Magyar Narancs: Hatalomra kerülése óta a kormány lépésről lépésre szűkíti az Alkotmánybíróság mozgásterét. Vajon miért várt ennyi ideig a kabinet az AB teljes kigolyózásával?
Halmai Gábor: Induljunk meszszebbről és tegyük fel elméleti oldalról a kérdést: vajon el lehet-e választani az alkotmányos politikát a "mindennapi" politikától? Az elmúlt 22 évben erre igen volt a válasz: a mindennapi politika alá volt rendelve az alkotmányos politikának, tehát amit az alkotmány nem engedett meg a politika számára, azt az AB megtiltotta. Egy példa a 90-es évek elejéről: bármennyire is kényelmes lett volna az Antall-kormánynak és hiába lehetett volna vele sok tízmilliárd forintot megspórolni, nem vezették be az egységes személyi számok rendszerét - azért, mert az AB azt mondta, hogy a kormány nem kötheti össze és nem tárolhatja az állampolgárok adatait. Ezt a politika prüszkölve bár, de elfogadta. A Fidesz-kormány 2010-zel kezdődően azonban világossá tette, hogy az ő mindennapi politikai céljainak nem lehet akadálya az alkotmányos politika. A kormányváltás óta folyik a harc, hogy ki az, aki az alkotmányt érintő kérdésekben a végső szót kimondja.
MN: Melyek voltak ennek a csatának a legfontosabb állomásai?
HG: 2010 májusában a kormánytöbbség megváltoztatta az alkotmánybírók jelölésének szabályait: ezzel rögvest biztosítani akarták, hogy a testület a jövőben ne akadályozhassa a napi kormányzati politikát. Az AB lépésről lépésre - óvatosan, de azért világosan - jelezte a kormány felé, hogy nem lehet mindent megtenni. A bírák nyugdíjazása esetében még nagyon óvatosak voltak, így ezen a fronton a kormány végül elérte, amit akart: 274 bírót lecserélt, és - ami a kabinet számára a legfontosabb volt - sok, neki nem tetsző bírósági elnököt nyugdíjba küldött. Az AB csak utólag - amikor már minden elúszott a már nyugdíjazott bírók számára - mondta azt, hogy alkotmányosan ezt a politikát nem lehet folytatni. Azt is érzékelni lehetett, hogy a párt által alkotmánybírának jelölt, egykor fegyelmezett pártkatonák közül bíróként többen is önállóan kezdtek működni. Erre Stumpf István jó példa. Ezt a kormány jelzésként érzékelte arról, hogy nem elég személyeiben elfoglalni a bíróságot, hatáskör-korlátozást is be kell vezetni. Az első ilyen 2011 októberében következett be a visszamenőlegesen kivetett 98 százalékos különadóról rendelkező jogszabály elkaszálása után. Rendre azt láttuk, hogy amikor az AB jelezni próbálta, hogy a politikának vannak alkotmányos korlátai, arra a kormány egyből reagált. A hatáskör elvonása első körben azt jelentette, hogy az AB bizonyos gazdasági témájú kérdéseket a továbbiakban nem tárgyalhat. Ezt a módosítást még az új alkotmány előtt bevezették, és aztán áttették az új alaptörvénybe.
Fotó: Ajpek Orsi / 168 óra
MN: Az új alkotmány tavaly év elején lépett életbe, de az ígéretekkel ellentétben nem gránitszilárdságáról ismerszik meg. Mi értelme volt egyáltalán az átmeneti rendelkezésekről szóló törvény elfogadásának?
