Egy ország figyeli izgatottan, hogy vajon működőképes kisebbségi kormányzás, előre hozott választások, netán ellenzéki kormányzás tanúi leszünk-e a következő pár hónapban. Annyi bizonyos, hogy a költségvetés benyújtása, elfogadása és végrehajtása bizonyosan a kisebbségi kormányzás nagy erőpróbája lenne (hogy az első erőpróbája vagy sem, vagy hogy egyáltalán eljutunk-e odáig, meglátjuk). Érdemes áttekinteni, hogy e tekintetben milyen játékteret nyit a költségvetési folyamat törvényi szabályozása a maradék egy szem kormánypártnak, a volt kormánypártnak és a három ellenzéki pártnak - hisz e lehetőségek szabhatják meg, hogy mi történik a következő pár hónapban Magyarországgal.
Pikáns mártás
Az elmúlt 18 évben, ha néha kiélezett helyzetben is, de mindig sikerült a kormánytöbbségnek december 31. előtt jóváhagynia és kihirdetnie a költségvetést. A rendszerváltás lázában - 1989-1992 között - a jelenleg hatályos államháztartási törvény (Áhtv.) előkészítésekor extrém helyzetekre is megpróbáltunk felkészülni. Ám komolyan soha nem merült fel annak a lehetősége, hogy a parlamentben tartósan kisebbségi kormányzásra kell berendezkedni. A fantáziánk akkoriban addig terjedt, hogy milyen eljárásra van szükség, ha december 31-ig nem sikerül elfogadni a költségvetést. (Cikkünk szerzője 1989 és 1992 között a Pénzügyminisztériumnak az államháztartási törvény előkészítéséért felelős részlegét vezette - a szerk.) A költségvetési eljárásokra vonatkozóan már az Áhtv. első változatában is megfogalmazódtak speciális szabályok, és a későbbiekben a házszabályba is beépültek egyedi, csak a költségvetésre érvényes előírások.
Az Áhtv. egyértelműen definiálja, hogy a költségvetési folyamat - az első irányelvek elkészítésétől a költségvetés benyújtásáig - és a költségvetés végrehajtása a kormány feladata és felelőssége. A törvénytervezetet a kormánynak szeptember 30-ig kell az Országgyűlés elé terjesztenie. A benyújtott költségvetés sorsa viszont innentől kezdve már a "parlamenti többség" kezében van. Kérdés, hogy ez a többség mennyire stabil vagy éppen változik hétről hétre, bizottságról bizottságra, előirányzatról előirányzatra, szavazásról szavazásra. A kormánynak elemi érdeke, hogy az elfogadáshoz szükséges többséget, ha kell, egyedi alkukkal is, de biztosítsa. A jelen helyzetben 5-6 képviselő meggyőzése is elegendő lehet - csakhogy minden szavazási elmélet egyik legfontosabb tétele, hogy minél kevesebb vokstól függ egy szavazás végeredménye, annál inkább felértékelődnek a döntő szavazatok, és annál nagyobb és/vagy extrémebb lehet a támogatás ára. Félreértés ne essék - nem "a képviselők kilóra történő megvételétől" félek, de ne lepődjön meg senki, ha a többséget biztosító néhány képviselő körzetében rövidesen elkerülő utat kezdenek el építeni vagy felújítják az óvodát.
