Dán Dávid

Rendetlenség és bomlás

A klientúraállam Magyarországon

  • Dán Dávid
  • 2014. december 14.

Publicisztika

Az amerikai Francis Fukuyama a kortárs politikatudomány meghatározó alakja, aki Magyarországot is jól ismeri.

Rendszeresen ki­fejti véleményét a magyar belpolitika aktuális kérdéseiről (lapunknak adott interjúját lásd: „Orbán átlépett egy küszöböt”, 2014. augusztus 21.), és intézménytörténettel foglalkozó művének 2011-ben megjelent első kötete egész fejezetet szentel hazánk középkori történelmének. A szeptember végén Political Order and Political Decay (Politikai rend és politikai bomlás) címmel napvilágot látott második kötet a francia forradalom óta eltelt időszak történelmét öleli fel. Az elemzés kiterjed Európa és Észak-Amerika mellett Ázsia, Afrika és Latin-Amerika országainak intézményeire.

Fukuyama a politikai intézmények három dimenzióját különbözteti meg. Ezek a hatékony állam (amiről a későbbiekben lesz szó); a joguralom: azaz a végrehajtó hatalom mozgásterét korlátozó szabályok, és az elszámoltathatóság: azok az intézményi megoldások (például a demokratikus választások) vagy kulturális normák, amelyek a hatalomgyakorlást összehangolják a politikai közösség egészének érdekeivel.

Fukuyama szerint a sikeres politikai berendezkedés kulcsa a három dimenzió közötti egyensúly, ám jól kivehető, hogy a szerző a másik kettőnél nagyobb jelentőséget tulajdonít a jól működő államnak. Fontos hangsúlyozni, hogy ebben az értelmezésben a hatékony állam az, amelyik jó minőségű szolgáltatásokat nyújt, és szabályozói céljait eléri. A fogalom nem jelent nagy államot, sem a jövedelemközpontosítás mértéke, sem a gazdaságpolitikai aktivizmus tekintetében. A könyv a kis- és a nagyméretű államok köréből is bőségesen hoz példákat jól és rosszul működőkre.

Az első dimenziót azért hangsúlyozza, mert az erős állam nélkül működő országokban a demokrácia is kevésbé tartós – azaz hatékony állam nélkül a joguralom és az elszámoltathatóság is gyakran elvész –, illetve ha fennmarad is, sok szempontból rosszul működik. Egyes demokratikus országok éppen a végrehajtó hatalom gyengesége miatt termelnek ki rendszerhibákat – fenntarthatatlan államadósságot halmoznak fel, vagy éppen szűk érdekcsoportoknak és az őket kiszolgáló klientúrahálózatnak engedik át a politikai szférát.

 

Még ha csak korrupt lenne

Az elmúlt években számtalan elemzés mutatta be a jogállami fékek és ellensúlyok leépítését és a demokratikus versengés gyengítését Magyarországon. Most csupán azt vizsgálom, hogy a hatékony állam fennmaradása szempontjából milyen folyamatok zajlanak, ezek milyen következményekkel járhatnak, és hogyan fordíthatók vissza.

Fukuyama Max Weber-i alapokon bemutatja, hogy a hozzáértés alapján kiválasztott tisztviselőket alkalmazó, autonóm, szakszerűen működő közigazgatás a modern, hatékony állam alapfeltétele, hiszen csak egy ilyen bürokrácia képes kiszámítható működésre és magas színvonalú közszolgáltatások előállítására. Ugyanakkor nem ez az egyetlen közigazgatási modell a demokráciák körében: a New Deal előtti Egyesült Államokban, a mai Görögországban vagy Latin-Amerika sok helyén nem jelenik meg ebben az értelemben modern közigazgatás. A közszférabeli pozíciók elosztása klientúrarendszerben megy végbe: a politikusok közvetlenül rendelkeznek az állások felett, és olyan embereknek, csoportoknak juttatják azokat, akik az illető politikus hatalmon maradását segítik, például a választási kampánygépezet „önkéntes” tagjaként vagy finanszírozójaként. Az így létre­jövő klientúrahálózatok és a rajtuk keresztülfolyó pénzek lehetővé teszik azt is, hogy a politikusok tetemes mellékjövedelemre tegyenek szert.

A közszolgáltatások minősége szempontjából ugyanakkor nem önmagában a korrupció a legfőbb probléma. Egyrészt igen valószínű, hogy a klientúrahálózat révén pozícióba jut­tatott emberek szaktudásbeli hiányosságai nem teszik lehetővé a színvonalas munkavégzést az igazgatásban. Másrészt ilyen körülmények között a kormányzat a széles körű, a közösség meghatározó részét szolgáló programalkotás és végrehajtás helyett szelektíven, kizárólag a klienshálózat tagjainak érdekeit kiszolgálva működik.

A magyar államigazgatásban a klientúra­logika mostanra kiszorította a professzionális kiválasztás elvét. A rendszerváltást követő demokratikus választások nyomán nyilvánvalóvá vált, hogy a magyar kormányok nem tanúsítanak a nyugat-európaihoz fogható önmérsékletet, és a politikai szint alatt is személycseréket hajtanak végre. 2010 és 2014 után, a kétharmados Fidesz-többség létrejöttével viszont legalább három szempontból még távolabb kerültünk a nyugat-európai modelltől. Egyrészt minden korábbinál messzebb nyúltak a személycserék a központi közigazgatásban, sokszor a formális szakmai követelmények fellazításának segítségével. Másrészt korábban autonómiát élvező szervezetekre is kiterjedt a káderek pozícióba ültetése. Ezt láttuk például az Alkotmánybíróság, az adatvédelmi ombudsman és a Nemzeti Bank esetében.