HG: A Fidesz még egy nagy adag újabb alkotmányos rendelkezést hozzábiggyesztett a már elfogadott, de még hatályba nem lépett alkotmányhoz. Ez volt az ún. átmeneti rendelkezésekről szóló törvény. 'szintén szólva nem tudom, hogy ezek miért nem kerültek bele eleve a főszövegbe, hisz az is mindenféle releváns politikai, illetve társadalmi kontroll nélkül készült. Valószínűleg politikai okai voltak: feltehetően még érlelték ezeket a kérdéseket, és emiatt ebbe a csomagba beletettek jó néhány olyan, "átmenetinek" címkézett rendelkezést, amik értelemszerűen nem voltak átmenetiek. Semmi köze nem volt a törvény átmeneti mivoltának ahhoz, hogy mondjuk a bírói hivatal elnökét feljogosítsák arra, hogy oda utalja az egyes ügyeket, ahova akarja. Ugyanígy semmi köze nem volt a törvény átmeneti jellegéhez az egyházak parlament általi regisztrációjának. Miután felismerték, hogy a kétharmados politikával mindent megtehetnek, az sem érdekelte őket, hogy ez egyébként nem az alkotmány. Amikor kételyek merültek fel, egyszerűen csak odatettek egy passzust azzal, hogy ez az átmeneti rendelkezés alkotmányos erővel bír és pont. Azt gondolták, hogy ezzel ezek a szabályok részévé váltak az alkotmánynak, és a dolog el van intézve.
MN: Szabó Máté ombudsman - épp az ön kezdeményezésére - 2012 márciusában megtámadta ezeket a rendelkezéseket, és 2012. december 28-án az AB kimondta róluk, hogy nem tekinthetők átmenetinek. Erre a kormány most beemeli őket az alkotmányba. Van-e, lehetett volna-e ennek a manővernek bármiféle alkotmányjogi korlátja?
HG: Szabó Máté abban hibázott, hogy csupán formai kifogásokra alapozva támadta meg a törvényt. Én a neki írott levelemben egyértelművé tettem, hogy az átmeneti rendelkezések nemcsak formai tekintetben nem alkotmányos rangú tételek, hanem tartalmilag is alkotmánysértők. Az a passzus például, mely szerint a parlament tisztességes eljárás lefolytatása nélkül, lényegében önkényesen dönthet egyes egyházak bejegyzéséről, tartalmilag is alkotmánysértő. A bírói hivatal elnökének azon jogáról rendelkező jogszabály, mely alapján az elnök maga jelölheti ki az egyes ügyek tárgyalásának helyszínét, tartalmilag is alkotmánysértő - tehát nem csupán azért, mert az átmeneti rendelkezések között kapott helyet. Ennek a mulasztásnak mára nagy jelentősége lett. Az AB ugyanis kizárólag formai okokra hivatkozva jelentette ki, hogy ezek nem átmeneti rendelkezések. Navracsics Tibor közigazgatási és igazságügyi miniszter minapi, Thorbjsrn Jagland, az Európa Tanács főtitkárának intervenciójára írott válaszlevelében épp erre hivatkozik. Az első pontban azt írja, hogy ők az átmeneti rendelkezéseket - amiket az AB formailag kifogásolt - egyszerűen fogták és betették az alkotmányba. Ezzel csak az a probléma, hogy e tételek jelentős része tartalmilag is alkotmányellenes volt, csak miután Szabó Máté a tartalmi felülvizsgálatot nem kezdeményezte, az AB e tekintetben azokat - mindaddig, amíg ki nem mondta nem alkotmányi jellegüket - nem is vizsgálhatta. Most, hogy ezeket a passzusokat belehelyezték az alkotmányba, ismét megakadályozzák, hogy az AB a vallásszabadságot vagy bírói hivatali jogköröket érintő törvények ügyében döntsön. Abban a pillanatban ugyanis, hogy ezek alkotmányos szintre kerülnek, az AB kompetenciája elveszett.
MN: Az egyik legvitatottabb pontja az alkotmánymódosító csomagnak épp az, mely szerint a jövőben az AB tartalmi tekintetben nem vizsgálhatja az alaptörvény egyes módosításait. Navracsics Jaglandnak írott levelében viszont azzal érvel, hogy az AB-nek eddig sem volt ilyen kompetenciája.
