálásának és a menekültek befogadásának szinte teljes terhét a frontországokra helyezi. Az Európai Bizottság ezért tavaly nyár óta próbálja kieszközölni, hogy a menedékkérelmek egy részét a tagállamok teljesítőképességük arányában vegyék át a frontországoktól, leginkább Görögországtól és Olaszországtól. Szeptemberben 40 ezer menedékkérő önkéntes, és 120 ezer kötelező elosztásáról született döntés. A menekülthullám súlyosbodásával azonban ez a 160 ezer ember cseppé vált a tengerben. A kvótamechanizmus végrehajtása is kudarcba fulladt: a bizottság legújabb jelentése szerint összesen 1500 menedékkérő áthelyezése történt meg. Mivel azt sem sikerült megakadályozni, hogy a nyugat-balkáni útvonal államai – köztük sokáig Magyarország – állami segédlettel szállítsák a menekülőket Németországba, Angela Merkelnek egy idő után az áradat megállítása maradt az egyetlen választása. Itt jön a képbe Törökország.
Az újabb ötletek
A március 18-án aláírt EU–Törökország-nyilatkozat értelmében a törökök visszafogadják az összes menedékkérőt, aki március 20. után érkezik a görög szigetekre. Cserébe az EU tagállamai befogadnak valamennyi szír menekültet a török menekülttáborokból (jelenleg 2,7 millió szír él Törökországban). A megállapodás szövege szerint minden visszaküldött szír után egy másik szír érkezhet az unióba, azonban ha az áttelepítések száma eléri a 72 ezret, vagy a menekülthullám „tartósan elapad”, egy közelebbről meg nem határozott „önkéntes áttelepítési mechanizmus” lép életbe. Fontos még, hogy az EU 3+3 milliárd eurót szándékozik költeni a törökországi menekültek körülményeinek javítására, és legkésőbb októberben vízummentességet ígért a török állampolgároknak (amennyiben a török kormány teljesíti ennek feltételeit).
A megállapodással szembeni bírálatok első vonulata azoknak a menedékkérőknek a visszazsuppolását kritizálja, akik egyébként jogosultak lennének a menekültstátuszra. A visszaküldés jogi alapja az, hogy az EU (és a görög jogszabályok) szerint Törökország számukra biztonságos ország, kérjenek inkább ott menedéket. Többször leírtam ezeken a hasábokon, hogy egy saját állampolgárai szempontjából biztonságos ország – például Szerbia – nem feltétlenül biztonságos a menekültek számára is. Azt pedig végképp nehéz belátni, hogy a saját állampolgárainak jogait is rendszeresen megsértő Törökország hogyan lehetne biztonságos a menekülőknek. A megállapodás visszaküldési eleme ezért maximum ideiglenes megoldásként fogadható el.
A bírálatok másik ága szerint a megállapodás alapján az európai menekültpolitika túlságosan, veszélyesen függővé válik Törökországtól, s ezért az EU kénytelen elnézni Erdoğan elnök egyre nyilvánvalóbb önkényuralmi törekvéseit és emberi jogsértéseit. A csatlakozási tárgyalások állásáról szóló kritikus jelentést például az őszi török választások utánra időzítette az Európai Bizottság, de sokan a behódolás jelét látják abban is, hogy az EB a kritériumok teljesítése előtt tett javaslatot a török vízummentességre. Frans Timmermans bizottsági alelnök azzal vágott vissza, hogy éppen a párbeszéd, a világos ajánlatok és elvárások kényszeríthetik Törökországot emberi jogi szempontból pozitív lépésekre. Van igazság ebben is, a vízumkönnyítés feltételéül szabott 72 kritériumból 65-öt már teljesített Törökország, például a vízumtárgyalások keretében nyitották meg munkaerőpiacukat a menekültek előtt. Ugyanakkor a terrorizmus büntetőjogi definíciójának szűkítését kerek perec megtagadta Erdoğan, és ha októberig nem változtat álláspontján, a menekültügyi megállapodás könnyen összeomolhat.
Részben back-up plan gyanánt, részben a menekültútvonalak áthelyeződésétől tartva tette meg az Európai Bizottság újabb kvótajavaslatát május 4-én. A módosított dublini rendelet főszabályként megtartaná azt az elvet, hogy a menedékkérelem elbírálásáért az első tagállam felelős. Ám ha egy tagállam aránytalan számú menedékkérővel szembesülne, egy automatikus „kiegészítő elosztási mechanizmust” léptetne életbe, és a menedékkérelmeket olyan tagállamokba irányítaná, ahol addig aránytalanul kevés menedékkérőt fogadtak. Az automatizmus és az át nem vett menedékkérőnként kiszabott 250 ezer eurós „szolidaritási hozzájárulás” hivatott biztosítani, hogy az újabb kvótamechanizmust a tavaly őszivel ellentétben végre is hajtsák a tagállami kormányok.
