A menekültek jogállásáról szóló 1951. évi genfi egyezmény 50. évfordulójára az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának 2001-es kiadványába írt sorai különösen figyelemre méltók: „Ahogy mi magunk is egyre jobban megismerhettük, hogyan zajlik az élet a fejlődő országokban, úgy ők is megismerték, hogy milyen az élet nálunk, a fejlett országokban. Ezért megértem, hogy miért akar annyi ember elindulni és letelepedni az Egyesült Királyságban vagy más fejlett országokban, abban a reményben, hogy jobb életet teremthetnek maguknak és családjuknak. De ők nem menekültek.”
A genfi egyezmény a II. világháború szellemi-jogi hagyatéka, bár a menekültek dilemmája már korábban felkerült a nemzetközi jog térképére. Az első világégés után megkezdődött a hazátlan személyekre vonatkozó jogi keretek felállítása. 1921-ben már a Népszövetség is főbiztost jelölt ki az ügy számára, az első konvenció pedig 1933-ban született, ekkor még bő fél tucat ország részvételével.
A humanitárius elvek a nemzetközi kapcsolatokban gyakran megragadnak a politikusok szónoklataiban, ritkán vetik őket papírra, és még ritkábban valósítják meg őket. A terület társadalomtudományi irodalmában is csak néhány iskola tartja elképzelhetőnek, hogy a hatalom birtokosa őszintén felléphet azok érdekében, akik nem azonos állampolgárságúak vele vagy legalább ne tartoznának vele egyazon szövetségi rendszerbe. Az altruizmusnak világos határt szabnak a létező nemzetállami határok és szövetségek.
Ezt próbálta felülírni a menekültekre vonatkozó nemzetközi jog. Nem volt meglepetés, hogy már az 1951-es egyezmény komoly vitákba torkollott. Alapelvként ekkor vették először számba a visszaküldés tilalmát (non-refoulement). Aki jó okkal menekült el, nem küldhető vissza oda, ahol üldözik. A „menedék” azonban jogtechnikailag könnyen az első, a konfliktussal határos országra szűkíthető. Ám még ennek a szűkített elvnek az érvényesítése sem ment könnyen. Már akkor a szuverenitás korlátjának tűnt több állami vezető szemében, hiszen az adott ország nem választhatta meg, hogy ki tartózkodik területén. Igaz, a határ átlépésével a menedékkérő vállalja, hogy befogadása után betartja az állam szabályait.
A humanitárius elvek mellett számos pragmatikus érv segítette az 1951-es szerződést. Ezek közül egyesek ma is érvényesek, míg mások elhomályosultak a történelmi távlatokban. A holokauszt miatt érzett euroatlanti felelősség – a kritikus hitleri időszakban a szövetséges hatalmak nem fogadták be az európai zsidóságot – súlyos érv volt a transzparens szabályozás mellett. Az új hidegháborús környezetben a kommunista országokból menekülő, a kapitalizmust választó polgárok befogadását politikai célként értelmezték: minden, ami Sztálint kínos helyzetbe hozhatta, jó megoldás volt. Már akkor sokat nyomott a latban a demográfia is – Európa a háború során milliókat veszített a lakosságából –; s végül a nemzetközi rendszer stabilitását is támogatni gondolták az új befogadási rendszerrel.
Az útelágazás
A menekültpolitika – és annak jogi leképződése – két elv szerint haladhatott előre: a visszaküldés tilalma és az áttelepítés (resettlement) vágányán. A mai napig sem sikerült e kettőt praktikusan összekapcsolni, joggyakorlatba ültetni és működtetni, ellenkező esetben most nem lenne közel-keleti menekültkrízis, sem ott, sem Európában. Míg a visszaküldés tilalmát el tudta fogadni a nemzetközi közösség, az beépült az egyezménybe és a joggyakorlatba, addig az áttelepítésben sosem alakult ki a nemzetközi intézményes munkamegosztás, vagyis a burden sharing, a közös teherviselés módszere.
