Dán Dávid

Rendetlenség és bomlás

A klientúraállam Magyarországon

  • Dán Dávid
  • 2014. december 14.

Publicisztika

Az amerikai Francis Fukuyama a kortárs politikatudomány meghatározó alakja, aki Magyarországot is jól ismeri.

Rendszeresen ki­fejti véleményét a magyar belpolitika aktuális kérdéseiről (lapunknak adott interjúját lásd: „Orbán átlépett egy küszöböt”, 2014. augusztus 21.), és intézménytörténettel foglalkozó művének 2011-ben megjelent első kötete egész fejezetet szentel hazánk középkori történelmének. A szeptember végén Political Order and Political Decay (Politikai rend és politikai bomlás) címmel napvilágot látott második kötet a francia forradalom óta eltelt időszak történelmét öleli fel. Az elemzés kiterjed Európa és Észak-Amerika mellett Ázsia, Afrika és Latin-Amerika országainak intézményeire.

Fukuyama a politikai intézmények három dimenzióját különbözteti meg. Ezek a hatékony állam (amiről a későbbiekben lesz szó); a joguralom: azaz a végrehajtó hatalom mozgásterét korlátozó szabályok, és az elszámoltathatóság: azok az intézményi megoldások (például a demokratikus választások) vagy kulturális normák, amelyek a hatalomgyakorlást összehangolják a politikai közösség egészének érdekeivel.

Fukuyama szerint a sikeres politikai berendezkedés kulcsa a három dimenzió közötti egyensúly, ám jól kivehető, hogy a szerző a másik kettőnél nagyobb jelentőséget tulajdonít a jól működő államnak. Fontos hangsúlyozni, hogy ebben az értelmezésben a hatékony állam az, amelyik jó minőségű szolgáltatásokat nyújt, és szabályozói céljait eléri. A fogalom nem jelent nagy államot, sem a jövedelemközpontosítás mértéke, sem a gazdaságpolitikai aktivizmus tekintetében. A könyv a kis- és a nagyméretű államok köréből is bőségesen hoz példákat jól és rosszul működőkre.

Az első dimenziót azért hangsúlyozza, mert az erős állam nélkül működő országokban a demokrácia is kevésbé tartós – azaz hatékony állam nélkül a joguralom és az elszámoltathatóság is gyakran elvész –, illetve ha fennmarad is, sok szempontból rosszul működik. Egyes demokratikus országok éppen a végrehajtó hatalom gyengesége miatt termelnek ki rendszerhibákat – fenntarthatatlan államadósságot halmoznak fel, vagy éppen szűk érdekcsoportoknak és az őket kiszolgáló klientúrahálózatnak engedik át a politikai szférát.

 

Még ha csak korrupt lenne

Az elmúlt években számtalan elemzés mutatta be a jogállami fékek és ellensúlyok leépítését és a demokratikus versengés gyengítését Magyarországon. Most csupán azt vizsgálom, hogy a hatékony állam fennmaradása szempontjából milyen folyamatok zajlanak, ezek milyen következményekkel járhatnak, és hogyan fordíthatók vissza.

Fukuyama Max Weber-i alapokon bemutatja, hogy a hozzáértés alapján kiválasztott tisztviselőket alkalmazó, autonóm, szakszerűen működő közigazgatás a modern, hatékony állam alapfeltétele, hiszen csak egy ilyen bürokrácia képes kiszámítható működésre és magas színvonalú közszolgáltatások előállítására. Ugyanakkor nem ez az egyetlen közigazgatási modell a demokráciák körében: a New Deal előtti Egyesült Államokban, a mai Görögországban vagy Latin-Amerika sok helyén nem jelenik meg ebben az értelemben modern közigazgatás. A közszférabeli pozíciók elosztása klientúrarendszerben megy végbe: a politikusok közvetlenül rendelkeznek az állások felett, és olyan embereknek, csoportoknak juttatják azokat, akik az illető politikus hatalmon maradását segítik, például a választási kampánygépezet „önkéntes” tagjaként vagy finanszírozójaként. Az így létre­jövő klientúrahálózatok és a rajtuk keresztülfolyó pénzek lehetővé teszik azt is, hogy a politikusok tetemes mellékjövedelemre tegyenek szert.

