Ám most májusban eljött az „amíg”. A német bírák ugyanis megmakacsolták magukat, és azt mondták ki: a német alkotmánnyal, egészen pontosan a „német alkotmányos identitással” ellentétes az, ahogyan a luxemburgi székhelyű Európai Unió Bírósága (EUB) az Európai Központi Bank egyik, még a 2008-as válságra reagáló programját értelmezte. Ennél fogva a német közjogi szereplők alkotmánysértést követnek el, ha figyelembe veszik az EUB túlterjeszkedését. (Az esetről lásd vezércikkünket: Der Rubikon, Magyar Narancs, 2020. május 14.)
Úgy tűnhet, obskúrus alkotmányjogi finomságokról van szó. Ha a nem jogász utánaolvas, hamar elvész a szakkifejezések dzsungelében – de amellett fogok érvelni, hogy a jogi csűrés-csavarás mögött időzített bomba rejtőzik.
Konföderációnak indult
Föderális rendszerek többféleképpen születhetnek, például úgy, hogy a központ ad autonómiát egyes territóriumoknak. A másik minta, és az EU keletkezése is ilyen, a következő: néhány állam (ami persze voltaképp nem a népüket, hanem szuverén vezetőiket és a nagy horderejű döntéseket megakadályozni képes elitjüket jelenti) önként összeáll, hogy feladataik egy részét közösen sikeresebben lássák el.
Ha Angliára és Skóciára (1707), a volt észak-amerikai brit gyarmatok közül a fellázadt déliekre (1777) vagy a Kanadává összeálló északiakra (1867–1949) gondolunk, látjuk, hogy sokféle okból és módon foghatnak össze országok. A vám- és valutaunió, az emberek, az áruk, a tőke szabad áramlása kapóra jön az elitnek – de a legtöbbet rendszerint az nyom a latban, hogy együtt könnyebb megtartani a belső békét, és szembeszállni a külső ellenséggel. Esetleg az, hogy együtt világbirodalmat építeni is könnyebb, mint külön-külön.
Amikor országok összeállnak, számos súlyos alkotmányos kérdést kell eldönteni a tagállamok és az általuk létrehozott közös központ viszonyáról. Mi lesz a törvényhozásokkal? Hol lesz a főváros? Ki lesz az államfő és mi a pénznem? Kiléphetnek-e a tagállamok és hogyan? Hogyan osszák szét az állami funkciókat a tagállamok és a központ között? Ki dönt hon- és határvédelemről, pénzügypolitikáról, külpolitikáról? Ki az oktatásról, egészségügyről, infrastruktúráról? Ki milyen adókat szedhet?
A részt vevő államok e kérdésekre adott válaszaitól és megoldásaitól függ az, hogy – leegyszerűsítve – konföderációról vagy föderális államról beszélünk-e. De akármilyen pontosan sikerül is szétosztani a feladatokat a központ és a tagállam közt, amíg az egy területen élők fölött két állam (a közös és a tagállam) gyakorolja az uralmat, mindig fennáll a lehetősége annak, hogy a törvényeik összeütközzenek. De melyiké legyen az elsőbbség? És a tagállami vagy a közös, szövetségi intézmények döntsenek-e arról, hogy melyik állam törvényei írják felül a másikét? Ez az elsőbbség (primacy vs. supremacy) kérdése.
Az amerikai történet különösen tanulságos. Az Amerika első évtizedét szabályzó Articles of Confederation a tagállamoknál hagyta az elsőbbséget, majd a második nekifutásra elfogadott, ma is érvényes 1789-es alkotmány a szövetségi törvények fennebbvalósága mellett tette le a garast: „A jelen alkotmány s annak értelmében alkotott törvények az ország legfőbb törvényei; e törvények kötelezőek minden államban minden bíró számára tekintet nélkül az egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezésekre.”