Az egyezmény aláírásának 50. évfordulóján nemcsak Jack Straw látta a gyülekező fellegeket, a megoldatlan problémákkal a szakemberek és az ENSZ menekültügyi szervezete, a UNHCR is tisztában voltak. Az azóta eltelt 15 év mégsem volt elegendő arra – vagy csak nem volt elég nyomás? –, hogy tovább fejlesszék a menekültekről szóló joganyagot. A mostani európai menekültkrízist okozó pontokon ment a vita már akkor is: a tömeges menekülthullámok kezelése, az áttelepítésben való nemzetközi tehermegosztás és az ún. másodlagos mozgás kérdése. Az utóbbi most Európa irányába és Európán belül is zajlik: jól látható, hogy a konfliktuszónából nemcsak a legközelebbi biztonságos helyre megy a menedékkérő, hanem jóval tovább. 1951-ben ráadásul nem számolhattak a schengeni térséggel és azzal, hogy a menekülő tömegek gond nélkül átléphetik a nemzeti határokat. Erre szeretett volna a dublini uniós rendelet választ adni – nem túl sikeresen. Az pedig történelmi balszerencse, hogy 2001. szeptember 11-e óta az iszlám nevében elkövetett merénylet miatt az euroatlanti közösség retteg a muszlimoktól, és a mostani menekültek jó része éppen e vallást követi. Bár a jog e szempontból objektív módon működne, a politikai döntéshozóknak értelemszerűen ezt a társadalmi kontextust figyelembe kell venni.
1985 volt az első év, amikor Európában több menedékkérő és menekült tartózkodott, mint legális vendégmunkás. Az emigránsok körei, a szezonális munkások és az integrálódó menekültek közt gyakran vékonyodik el a határ a való életben. A genfi egyezmény politikai üldöztetés alapján szabja meg azt, hogy ki menekült és ki nem. Ezt a kategóriát a gyakorlatban lehet bővítgetni és csiszolgatni, az azonban tény, hogy a szegénység elől jogtechnikai értelemben nem lehet „menekülni”. A politikai kategória jól szolgálta a hidegháborút – csakhogy a vasfüggöny leomlása, a társadalmi olló rohamos nyílása és a globalizáció gyorsulása sem érte el, hogy érdemben újragondoljuk a menekültek helyzetét.
Drámai növekedés jöhet
A latin-amerikai jezsuitából vatikáni vezetőnek választott Bergoglio, vagyis I. Ferenc pápa szociális igazságosságról beszél, amióta csak Rómába érkezett. Bőven szerezhetett tapasztalatokat Latin-Amerikában. Még bő tíz évvel az ENSZ millenniumi célkitűzései után is 2,1 milliárd ember él kevesebb pénzből, mint 3,1 dollár naponta, míg a 62 leggazdagabb ember akkora vagyonnal rendelkezik, mint az emberiség szegényebb fele összesen.
Jól ismert adatok ezek, de fel kell mérni a belőlük fakadó feszültség- és konfliktuspotenciált. Ráadásul e szegény régiók demográfiailag rendkívül fiatalok. Nem csoda, hogy sokan útra kelnek: a vesztenivalóval alig rendelkező fiatal felnőtt korosztály előtt kevés alternatíva áll. Ez a helyzet évtizedekig fennállhat Bangladestől Afganisztánon át az egész szubszaharai Afrikáig.
Az 1951-es hidegháborús egyezményt a nemzetállami szuverenitás sok száz éves koncepciója szerint próbáljuk átültetni a gyakorlatba – nem csoda, hogy kevés sikerrel. De vajon el tudunk-e képzelni egy teljesen új választ? Elvégre az Európai Unió sui generis konstrukciója is teljesen új kísérlet az európai béke és prosperitás megteremtésére. A következő évtizedekben folyamatosan növekvő, minden irányból érkező migrációs nyomással szembesülve radikális, out of the box gondolkodásra van szükség.
Abszurd, hogy az Európai Unió – és azon belül Németország – egyedül küzd a menekültáradattal, miközben a világ többi fejlett országa néhány tízezres kvótákat vállal. A Közel-Kelet destabilizációjának nyilván több oka és több felelőse is van – maradhatunk abban, hogy globális kihívás a térség stabilizációja. Katonai kérdésekben gyorsabban megy a csapatépítés: az amerikai koalícióhoz több mint 60 ország csatlakozott az elmúlt években. Ha a menekültek ügyében csak egy ekkora összefogás létrejönne, akkor Angela Merkelnek sem kéne jégbalettot bemutatnia a török–EU egyezség miatt. Ötven ország ötvenezer befogadottal összesen 2,5 millió embernek jelenthetne menedéket vagy új hazát.
A menekültvita mégis Európát szembesíti legélesebben a múltjával, politikájával, vállalt értékeivel – és fogatlanságával. Klasszikus kérdések merülnek fel lépten-nyomon. Meg lehet-e védeni a demokráciát nem demokratikus eszközökkel, a jog határát átlépő titkosszolgálati módszerekkel? Vajon univerzálisnak kikiáltott értékeinket alkalmazhatjuk-e szelektíven, csak a reciprocitás alapján? Megvédhető-e az európai keresztény–zsidó vallási hagyomány egy másik vallással való szembeállításon keresztül – még ha vallásinak e hagyomány immár csak töredékében nevezhető, s a többség számára sokkal inkább kulturális?
