Markos András társadalombiztosítási szakértő a MaNcsban 1998. augusztus 13-án megjelent cikkében (A trükk-korszak vége) két újságoldalon sorolta a tb-önkormányzatok közelmúltbeli disznóságait. És nincs is evvel semmi baj. Azt azonban, hogy mindebbe - jóllehet, csak egy fél mondat erejéig - belekeverte a nevemmel jelzett pénzügyminisztériumi reformanyagot is, némi megütközéssel vettem tudomásul. Tény, hogy 1997-98 fordulóján a PM-ben több változatban is elkészítettük az egészségügyi reform közgazdasági koncepcióját, és tény az is, hogy ennek egyik kulcseleme a tb jelenlegi monopolhelyzetének fokozatos oldása volt, valamint a térnyitás az üzleti biztosítók számára. De Markos András téved - vagy csak a tollát ragadta el az indulat? -, ha azt hiszi, hogy a magyar egészségügy piacosodása pusztán az (akkori) Pénzügyminisztérium ötlete volt. Ez a folyamat már legalább tíz éve tart. A Pénzügyminisztérium javaslata éppen azt célozta, hogy valamiféle értelmes rendet vigyünk a mai, félig privatizált egészségügybe. A reform halogatása ugyanis mind pénzben, mind emberéletben túl sokba került már eddig is.
Annál is elkeserítőbb az a tömegű mellébeszélés, ami az elmúlt hónapok során tb-ügyben zajlott. Súlyosan téved, aki azt hiszi, hogy a kétszer 48 önkormányzati képviselő elzavarásával vagy az öt-, tíz-, százmillió forintos nagyságrendű - vélt vagy valódi - disznóságok folyamatos felemlegetésével sokra megyünk. Ez fontos, de még fontosabb lenne a saját fejünkben rendet tenni.
A magyar társadalombiztosítás rendszere - mind a nyugdíj, mind az egészségbiztosítás rendszere - totálisan el lett tolva a háztól. Most - 1998 őszén - ott tartunk, hogy a rendszer még a szakértők számára is átláthatatlan. Nincs ma az országban egyetlen szakember sem, aki átlátná az egészségbiztosítás és a nyugdíjbiztosítás rendszerét (külön-külön és összefüggéseiben), s aki képes lenne olyan reformkoncepciót felvázolni, ami etikai, közgazdasági és alkotmányossági szempontból legalább papíron működőképes lenne. És akkor még nem beszéltünk arról, amiért a járulékfizetés adminisztrációját végző vállalatok és vállalkozók szidalmazzák a rendszert: a magas és bonyolult módon számítandó járulékokról, a kitölthetetlen formanyomtatványokról, a "floppy vagy nem floppy"-vitáról, a megbízhatatlan nyilvántartásokról és a többi. Nem egy és nem is négy év rossz döntései halmozódtak egymásra - évtizedek kemény munkájával jutottunk oda, ahol most vagyunk. 1945 óta az egymást váltó kormányok tb-politikusai és -szakemberei sok fáradsággal, precíz munkával, de változó közgazdasági és etikai elvek alapján rendre olyan változtatásokat hoztak, amelyek egy adott problémát rendeztek ugyan, de rögvest két-három újabb ellentmondást kreáltak.
Kezdjük az időrendben hozzánk közelebb eső gondokkal. A társadalombiztosítás önkormányzati rendszerét 1991 és 1993 között a rendszerváltó parlamenti pártok (mind a hat!) közös felbuzdulása hozta létre, s ennek logikus folyománya volt a 300 milliárd forintos egyszeri ingyenes állami vagyonjuttatás is. A döntéshozókban és a közvéleményben az antietatista düh munkált, s mindennél fontosabb értéknek tartották a bürokratikus állam járszalagjáról való eltávolodást.
Csakhogy.
