Pogátsa Zoltán: A talányos triumvirátus(Ki irányítja az uniót?)

Február elején Berlinben találkozott az Európai Unió három meghatározó országának vezetője, Jacques Chirac, Tony Blair és Gerhard Schröder. Megbeszélésük középpontjában a gazdaság élénkítése és a versenyképesség fokozása állt. Választ próbáltak keresni az évtized elején megfogalmazott lisszaboni program sikertelenségére. Mint ismeretes, e program szerint kellene Európának 2010-re a világ legversenyképesebb, tudásalapú gazdasági térségévé válnia. Ám eddig kevés konkrét lépés történt e célkitűzések gyakorlatba ültetésére, megvalósulásuk az évtized végére immáron valószínűtlen, sőt egyre nő a lemaradás az Egyesült Államoktól. A triumvírek javaslatot tettek 1500 fős, gyorsreagálású minihadtestek felállítására. Ez a kezdeményezés az európai "védelmi kemény mag" megteremtésének irányába mutat, amelyhez minden tagállam szabadon csatlakozhat.

Jóllehet semmi rendkívülit nem kellene találnunk abban, hogy három nagy európai ország vezetője találkozik, a rendezvény mégis komoly vitákat kavart. Menten felszólalt Silvio Berlusconi olasz miniszterelnök, s "zavaros kontármunkának" nevezte a találkozó eredményeit. De ellenérzésüket fejezték ki a lengyelek és a spanyolok is, míg a dán és a luxemburgi kormányfő megértően nyilatkozott. Az aggódók nagy része attól tart, hogy az ilyen külön utas megállapodásokkal túlságosan a három nagy befolyása alá kerülhet az unió. A berlini találkozó felújította a vitákat: ki is tulajdonképpen az úr az EU-ban? Vajon inkább az egyes kormányoknak vagy a nemzetek feletti, közösségi intézményeknek legyen-e nagyobb súlyuk az unió irányításában?

A "kormányközi" elképzelés hívei szerint mindig is a tagállamok kompromisszumai adtak újabb és újabb lökést az integrációnak, és továbbra is kívánatos, hogy az unióban csakis a nemzetállami kormányok egyetértésével születhessenek fontos döntések. 'k az Európai Tanács intézményét erősítenék: ez tudvalevőleg az állam- és kormányfők, illetve a szakminiszterek találkahelye. Ezzel szemben a "federalisták" mindenekelőtt a bizottság és a parlament szerepét nyomatékosítanák: a tizenkét, tizenöt, majd huszonöt tagra bővülő unió esetén egyre nehezebb minden egyes tagállami kormány egyetértését elnyerni, ezért fontos a nemzetek feletti, valóban föderális intézmények döntési kompetenciáját javítani. Ezek az intézmények az integráció során egyre jobban meg is erősödtek. A bizottság folyamatos harcot vív a tagállamokkal jogkörei kiterjesztéséért, és ma már szinte minden területen jelentős kompetenciákkal rendelkezik, kivéve talán a kül- és biztonságpolitikát. Ám mivel az általa kezelt közös költségvetést továbbra is a tagállamok adják össze, kiszolgáltatott helyzetben van.

Az eredetileg közgyűlésként induló Európai Parlamentet 1962 óta hívják hivatalosan is parlamentnek; 1970-ben a tanáccsal megosztott jogköröket kapott a költségvetés elfogadására, az Egységes Európai Okmány elfogadásakor pedig, 1987 óta valódi jogalkotó intézménnyé vált. 1979 óta közvetlenül választják, s ez jelentősen növelte legitimitását. Ez a világ egyetlen közvetlenül választott szupranacionális intézménye. Ennekellenére érdemi kompetenciái még mindig közepesen gyengének mondhatók. Az igazi nagy horderejű döntések továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartoznak, és ez a tendencia az utóbbi időben csak erősödik.

A kisállamok félelme a nagyobbaktól az unió egyik olyan fix pontja, amit Európa jövőjét mérlegelve lehetetlen figyelembe nem venni. Ez indokolta azt, hogy a különböző intézmények szavazatarányaiba hagyományosan beépítettek különböző védelmi mechanizmusokat, nehogy a nagyobb államok a kisebbekkel szemben egyoldalúan érvényesíteni tudják az akaratukat - e bonyolult mechanizmusoknak ugyanakkor arról is gondoskodniuk kell, hogy a kicsik ne kössék gúzsba a nagyokat. A bővítéssel ez a helyzet annyiban módosul, hogy egyetlen nagyobb állam, a Spanyolországgal nagyjából megegyező súlyú Lengyelország mellett kilenc kisebb válik taggá.

Adott az a félelem is, hogy a nettó befizetők (Németország, Dánia, Hollandia, Franciaország, Svédország, Ausztria) nagyobb érdekérvényesítési lehetőségekkel rendelkeznek, mint a nettó kedvezményezettek.

Végezetül adott a spekuláció, hogy az unió működését egy bizonyos meghatározó csoport - "tandem", "tengely", "szív", "motor" - határozza meg. A kezdetek óta szokásos a francia-német együttműködést emlegetni ebben a tekintetben és a Mitterand-Kohl, illetve a Schröder-Chirac páros közismerten jó kapcsolatára mutogatni. Vagy éppen arra, hogy az unió hatalmas agrártámogatásainak legnagyobb haszonélvezője éppen Franciaország, a legnagyobb befizető viszont Németország, és hogy az unió működése e status quo fenntartásán alapul. Ez a kettős egészült most ki az Egyesült Királysággal, annak a rémképét vetítve fel a többieknek, hogy a három legnépesebb ország együtt igyekszik majd meghatározni a kibővült unió napirendjét.