A világtörténelem válaszai e kérdésekre az „igen” felé hajlanak, jóllehet nem volt mindig sikeres az ilyen válaszkísérlet. Igen, a demokratikus országok kénytelenek felvenni a kesztyűt a nem demokratikus országok destabilizációs kísérletei ellen, máskülönben súlyos, akár végzetes versenyhátrányba kerülnek. Robert D. Kaplan fogalmazott úgy, hogy „Európa szomorú történelmi iróniával néz szembe: azon évtizedek során, amikor az egyetemes emberi jogok ideáljait alakította ki a kontinens – beleértve a menekülők jogát ahhoz, hogy Európa felé keressék a biztonságukat –, elnyomó rezsimek tartották vissza a tömegeket a kontinens körül”. Vagyis Kadhafik és Aszadok. Most pedig Erdoğan.
Az egyetemesnek hangoztatott humanitárius értékek sorban kérdőjeleződtek meg az uniós tagállamokban, ahogy belpolitikai szempontból egyre tarthatatlanabbá vált a helyzet. Ki tudná eldönteni azt az immár Németországban is formálódó erkölcsi dilemmát, hogy vajon befogadjon-e még egymillió menekültet nagy duzzogva a kontinens – és ezzel azt kockáztassa, hogy a szélsőjobb erők még nagyobb teret nyernek, veszélyeztetve az egész európai konstrukciót? Vagy valóban egy újabb diktátor lesz a kapuk őrzője? Netán feláll az európai határőrség, és ők fogják azt a munkát ellátni, amit az amerikai határőrök a mexikói határon, az ausztrálok pedig a tengeren teljesítenek, oly sok bírálat mellett?
A jövő menedékkérőiért
A genfi egyezmény körül ma felszínre került vita a természetes evolúció lépcsője lehet. Különbséget kell tennünk az emigrálni kívánók és azok között, akik a puszta életüket mentve hagyják el a hazájukat, a visszatérés esetleges reményével – alighanem sok százezres, milliós tömegek a török, jordán táborokban. Mindkét kategória definíciója megújításra szorul: ne kelljen politikai menekültnek nevezni a háborús menekültet. A napnál világosabb, hogy annak, akinek lebombázták a városát, aki áram, élelem és orvosi ellátás nélkül próbál túlélni, a konfliktus végéig esélye sincs visszatérni – még ha nem is pont őt üldözik származása miatt. Az ő támogatásuk és eltartásuk, évekre előre tervezhetően a nemzetközi közteherviselés feladata, amelyet elsősorban lokális, regionális szinten kell kivitelezni, a kényszerű utazások minimalizálásával. A mai napig a legtöbb menekült a konfliktuszóna szomszédságában van, kevés figyelem közepette, Afrikától Ázsiáig. A Nemzetközi Valutaalapba és az unió költségvetésébe is részvételarányosan, erőarányosan fizetnek be a fejlett országok. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságát is fenntarthatóbb lenne hasonló modellben finanszírozni. Második szintként pedig ki kell alakítani a globális emigránselosztási csatornákat, egy olyan metódust, amely nem a „ki ér gyorsabban Európába” szabály alapján versenyezteti a menekülőket. Legális módon, kihelyezett képviseletek útján kell a Föld sok országában jelen lennie annak a globális hotspot rendszernek, amely a demográfiai szempontból is nélkülözhetetlen áttelepítéseket igazságosabban, fenntarthatóan és biztonságosan szervezi meg.
Saját értékeink következetes alkalmazása a határainkon belül nem lehet kérdés. Ahogy a női nemi szerv megcsonkításának (FGM) gyakorlatát is üldözni kell az Európában élő kisközösségekben, úgy a sokgenerációs magyar muszlim kisebbség létét sem lehet alapjaiban megkérdőjelezni. De a migráció, a radikalizálódás, a terror és a kiszolgáltatottság önálló jogon létező, elválasztható problémák, amelyek különböző válaszokat követelnek. A menedékkérők illegális és kegyetlen önálló vándorlásának felszámolása a kétszintű, közös tehermegosztáson alapuló programmal válik fenntarthatóvá. Nemcsak Európában, hanem az egész világon. Csak remélhetjük, hogy a szírek tragédiája érdemben hozzájárul a sikeresebb nemzetközi összefogáshoz a jövő menedékkérői érdekében, és nem egy újabb értelmetlen sötét foltja marad az emberi történelemnek.
A szerző jogász, politológus, a Szent Ignác Jezsuita Szakkollégium rektora.