Hamar kiderült: a szakszervezeti és munkaadói képviseleten alapuló bürokrácia is bürokrácia. Nem jobb, sőt inkább rosszabb, mint a négyévenkénti demokratikus választásokkal, számvevőszéki ellenőrzéssel és parlamenti vizsgálóbizottságokkal is kontrollálható kormányzati bürokrácia. Aztán az is egyértelmű lett, hogy felesleges újabb két kváziállami vagyonkezelő szervezetet létrehozni (egyet a nyugdíjágnak, egyet a betegbiztosítási ágnak) az amúgy is működő ÁVÜ és ÁV Rt. mellé. Végül az antietatista düh is alábbhagyott, amikor a politika szembesült azzal a ténnyel, hogy az emberek többre értékelik a nyugdíjak és az orvosi ellátás mögött álló bomba biztos központi költségvetési garanciát, mint a kockázatot is jelentő biztosítói függetlenséget. Mi több, az emberek nem is hajlandók biztosításnak tekinteni a tb-rendszert. "A nyugdíj, a táppénz, a gyógyszer - jár. Az állam pedig fizessen, és ne töketlenkedjen mindenféle adókkal, járulékokkal, külön nyilvántartásokkal, ellenőrzéssel, TAJ-számmal" - mondhatta magában az állampolgárok többsége.
Sok szempontból jó okuk is volt arra, hogy ezt gondolják. Márpedig ennek a fényében kevés kivetnivalót találhatunk a pár hónapja megválasztott Fidesz-FKGP-MDF-MIÉP-MDNP-kormány döntésében. Megtették azt, amihez sem az MDF-, sem az MSZP-SZDSZ- kormánynak nem volt bátorsága - megszüntették a tb-önkormányzatokat, és visszavették a vagyont.
Csakhogy.
Ez a "visszaveszem a babaruhát" szemlélet egy jogállamban nem érvényesíthető. Különösen azok után, hogy a közvélemény nyomására 1993 és 1998 között a tb-rendszer évenkénti módosítgatása során végül is meggyengült az eredeti, biztosítási és önkormányzati elvekre épülő modell, s erősödtek az állami felelősség elemei. És különösen akkor nem, ha az Alkotmánybíróság hű marad ahhoz a korábbi felfogásához, miszerint a szerzett jogok védelme elsőbbséget élvez a gazdasági szükséghelyzet által megkövetelt intézkedésekkel szemben. Az önkormányzati intézményrendszer létrehozása és az ingyenes vagyonátadás ugyanis érdekeket, szerzett jogokat keletkeztetett. Ezeket kőkeményen védi a polgári jog. Könnyen előfordulhat, hogy az Orbán-kormány megüti a bokáját az Alkotmánybíróságon, és bevásárolja magának a nyugdíjas-társadalom masszív ellenszenvét is. A taláros testület ugyanis beleköthet abba a huszáros jogszabályi megoldásba, ahogyan a tb-alapok vagyonát a kormány a kancelláriához rendelte, és visszacsináltathatja Selmeczi Gabriella kinevezését is. A nyugdíjas-társadalom pedig (az MSZOSZ intenzív segedelmével) azért fog morgolódni, mert a tb-járulékok Fidesz által beígért csökkentését az Orbán-kormány a tb-nyugdíjak rovására kívánja végrehajtani. Arra ma már kevesen emlékeznek, de tény, hogy a Horn-kormány a nyugdíjreform 1998. évi bevezethetősége érdekében a tb-önkormányzatokkal folytatott alkuban 1999-re 18-19 százalékos nyugdíjemelést ígért, s ilyen értelmű törvényt szavaztatott meg az Országgyűléssel 1997 nyarán. Ezt nem lehet büntetlenül meg nem történtté tenni, és helyette lazán 13-14 százalékot kínálni.
*
A társadalombiztosítással kapcsolatos anomáliák nem pusztán szervezési-hatalmi kérdések. A rendszer átláthatatlansága és a működés irracionalitása abból fakad, hogy mind az egészségügyi, mind a nyugdíjjuttatások területén túlbonyolított a törvények által garantált szolgáltatási struktúra. Az elmúlt évtizedek során egymásra épültek különféle hasonló funkciójú, de a részletszabályozást tekintve eltérő szolgáltatások. Így például attól függően, hogy az állampolgár miként vesztette el keresőképességét, más és más pénzbeli ellátási forma jár a balesetet szenvedőknek, a megváltozott munkaképességűeknek, a szervi betegségben szenvedőknek, a rokkantaknak, a vakoknak, a cukorbetegeknek stb. - miközben az érintettek élethelyzete, s ebből fakadóan rászorultságuk, azonos elvek szerint finanszírozott ellátást indokolna.
Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy a két társadalombiztosítási alap feladatköréhez tartozik a nem járulékból, hanem a központi költségvetésből finanszírozott ellátások kifizetése és adminisztrációja is. Az Egészségbiztosítási Alap felelős a családi pótlék, az anyasági támogatás, a gyes, a gyed, a rokkantnyugdíjak és az úgynevezett közgyógyellátás (magyarán: ingyenes gyógyszerjuttatás) bonyolításáért. A Nyugdíjbiztosítási Alap - azon túlmenően, hogy a beszedett járulékból kilencféle nyugdíjat fizet saját jogon, árvaság, megözvegyülés, rokkantság és baleset okán - még felelős legalább húszfajta költségvetési pénzforrás elosztásáért is. Szinte felfoghatatlanul nagy összeg, 1400 milliárd forint folyik be a tb-alapokba, s legalább száz csatornán folyik ki a pénz. Egyenként vizsgálva minden jogcím érthető és védhető. Hol az a politikus, aki vitatni merné a bányászok korengedményes nyugdíját vagy a cukorbetegek támogatását? De így együtt, minden részletét tekintve a rendszer igazságossági és adminisztratív szempontból egyaránt kezelhetetlen.
A szövevényes módon finanszírozott szolgáltatások "természetesen" megteremtették a túlbonyolított járulék- és jövedelemadó-rendszert is. Végiggondolni is nehéz, hogy ma Magyarországon az élőmunkát hányféle és mekkora adó, járulék, hozzájárulás, tagdíj terheli, ezt ki szedi be, és ki használja fel. Ennek a folyamatnak a vége az, hogy száz forint munkaadói bérköltségből - átlagkeresettel számolva - negyvenöt forintnyi alkalmazotti nettó jövedelem lesz. Csoda-e, hogy aki teheti, kibújik a közteherviselés eme formái alól? Márpedig sokan tehetik: minden vállalat és mindenki, aki vállalkozik, ezernyi törvényes lehetőséget kapott arra, hogy jövedelmét eltüntesse, pontosabban - a szakzsargonnal szólva - elköltségelje.
Mindez két szempontból is fontos. Egyrészt látni kell, hogy a társadalombiztosítás pénzhiányát alapvetően nem az okozza, hogy a tb apparátusa rosszul szedi be a járulékokat. Amit bevallanak, azt a tb legalább 95 százalékban be is szedi. A baj a bevallásra vonatkozó jogszabályokkal van. Másodszor pedig azt kell megérteni, hogy mai adózási és járulékszabályozási rendszereink akkor sem biztosítják a járulékbevételek elegendő mértékű emelkedését, ha egyébként a gazdaság szépen növekszik. Amíg ugyanis tartott a GDP visszaesése (1990-1994), mind a pénzügyi kormányzat, mind a társadalompolitikát alakító szakemberek azt feltételezték, hogy a termelés növekedésének beindulása automatikusan magával fogja hozni az adó- és járulékjövedelmek emelkedését, s ezáltal enyhülni fognak az egészségügy és a nyugdíjrendszer finanszírozási feszültségei. 1994 óta bebizonyosodott, hogy ez nincs így. 1994-1998 között a tb-alapok járulékbevételei a GDP-hez viszonyítva 16,5 százalékról 13,5 százalékra csökkentek, s ha nem nyúlunk kemény kézzel hozzá adó- és járulékrendszerünkhöz, akkor ez a tendencia nem is fog megállni. Tehát csapdában vagyunk. Amiből a kiút akár kézenfekvőnek is tűnhet. Ha igaz az, hogy a magas járulékterhek miatt alacsony a járulékfizetési hajlandóság, nosza, csökkentsük a járulékokat - és láss csodát, épp ezt tartalmazza a Fidesz programja.
Csakhogy.