Csakhogy Blair részvétele az együttműködésben egyáltalán nem magától értetődő. A britek szerepvállalása az integrációban közhelyszerűen félszívű, számos területen (kül- és biztonságpolitika, monetáris unió, adóharmonizáció, Schengen, mezőgazdasági politika) újra és újra szembekerülnek az integráció főáramával. Emellett hagyományosan jó kapcsolatokat ápolnak az Egyesült Államokkal (ez az úgynevezett "special relationship"), s ez legutóbb éppen az iraki háború miatt fordította szembe őket a beavatkozást ellenző Párizzsal és Berlinnel.

Nem tűnik tehát különösebben életszerűnek, hogy valamifajta "európai direktórium" alakulna ki e három tagállamból. Erősen kérdéses, hogy meddig lenne konfliktusmentesen fenntartható egy ilyen együttműködés. Az integráció ugyanis mára már oly sok területen tört utat magának, hogy újra és újra eseti koalíciók jönnek létre; nem ritkák az árukapcsolások és a valamit valamiért típusú kompromisszumok sem. Az a vélekedés pedig, miszerint éppenséggel Washington ellenpólusát hivatott képezni ez az együttműködés, kifejezetten légbőlkapott. Blair tengerentúli elkötelezettsége semmiképpen nem engedi ezt meg, hacsak nem éppenséggel arról van szó, hogy Blair egy meglepő piruettel igyekszik kikerülni az amerikai elnökválasztási küzdelmekben az iraki kérdésben egyre inkább defenzívába szoruló Bush öleléséből. De ez túlságosan nagy fordulat lenne.

Miről van akkor szó? Egyrészt arról, hogy a kontinens három legnagyobb állama ezzel a közös fellépéssel igyekszik saját súlyát hangsúlyozni az unió második vonalát alkotó spanyolokkal, olaszokkal és lengyelekkel szemben. Ez az egység komoly politikai tőkét jelenthet a bővítés után. Továbbá minden valószínűség szerint azzal a bizottsággal szemben is jól jön a közös erő felmutatása, amelyik a közös költségvetés növelése mellett tör lándzsát.

Másrészt arról lehet még szó, hogy a huszonöt tagállamra bővült unióban várhatóan egyre nagyobb teret fognak kapni a külön utas kezdeményezések, amikor országok ilyen-olyan elvek mentén szerveződő csoportjai különböző javasla-tokat tesznek majd az integráció elmélyítésére. Ez sem mondható újdonságnak. Nevezték ezt már "többsebességű", "többszintű" vagy "a la carte" Európának, "megerősítettegyüttműködésnek" vagy kicsit duzzogósabban "első- és másodrendű Európának". Ez a tendencia már ma is létezik: elvégre a monetáris unióban vagy a schengeni együttműködésben sem vesz részt minden tagállam. Az új tagok esetében hasonló példa a termőföld megvásárolhatóságának hétéves korlátozása vagy az, hogy a jelenlegi tagok éppen ezekben a hetekben vezetnek be legalább kétéves korlátozást az új államok munkavállalóival szemben, az olcsó munkaerő beáramlásától féltve munkaerőpiacaikat. Ez nem más, mint az egységes piac többszintűvé tétele, a munkaerő és a - tőkének számító - termőföld szabad áramlásának korlátozása. Az új tagoknak folyósítandó, jelentősen alacsonyabb mezőgazdasági és regionális támogatások szintén az egyenlő elbírálás elvét sértik. Említhetnénk Törökország esetét is, amely minden valószínűség szerint nem lesz uniós tagállam (demográfusok szerint népessége egy-két évtizeden belül meghaladja a jelenlegi legnagyobb tagállam Németországét), de már most is vámunióban kereskedik az EU-val, és egyre inkább az kezd körvonalazódni, hogy teljes jogú tagság helyett valamifajta köztes, "félig tag" státust fog kapni. A huszonöt tagú unió esetén akár tetszik, akár nem, egyre inkább szaporodni fognak a különböző külön utas kezdeményezések, melyek keretein belül a tagállamok újabb és újabb területeken tesznek majd javaslatokat eseti koalíciókra, azzal, hogy ezekhez szabadon csatlakozhatnak majd a többiek is.

A jelenlegi magyar külpolitikának ez láthatóan nem tetszik. Akár a federalistának mondható Kovács László, akár az egyértelműen a kormányközi elképzelések hívének számító Orbán Viktor nyilatkozatait vizsgáljuk, azt találjuk, hogy konzekvensen kiállnak az egyszintű, különböző iniciatívák által meg nem osztott Európa mellett. Egy újonnan csatlakozó állam esetén ez tulajdonképpen érthető is, hiszen attól kellett tartani, hogy mi jöhetünk ki rosszul ezekből az ügyekből, és könnyen másodrendű uniós országgá várhatunk. De vajon mi történik, ha már valóban tagként előnyösnek érezzük a részvételt egy külön utassá váló együttműködésben? Vagy ha a bővítés után túlságosan lelassul a döntéshozatal?

A Chirac-Schröder-Blair hármas berlini találkozója érdekes fejlemény a tagállamok közötti együttműködés történetében. Inkább azonban feltett kérdéseket, mint megválaszolt volna bármit is.