A közszolgáltatások minősége szempontjából ugyanakkor nem önmagában a korrupció a legfőbb probléma. Egyrészt igen valószínű, hogy a klientúrahálózat révén pozícióba jut­tatott emberek szaktudásbeli hiányosságai nem teszik lehetővé a színvonalas munkavégzést az igazgatásban. Másrészt ilyen körülmények között a kormányzat a széles körű, a közösség meghatározó részét szolgáló programalkotás és végrehajtás helyett szelektíven, kizárólag a klienshálózat tagjainak érdekeit kiszolgálva működik.

A magyar államigazgatásban a klientúra­logika mostanra kiszorította a professzionális kiválasztás elvét. A rendszerváltást követő demokratikus választások nyomán nyilvánvalóvá vált, hogy a magyar kormányok nem tanúsítanak a nyugat-európaihoz fogható önmérsékletet, és a politikai szint alatt is személycseréket hajtanak végre. 2010 és 2014 után, a kétharmados Fidesz-többség létrejöttével viszont legalább három szempontból még távolabb kerültünk a nyugat-európai modelltől. Egyrészt minden korábbinál messzebb nyúltak a személycserék a központi közigazgatásban, sokszor a formális szakmai követelmények fellazításának segítségével. Másrészt korábban autonómiát élvező szervezetekre is kiterjedt a káderek pozícióba ültetése. Ezt láttuk például az Alkotmánybíróság, az adatvédelmi ombudsman és a Nemzeti Bank esetében.

Harmadrészt olyan szervezetek jöttek létre vagy kerültek igazgatási funkcióba, amelyekben a kiválasztás teljes mértékben a rezsimhez fűződő hűségen nyugszik, vagy magának a szervezetnek célja az erőforrások politikai megbízhatóság alapján történő el- vagy újraosztása. Ebbe a kategóriába tartozik a Klik,
a Magyar Művészeti Akadémia, az új törté­nelmi kutatóintézetek, a takarékszövetkezeti ­integráció, és természetesen a nemzeti dohánykereskedelem. A klienseknek juttatott po­zí­ciók nem csak az értelmiségi foglalkozásokból kerülnek ki: drámai fejleményként azt láthattuk az önkormányzati választások során, hogy a legvédtelenebb rétegek számára egyedül elérhető jövedelmi forráshoz, a közmunkához való hozzáférés is politikai hűség függvényévé válhat. Összességében az ígérttel szemben nem csökkent, hanem nőtt a közszférában dolgozók létszáma, sőt, azt mondhatjuk, hogy egyes szegmensekben az érvényesülés fő csatornájává vált a klientúrahálózatokba történő beépülés.

 

Az állam gyengesége

A kormányzati kommunikációban meghatározó üzenet a közszféra megerősítése – ez állna a piaci mechanizmusokba való beavatkozás, többek között az államosítások hátterében. A nagy hullámokat keltő tusnádfürdői beszédben a miniszterelnök a szingapúri és a kínai modell említésével arra utalt, hogy a hatalomkoncentráció fokozása (vagyis a joguralom és a demokrácia visszavágása) egyet jelent a hatékony állammal. Úgy fest, máig tartja magát az az egyébként megcáfolt klisé, miszerint Mussolini fasiszta Olaszországában „legalább a vonatok pontosan jártak”. Általánosságban sem támasztja alá semmilyen bizonyíték a diktatórikus államvezetés és a hatékonyság kapcsolatát, hiszen az erős állam kulcsa nem a fékek nélkül működő kormányzat, hanem a professzionális közigazgatás. A klien­túraépítésen nyugvó módszerek a kormány­zati kapacitások gyengítéséhez vezetnek.