A járulékcsapdának az is a sajátossága, hogy időben aszimmetrikus módon működik. Amikor emelkednek a járulék-kulcsok, növekszik a teherviselés alól való kibújás csábereje, de amikor csökkennek a járulékok, ettől a járulék-fizetési fegyelem nem áll vissza a korábbi szintre. Ez logikus is: ha idén létrehozom az adó- és járulékmanipulációra alapozott ál-betéti társaságomat vagy ál-kft.-met, akkor azt nem fogom jövőre felszámolni csak azért, mert csökkentek a járulékkulcsok. Ez különben nem a közgazdaságtudomány Nobel-díj szintű tanulsága - elolvasható az alapfokú mikroökonómiai tankönyvekben is.
*
A privatizáció, az államháztartás stabilizációja (a Bokros-csomag) és az úgynevezett vegyes finanszírozású nyugdíjrendszer 1998. január 1-jén történt bevezetése után az egészségügy reformja az utolsó az állami erővel és irányítással megvalósítandó rendszerváltoztató csomagok sorában. E helyütt ebből a rendkívül összetett és ezerféle társadalmi érzékenységet hordozó problémakörből csak egyetlen elemet érdemes kiemelni.
Ha egy kicsit jobban elmélyedünk a járulékbeszedés, -nyilvántartás, -ellenőrzés részleteiben, akkor szinte szemünkbe süt a megoldás: csökkenteni kell a közteher-jogcímek (adók, járulékok, hozzájárulások, tagdíjak) számát, és csökkenteni kell a beszedő szervezetek számát. Semmi értelme nincs annak a mai gyakorlatnak, hogy az Országos Egészségbiztosító Pénztár (OEP) a Nyugdíjbiztosítási Alap helyett is szedi a járulékot, viszont a nyugdíjbiztosító ellenőrzi a járulékfizetőket. S mindezt teszi ez a két apparátus, miközben az APEH ugyanattól a vállalati és vállalkozói körtől beszedi a személyi jövedelemadót, mindezt nyilvántartja, ellenőrzi. Nyilvánvaló a megoldás: mind a két biztosítót tehermentesíteni kell. Az APEH az adón kívül szedje be a járulékokat is, a két biztosító pedig foglalkozzon azzal, ami a dolga - a nyugdíjbiztosító fizesse ki a nyugdíjakat, az egészségbiztosító pedig foglalkozzon a betegekkel, a kórházakkal, a gyógyszergyárakkal, a patikákkal. A mai állapot totális pazarlás: az OEP létszámának fele, szellemi energiáinak legalább kétharmada a járulékbeszedésre fordítódik.
Eddig a pontig már a Horn-kormány is eljutott a gondolkodásban, s a Pénzügyminisztériumban meg is kezdődött a munka az APEH felkészítésére. Ebből a szempontból még jól is jöttek a tb körüli botrányok. Meggyőzően lehetett érvelni amellett, hogy valóban jobb lesz mindenkinek, ha a zűrökkel-bajokkal, politikai klikkesedéssel terhelt OEP-től a konszolidált, politikamentes APEH veszi át a járulékbeszedés és járuléknyilvántartás feladatát.
Csakhogy.
A Simicska-botrány után új helyzet van. Óriási politikai kockázata van minden olyan javaslatnak, amely a Simicska vezette APEH hatalmát növelné. Márpedig ahhoz, hogy az APEH teljes mértékben átvegye a járuléknyilvántartás feladatát, ahhoz - egyebek közt - az adatvédelmi törvényt, sőt egyes pontokon akár az alkotmányt is módosítani kell. Ez pedig nem megy az adatvédelmi ombudsman, az alkotmánybírók és az ellenzék támogatása nélkül. Ha viszont nincs érdemi változás a járulék-beszedés rendszerében, az OEP nem lesz képes jobb egészségbiztosítóként működni (hiába rúgták ki Cser Ágnest), fennmarad a pazarlás, fennmarad a társadalmi elégedetlenség. Más szóval: lehet, hogy máris fuccs az egészségügyi reformnak?
A szerző közgazdász, a Közép-európai Egyetem tanára, 1997/98-ban a Pénzügyminisztérium helyettes államtitkáraként a társadalombiztosítás és az egészségügy reformjáért volt felelős.