Ennek dacára a tagállamokban és a velük szemben akkor még sokkal eszköztelenebb Washingtonban hozott törvények között elkerülhetetlen volt a vita. 1832-ben Dél-Karolina egy szövetségi vámtörvény (szövetségi) alkotmánnyal való összeférhetetlenségére hivatkozva a törvényt az állam területén semmisnek deklarálta. A vita (nullification crisis) fegyveres konfliktussal fenyegetett, majd érdemi megoldást nem hozó kompromisszummal csillapodott (új vámtörvény született, amelyet az állam már nem opponált) – hogy aztán a polgárháborúval újra fellángoljon, és szuronyok hegyén, százezrek élete árán nyerjen végső kifutást.
A sok szempontból az első amerikai kísérletre emlékeztető, 1951-ben életre hívott laza államszövetség, amelyet ma Európai Unió néven ismerünk, konföderációnak indult: de iure és de facto is független országok nemzetközi szerződése hozta létre, azzal a céllal, hogy a részes felek kiaknázzák a gazdasági előnyöket, és a gazdasági integráció elejét vegye az államközi konfliktusoknak. De ahogy gyűltek a közös kompetenciák és erősödtek a közös demokratikus intézmények – az Európai Bizottság, az Európai Parlament –, a konkrét vitákban Európában is felmerült a kérdés: melyik jogrendé az elsőbbség? Az európaié vagy a németé, a franciáé, az olaszé? A kérdésről az EU-t megalapozó szerződések jó ideig hallgattak, mint a csuka. Sokáig elégnek tűnt, amit erről a tagországok saját alkotmányai mondtak – ha nem is írták bele a legtöbb tagállamban az alkotmányba, hogy az uniós törvények überelik a hazaiakat (mint tették azt az írek), a ratifikált nemzetközi szerződések szinte minden jogrendben elsőbbséget élveznek a hazai törvényekkel szemben. Annyi történt csak, hogy az EUB (egy uniós testület!) egy magánszemély és az olasz állam 1964-es jogvitájában (Costa kontra ENEL), majd további esetekben is úgy döntött: az uniós jog előbbre való, mint a tagállami.
Csakhogy egy EUB-precedens ingatag jogforrás ebben a kardinális kérdésben. Ahogy bővült a közös feladatok köre és a közös költségvetés, úgy lett egyre égetőbb a kérdés: nem kellene ezt az ellentmondást a mi kontinensünkön is legalább olyan szinten rendezni, mint az amerikaiaknak 1789-ben, és explicite az államközi szerződésbe foglalni az uniós jogrend elsőbbségét? De bizony hogy ezt kellett tenni! Olvassuk csak az EU alkotmányának I-6 cikkét: „Az uniós jog: Az Alkotmány, valamint az Unió intézményei által a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében alkotott jog a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élvez.”
Hát akkor ez megoldódott, nem?
Sajnos, nem.
Oda üt, ahol fáj
Ez az idézet ugyanis annak az uniós alkotmánynak a szövegéből származik, amelyet a francia és a holland polgárok többsége 2005-ben népszavazással elutasított. Részben éppen e miatt a passzus miatt. Ma a lisszaboni szerződésnek az említett bírósági precedenst előretoló, őszintétlen és dodonai szövege van érvényben: „A Konferencia emlékeztet arra, hogy az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek.” És még ehhez is odabiggyesztették azt a jogászi szakvéleményt, amelyből kiderül, hogy ma is néhány, senki által meg nem választott európai bíró buzgó interpretációja tartja az egész építményt: „A Bíróság ítélkezési gyakorlatából [kiemelés tőlem – V. B.] következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a közösségi jog egyik alapelve. A Bíróság szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”
Való igaz, a tagállamok és az EU közötti végső szuverenitás kérdése miatt nem áll folyamatosan a bál – de ezt nem a bírósági precedens és az arra mutogató szerződéses maszatolás segített megúszni, hanem a tagországok önkorlátozása. Számos tagország jogászai és politikusai tudják, hogy ha saját tagállamuk legmagasabb bírósága az alkotmányukkal (vagy akár az EU-s szerződésekkel) ellentétesnek nyilvánítana fontos uniós törvényeket, kenyértörésig mehet az ügy. A tagállam bíróságainak, bürokratáinak, lakosságának el kell dönteniük, kire hallgatnak: jó európaiként a fönti passzusokat, avagy a saját országuk alkotmányából levezethető imperatívuszt tekintik irányadónak. Ez pedig, mint a katolikus klérus befolyása ellen a 19. században viselt német vagy francia kultúrharc idején, bizonyosan az egyik jogrend megrendülésével jár. Ha a tagállam győz, az uniós szabályok üresedhetnek ki. Ha az EU, a tagállami törvény tisztelete szenved csorbát.