Amennyiben viszont minden frakcióban szigorúan érvényesül a pártfegyelem, akkor a büdzsé elfogadásához pártközi alkukkal kell biztosítani a többséget. Ennek hiányában megeshet, hogy december 31-ig nem lesz az országnak költségvetése. Az Áhtv.-nek megfelelően ekkor először az átmeneti gazdálkodás szabályairól kell törvényt alkotni. Egy ilyen törvény felhatalmazhatja a kormányt az előző évi költségvetés keretein belül való gazdálkodásra, de számtalan egyéb speciális szabályt is meghatározhat. Felhatalmazást adhat új kiadások teljesítésére vagy törlésére, az adórendszerben bekövetkező változások átvezetésére vagy éppen EU-s döntések következményeinek figyelembevételére. De ehhez a törvényhez is szükség van parlamenti többségre. Ennek hiányában az Áhtv. 45. § (1) bekezdése lép érvénybe, amely alapján "a Kormány jogosult a költségvetést megillető bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások időarányos - a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai vonatkozásában az ellátásoknál felmerülő kiadások - teljesítésére". A kilencvenes évek elején, a mainál jóval nagyobb infláció mellett a költségvetési egyensúly jelentős - ámbár nyilván átmeneti - javulását eredményezhette volna, ha elhúzódik ez az exlex időszak. A jövedelem- és forgalmi adók automatikusan nőhetnek az infláció következtében, míg a kiadások gyakorlatilag befagynak. A mai mérsékeltebb infláció mellett ilyen hatásokkal kevésbé kell számolni, de az biztos, hogy bár jogi értelemben nem lehetetlenül el a kormány, a mozgástere költségvetési értelemben leszűkül, és jórészt a korábbi rendszerek továbbvitelére korlátozódik. Költségvetési fedezet hiányában új kezdeményezésekre nincsen lehetősége.
De létezik egy másik extrém lehetőség is. A benyújtott költségvetést a fegyelmezetten együtt szavazó nem kormánypárti frakciók akár sorról sorra átszabhatják, azaz a végén az elfogadott, a kormány által végrehajtandó költségvetés nyomokban sem kell hogy hasonlítson a benyújtott törvényjavaslatra. Érdemes persze a realitásokat szem előtt tartani. Ha megfigyeljük, hogy a rendszerváltás óta a kormányváltások után mennyiben alakult át az az évi költségvetés, azt látjuk, hogy - különösen rövid távon - nincs érdemi mozgástér még ezekben a politikailag tiszta esetekben sem. A költségvetés jelentős részében súlyos determinációk szerepelnek - a nyugdíjak, a kamatkiadások, a megkezdett beruházások; a példákat oldalakon át lehetne sorolni -; a szárnyaló fantáziának az élet szab határt. Pikáns helyzetek mindazonáltal szép számmal adódhatnak.
A költségvetés elfogadásával azonban - történjék az akár a kisebbségi kormány, akár a többségi ellenzék egységes akarata szerint - a történet még korántsem ér véget.
Feloldozás
A hatályos Áhtv. szerint a kormánynak a végrehajtás során még mindig komoly lehetőségei vannak, hogy az általa kívánatosnak tartott irányba terelje a költségvetést. Zárolhat, törölhet és átcsoportosíthat kiadásokat. Az elmúlt 16 évben a pragmatizmus jegyében ezek a jogkörei egyre bővültek, hiszen a parlamenti felhatalmazás a kormány részére szinte automatikusan rendelkezésre állt. Feleslegesnek és időt rablónak tűnt, hogy az évközi változtatásokhoz mindig országgyűlési jóváhagyást kelljen szerezni.
Legalábbis egyelőre így van ez - nem lepne meg, ha az Áhtv. ez irányú szabályait biztos, ami biztos alapon az ellenzék gyorsan átszabná, és a kormány mozgásterét a végrehajtás során minimálisra korlátozná. A kormánynak ekkor a költségvetési tartalékok maradnának, amelyek felett szabadon rendelkezik, és amelyek minimális szintjét az Áhtv. rögzíti. Az általános tartalék például nem lehet kevesebb, mint a kiadási főösszeg 0,5 százaléka [26. § (1)], ami a közel 10 000 milliárd forint esetében már legalább 50 milliárdot tesz ki. Kicsit komikus volt ugyan, de "népen belüli ellentétek" következtében már eddig is volt rá példa, hogy a kormányfrakciók tudatosan szavazták le a személyesen a kormányfő által kért összeget, amit utána pár héttel az általános tartalékból utalt ki a kormány, mint "előre nem valószínűsíthető, nem tervezhető" kiadást.