Harmadrészt olyan szervezetek jöttek létre vagy kerültek igazgatási funkcióba, amelyekben a kiválasztás teljes mértékben a rezsimhez fűződő hűségen nyugszik, vagy magának a szervezetnek célja az erőforrások politikai megbízhatóság alapján történő el- vagy újraosztása. Ebbe a kategóriába tartozik a Klik,
a Magyar Művészeti Akadémia, az új törté­nelmi kutatóintézetek, a takarékszövetkezeti ­integráció, és természetesen a nemzeti dohánykereskedelem. A klienseknek juttatott po­zí­ciók nem csak az értelmiségi foglalkozásokból kerülnek ki: drámai fejleményként azt láthattuk az önkormányzati választások során, hogy a legvédtelenebb rétegek számára egyedül elérhető jövedelmi forráshoz, a közmunkához való hozzáférés is politikai hűség függvényévé válhat. Összességében az ígérttel szemben nem csökkent, hanem nőtt a közszférában dolgozók létszáma, sőt, azt mondhatjuk, hogy egyes szegmensekben az érvényesülés fő csatornájává vált a klientúrahálózatokba történő beépülés.

 

Az állam gyengesége

A kormányzati kommunikációban meghatározó üzenet a közszféra megerősítése – ez állna a piaci mechanizmusokba való beavatkozás, többek között az államosítások hátterében. A nagy hullámokat keltő tusnádfürdői beszédben a miniszterelnök a szingapúri és a kínai modell említésével arra utalt, hogy a hatalomkoncentráció fokozása (vagyis a joguralom és a demokrácia visszavágása) egyet jelent a hatékony állammal. Úgy fest, máig tartja magát az az egyébként megcáfolt klisé, miszerint Mussolini fasiszta Olaszországában „legalább a vonatok pontosan jártak”. Általánosságban sem támasztja alá semmilyen bizonyíték a diktatórikus államvezetés és a hatékonyság kapcsolatát, hiszen az erős állam kulcsa nem a fékek nélkül működő kormányzat, hanem a professzionális közigazgatás. A klien­túraépítésen nyugvó módszerek a kormány­zati kapacitások gyengítéséhez vezetnek.

Mindez halmozottan sérti a modernizációban érdekelt, a nemzetközi versenyben helyt­állni képes középosztály érdekeit. Egyrészt az indokoltnál magasabb adóteher mellett alacsonyabb minőségű közszolgáltatásokban részesülnek, mint akár a környező országokban. Másrészt gyengébb minőségű állásokban találhatják magukat (a magánszektorban is), mint amire képességeik alapján számíthatnának.

Mitől várhatjuk a vázolt negatív tendenciák megfordulását? Fukuyama nagy jelentőséget tulajdonít az olyan közösségszervező eszméknek, ideáloknak és érzelmeknek, mint a pol­gári öntudat, a szabadság és az igazságosság iránti vágy, és a düh. Ugyanakkor világossá teszi, hogy az intézményi reformhoz mint politikai folyamathoz nélkülözhetetlenek az erős, érdekvezérelt koalíciók. Könyvének 10. fejezete azt mutatja be, hogy az Egyesült Államokban a XIX. század végétől kezdődően ádáz és elhúzódó politikai küzdelemre volt szükség a modern közigazgatás megteremtéséhez.

Sajnos Magyarországon a koalícióépítés dimenziójában jelentős gyengeségekkel találkozunk. A közéleti cselekvés hagyományosan gyenge, az általános bizalom alacsony színvonalú – vagyis még a problémákat érzékelő emberek is jellemzően egyéni megoldásokkal próbálnak javítani a helyzetükön. Jelenleg el­enyésző politikai képviselettel rendelkeznek a versenygazdaságban érdekelt rétegek, hiszen a piacellenes pártok túlnyomó többséget szereztek az áprilisi országgyűlési választásokon. Májusban egyáltalán nem lehetett Magyarországon olyan pártra szavazni (kivéve a saját jogon piacellenes Fideszt), amely az Európai Parlament valamely piacbarát frakciójába küldött volna képviselőt.

A kedvezőtlen induló feltételek azonban tovább romlanak. A középosztály utánpótlása az egyre nagyobb jövedelmi egyenlőtlenségek és mindenekelőtt a szegénység terjedése ­miatt önmagában is veszélybe kerül. Ezt olyan kormányzati – megítélésem szerint tudatosan a középosztály gyengítésére irányuló – törekvések tetézik, mint a gimnáziumi helyek számának csökkentése és a nyugatos értékrenddel ellenséges indoktrináció a közoktatásban. A nyugatias modernizációban reménykedőknek azon kell elgondolkodniuk, hogy kikből tudnának reformkoalíciót szervezni. Az elmúlt napok tüntetései ebből a szempontból talán némi reményt keltenek.

A szerző közgazdász.

Figyelmébe ajánljuk

Szabadon engedték Ilaria Salist

  • narancs.hu

Hazamehet Ilaria Salis, akit azért tartóztattak le és helyeztek előzetes letartóztatásba, mert a vád szerint utcai támadásokban vett részt Budapesten.

Sok a Vitézy és sok a bizonytalanság

  • narancs.hu

Öt órakor derül ki, hány érvényes szavazat lett érvénytelennek nyilvánítva a június 9-ei főpolgármester-választáson, ám ez sem ad majd feltétlenül megnyugtató eredményt.