Óvatos kompromisszumokkal, együttműködéssel a nyílt konfliktust sikerült éveken át elkerülni, alkotmányjogi szakkönyvek lapjaira száműzni. De érdemes felidézni az amerikai példát (aminél, mint láttuk, az uniós alkotmányjogi konstelláció jóval bizonytalanabb). A jó szándékú konfliktuskerülés csak addig működik, amíg, ha vannak is viták, mindenkinek érdeke a nagy konfliktus elkerülése, a kompromisszum – vagy ha a föderális központ kezében van az összes adu. Amikor az Egyesült Államokban a rabszolgatartás egymás ellen fordított tagállamokat, azok rögtön előrántották kétséges szuverenitásukat, mint tromfot. És immár nem a jogi érvek döntöttek, hanem az erő. Ki parancsol az erőszakszerveknek, kinél van a pénz, kié a nép lojalitása?
Mi a helyzet most az EU-ban? Az erőszakszervek, a pénz, a nép lojalitása mind a tagállamoké, nem Brüsszelé. Voltaképpen a közös határt sem az uniós Frontex vigyázza, hanem a határ-tagországok sok ezer határőre; az unió közös büdzséje eltörpül a tagállamoké mellett; és még a svéd polgár is előbb svéd, csak aztán európai. A szegényebb kormányok felhorgadó szuverenitásvágyát a nekik juttatott, nehezen visszatartható uniós pénzadományok (az „európai strukturális és befektetési források”) tartják kordában.
De ha igazi konfliktus kerekedik, egyhamar kiderül, hogy az EU most nyilvánvalónak vett elsőbbségi státusza futóhomokra épült. Amíg a tagállamok nemzeti politikai vezetése felelősen kerülgette ezt a robbanással fenyegető inkonzisztenciát, föl lehetett címkézni („alkotmányos pluralizmus”), szőnyeg alá lehetett söpörni, ha pedig valamely, a feladatát zavaróan komolyan vevő nemzeti alkotmánybíróság mégis élére állította kérdést, a politikusok mindig találtak kompromisszumos megoldást. De mi történik, ha tagállami vezetők az inkonzisztencia kiélezésével nyerhető otthoni népszerűséget és az európai zsarolási potenciált vonzóbbnak kezdik látni – vonzóbbnak, mint az egész, valóban tökéletlen, hetvenéves közös projektet, mely csupán az európai béke és prosperitás alapja?
E jogtechnikainak tűnő vita voltaképpen az egész EU-projekt egyik gyenge pontja. Ha valamelyik tagállam vezetése igazi, frontális, tétre menő csatát akar kezdeni az egész EU-val szemben, oda üt, ahol fáj: a nemzeti szuverenitás kártyáját húzza elő. S hogy hogyan nézne ki egy ilyen frontális támadás nyitánya? Valahogy így: „A magyar kormány nem fogadja el az Európai Unió luxemburgi székhelyű bíróságának tranzitzónákról hozott ítéletét, és vizsgálja, hogy azok működtetése ütközik-e a magyar alkotmánnyal.” Ezt Bakondi György miniszterelnöki főtanácsadó mondotta idén május 17-én.
Reszkess, Európa!