Nézzük most meg külön a bevételi oldalt. Speciális szabályok e téren kevéssé léteznek - itt az időnek és a politikai manőverezésnek lehet nagyobb szerepe. Az adótörvényeket hatálybalépésük előtt 45 nappal ki kell hirdetni. Az "éves" jellegű bevételeknél (mint a személyi jövedelemadó) ez komoly időzítési problémát okozhat, hisz ezeknek az adótörvényeknek november 15-ig kihirdethető állapotba kell kerülniük. De az ellenzéki pártok akár radikális, a kormány szándékaival gyökeresen ellentétes változtatásokat is törvénybe iktathatnak - például az egykulcsos adót -, amelyek kiadási konzekvenciáival már a kormánynak kell megbirkóznia. A költségvetést ennek megfelelően úgy lehet alakítani, hogy a megkerülhetetlen determinációkon túli úgynevezett diszkrecionális kiadásoknál a költségvetési előirányzatokat akár drasztikusan is lefaragják. A kormány pedig főhet a saját levében, hogy miként csökkenti ezeket a kiadásokat. Az új helyzet egyik sajátossága, hogy a házszabályra építve az ellenzék eljárási eszközökkel is tudja a kormány lehetőségeit korlátozni. Az szja-törvényjavaslatot például nem muszáj november 10-én leszavazni - elegendő csak elutasítani a szavazás napirendre vételét. Egy héttel később már nincs értelme szavazni, mivel a 45 napos szabály miatt a január 1-jei hatálybalépést már úgyis lekéste a kormány.
Érdekes helyzet alakulhat ki a zárszámadási törvénynél is. Az már eddig is sajátos helyzeteket állított elő, hogy kormányváltáskor az új kormány tulajdonképpen az elődje által előkészített és megvalósított költségvetés végrehajtásának jóváhagyását kérte saját többségétől; a pénzügyminiszternek az általában általa ritkán dicsért elődjének költségvetéséről kellett a zárszámadási expozéban beszámolnia és azt elfogadtatnia. Kevesen tudják, de többször felmerült már: mi lenne, ha az új kormány parlamenti többsége leszavazná a zárszámadást, és ezzel mintegy megtagadná a "feloldozást" a korábbi kormánytól a költségvetés végrehajtásának felelőssége alól? Ezek az ötletek végül elbuktak, de parlamenti többség hiányában megnőhet az esélye, hogy az ellenzéki pártok nem szavazzák meg a zárszámadást. Ennek mindazonáltal csak politikai jelentősége van, konkrét szankciója nincs.
*
A fentiekből jól látható: ha az ellenzékben megvan a határozott és egységes szándék, hogy bosszantsa vagy akár ellehetetlenítse a kormányt, ennek egyik legjobb eszköze lehet a költségvetés és az adótörvények. Nem véletlen, hogy kormányok parlamenti bukása sokszor a költségvetés elutasítása vagy elfogadhatatlan átszabása esetén következik be. Várhatóan nálunk is a kisebbségi kormányzás működőképességének mércéje lesz, hogy sikerül-e a kisebbségi kormánynak a számára elfogadható adótörvényeket és költségvetést megszavaztatnia. Ennek hiányában nehezen hihető, hogy politikai értelemben tartósan talpon tudna maradni. A kisebbségi kormányzás esélyeit latolgató első elemzések az igazság pillanataként jellemzik a költségvetést. Egyeztetés, türelem és kompromisszum lehetnek a következő időszak kulcsszavai. Ezek segítségével lehet esély az adótörvények és a költségvetés elfogadására. Érdekes lesz megfigyelni, hogy ebben az új helyzetben az Áhtv. és a házszabály vonatkozó rendelkezései miként vizsgáznak. A politológiában ismert és gyakran tárgyalt jelenség a parlamenti kormányzás. Lehet, hogy új fogalommal, az ellenzéki kormányzással kell megismerkednünk?
A szerző a KPMG partnere, volt pénzügyminiszter.