Az EU és Orbán útja
Bár Orbán népszavazási kampányát a májusi kvótajavaslatra építi, valójában a dublini rendelet tervezett módosítása és a készülőben lévő egyéb uniós javaslatok a korábbinál egyértelműen nehezebbé kívánják tenni, hogy valaki az EU határainál menedékjogot kérjen és kapjon. Az új rendszerben a tagállamoknak kötelező lenne megvizsgálniuk, hogy egy menedékkérő biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országból érkezett-e. Tervben van egy másik rendelet módosítása is, amely ötévente kötelezővé tenné a menekültstátusz felülvizsgálatát, és a megítélhető védelmi formák közül is a kevesebb joggal járó oltalmazottit preferálná. Továbbá az EU nagyon szigorúan büntetné a menedékkérők és menekültek tagállamok közötti mozgását. Nem elég, hogy ellátásra csak a nekik kijelölt országban számíthatnának, a továbbállást különféle szankciókkal is sújtanák. Az új Dublin már nem tenné lehetővé a német kormánynak, hogy a szír menedékkérőket meg se próbálja visszaküldeni az általuk először érintett tagállamba (ez a gyakorlat híresült el Merkel „nyitott kapuk politikájaként”).
A tervezett szigorítások és a biztonságos tranzitország ingatag fogalmára építő török megállapodás miatt több neves elemző az EU menekültpolitikájának „orbanizálódásától” tart. Orbán EU-ellenes kirohanásai részben valóban műbalhénak tűnnek, a magyar miniszterelnök lépten-nyomon lobogtatott tízpontos Schengen 2.0 akciótervéből kilenc pontot az Európai Bizottság sem vitatna (persze, Orbán ehhez kapcsolt félelemkeltő és rasszista retorikáját mélyen elítélik). A különbség mégis lényeges. A határok megerősítése Orbánnál azt szolgálja, hogy Európának – de legalábbis Magyarországnak – egyetlen menekültet se kelljen befogadnia. Az EU hivatalos politikája ezzel szemben azt célozza, hogy a menekülteket rendezett módon, és lehetőleg közvetlenül az unión kívüli menekülttáborokból áttelepítve fogadjuk be. Merkel pontatlan, de érthető megfogalmazásában: az illegális migrációt fel kell váltania a legális migrációnak. A dublini rendeletmódosítási javaslat – anélkül, hogy a közvetlen áttelepítésekre kvótákat határozna meg – végső soron arra ösztönzi a tagállamokat, hogy minél több menekültet vegyenek át Törökországtól. Az áttelepített menekültek számát ugyanis levonhatják a rájuk eső, EU-n belüli áthelyezési kvótából.
A közvetlen áttelepítésnek számos előnye van: biztonságosabb a menekülteknek, kedvezni tud a sérülékeny csoportoknak, eloszlathatja a lakosság biztonsági aggályait és a menekültek integrációját is segíti. Míg a közvetlenül a határon jelentkező menedékkérők beengedésére jogszerűen nem szabható felső korlát, az áttelepítések előre tervezhetők. Amennyiben az EU megfelelő számú – évi néhány százezer – törökországi menekült áttelepítését vállalná, az perspektívát kínálva a menekülteknek, minden bizonnyal önmagában is csökkentené az irreguláris migrációt. Ha biztosan tudom, hogy egy vagy két év múlva szervezetten is bejuthatok az EU-ba, miért kísérelném meg a veszélyes tengeri utat?
Egy nagyszabású áthelyezési politika, kiegészülve a kikényszeríthető és robusztus belső elosztási mechanizmussal szükségtelenné tenné a „biztonságos harmadik ország” koncepció minimum megkérdőjelezhető alkalmazását Törökországra. Egy ilyen menekültpolitika tehát feloldhatná az unió egyoldalú függését Erdoğantól. Az Európai Bizottság újabb javaslatai – minden túlkapásuk ellenére – ebbe az irányba mutatnak. A valóban közös európai menekültügy kialakítása azonban nem lesz gyors és egyszerű folyamat. Mindig lesznek, akik a megoldás keresése helyett saját belpolitikai pozíciójuk erősítésére játszanak.