Mindez halmozottan sérti a modernizációban érdekelt, a nemzetközi versenyben helyt­állni képes középosztály érdekeit. Egyrészt az indokoltnál magasabb adóteher mellett alacsonyabb minőségű közszolgáltatásokban részesülnek, mint akár a környező országokban. Másrészt gyengébb minőségű állásokban találhatják magukat (a magánszektorban is), mint amire képességeik alapján számíthatnának.

Mitől várhatjuk a vázolt negatív tendenciák megfordulását? Fukuyama nagy jelentőséget tulajdonít az olyan közösségszervező eszméknek, ideáloknak és érzelmeknek, mint a pol­gári öntudat, a szabadság és az igazságosság iránti vágy, és a düh. Ugyanakkor világossá teszi, hogy az intézményi reformhoz mint politikai folyamathoz nélkülözhetetlenek az erős, érdekvezérelt koalíciók. Könyvének 10. fejezete azt mutatja be, hogy az Egyesült Államokban a XIX. század végétől kezdődően ádáz és elhúzódó politikai küzdelemre volt szükség a modern közigazgatás megteremtéséhez.

Sajnos Magyarországon a koalícióépítés dimenziójában jelentős gyengeségekkel találkozunk. A közéleti cselekvés hagyományosan gyenge, az általános bizalom alacsony színvonalú – vagyis még a problémákat érzékelő emberek is jellemzően egyéni megoldásokkal próbálnak javítani a helyzetükön. Jelenleg el­enyésző politikai képviselettel rendelkeznek a versenygazdaságban érdekelt rétegek, hiszen a piacellenes pártok túlnyomó többséget szereztek az áprilisi országgyűlési választásokon. Májusban egyáltalán nem lehetett Magyarországon olyan pártra szavazni (kivéve a saját jogon piacellenes Fideszt), amely az Európai Parlament valamely piacbarát frakciójába küldött volna képviselőt.

A kedvezőtlen induló feltételek azonban tovább romlanak. A középosztály utánpótlása az egyre nagyobb jövedelmi egyenlőtlenségek és mindenekelőtt a szegénység terjedése ­miatt önmagában is veszélybe kerül. Ezt olyan kormányzati – megítélésem szerint tudatosan a középosztály gyengítésére irányuló – törekvések tetézik, mint a gimnáziumi helyek számának csökkentése és a nyugatos értékrenddel ellenséges indoktrináció a közoktatásban. A nyugatias modernizációban reménykedőknek azon kell elgondolkodniuk, hogy kikből tudnának reformkoalíciót szervezni. Az elmúlt napok tüntetései ebből a szempontból talán némi reményt keltenek.

A szerző közgazdász.

Figyelmébe ajánljuk

Nem tud úgy tenni, mintha…

„Hányan ülnek most a szobáikban egyedül? Miért vannak ott, és mióta? Meddig lehet ezt kibírni?” – olvastuk a Katona József Színház 2022-ben bemutatott (nemrég a műsorról levett) Melancholy Rooms című, Zenés magány nyolc hangra alcímű darabjának színlapján.

Nyolcadik himnusz az elmúlásról

Egy rövid kijelentő mondattal el lehetne intézni: Willie Nelson új albuma csendes, bölcs és szerethető. Akik kedvelik a countryzene állócsillagának könnyen felismerhető hangját, szomorkás dalait, fonott hajával és fejkendőkkel keretezett lázadó imázsát, tudhatják, hogy sokkal többről van szó, mint egyszeri csodáról vagy véletlen szerencséről.

Szobáról szobára

Füstös terembe érkezünk, a DJ (Kókai Tünde) keveri az elektronikus zenét – mintha egy rave buliba csöppennénk. A placc különböző pontjain két-két stúdiós ácsorog, a párok egyikének kezében színes zászló. Hatféle színű karszalagot osztanak el a nézők között. Üt az óra, a lila csapattal elhagyjuk a stúdiót, a szín­skála többi viselője a szélrózsa más-más irányába vándorol.