HG: Navracsics ezen a ponton csúsztat. Lényegében azt írja, hogy az AB ezen jogköre tekintetében - mely szerint érdemben nem vizsgálhatja az alkotmánymódosítások alkotmányosságát - nincsen változás, merthogy ezt az AB eddig se vizsgálhatta. Ez nem igaz. A 2010-es alkotmánymódosítások alapján 2011 júliusában az AB valóban arra jutott, hogy alkotmánymódosításokat tartalmilag nem vizsgálhat, csak eljárási, tehát formai alapon. Igen ám, de a tavaly decemberi, az átmeneti intézkedéseket elmeszelő döntésben már van egy mondat, ami kimondja, hogy annak érdekében, hogy az alkotmány egysége biztosítható legyen - magyarul: hogy ne kerülhessenek be az alkotmány szövegébe politikai okból alkotmányellenes, más passzusokkal ellentétes rendelkezések -, az AB fenntartja magának a jogot, hogy tartalmi tekintetben is vizsgálódjon. Ez egy eldugott mondat, nem volt rajta hangsúly, mert ebben a konkrét esetben az AB-nak nem kellett vizsgálnia a rendelkezéseket tartalmi szempontból, hisz nem volt erre vonatkozó indítvány. De az AB így is világossá tette, hogy a jövőben nem fogja kizárni - akár saját korábbi álláspontját felülbírálva sem -, hogy alkotmánymódosításokat felülvizsgáljon. Ezért most ezt csak azért is megtiltják neki. Ilyen ez a harc.
MN: Az alaptörvény nem alkotmányos rangú jogszabályok egész sorát tartalmazza. Európában ez mennyire szokatlan?
HG: Nagyon. Önmagában teljesen abszurd, hogy 2012. január 1-jével hatályba lép 40 oldalnyi, teljesen új alkotmányszöveg, majd 2013 elején 15 oldalnyi módosításra van szükség. Akármilyen alkotmányos rendszert gondolunk is el, az nem normális dolog, hogy egy alkotmány hajléktalanokkal kapcsolatos jogszabályok alkotására adjon felhatalmazást. Nem találni egyetlen alkotmányt a világon, amiben ilyen szabály van. Olyat se, amelyik arról rendelkezik, hogy egy felsőoktatási hallgató tanulmányai végeztével x évet abban az országban kell dolgozzon, máskülönben vissza kell fizesse tanulmányai költségeit. Ezek nem alkotmányos rangú szabályok. Egyetlen oka a szerepeltetésüknek az, hogy a napi politika felülkerekedhessen az alkotmányos politikán.
MN: Milyen alapvető alkotmányos modellek léteznek és ezek közül melyiket követi a magyar kormány? Követi-e bármelyiket?
HG: Az alapkérdés úgy szól, hogy van-e egyáltalán két szintje az alkotmányos normarendszernek? Van-e egy alkotmány és alatta törvények, illetve más jogszabályok? Elfogadjuk-e azt a rendszert, amelyben ezek az alkotmány alatti szabályok meg kell feleljenek az alkotmánynak, és elfogadjuk-e, hogy valamilyen intézményi és szabályrendszert kidolgozunk arra vonatkozóan, hogy miként garantáljuk ezt a megfelelést? Magyarország 1989 óta bevallottan és világosan egy dualista rendszert követett, tehát határozottan megkülönböztette az alkotmányos és a nem alkotmányos szintű jogszabályokat. Kiépült egy ezt biztosítani képes, kimondottan erős hatáskörökkel bíró intézményrendszer. Struktúrájában hasonló az Egyesült Államok alkotmányos berendezkedése is, csak ott nem az AB, hanem a Legfelső Bíróság az alkotmányos kérdésekben végső döntést hozó szerv. A másik, leginkább az Egyesült Királyságban működő rendszert tükröző elméleti felfogás szerint a parlament abszolút szuverén szerv. Ez az ún. monista felfogás, aminek a korlátlan parlamenti szuverenitás a legfontosabb eleme, és ami nem különbözteti meg egyfajta hierarchia szerint az alkotmányos szintű, illetve a nem alkotmányos szintű szabályokat. Létezik egy harmadik rendszer, ami még erősebb fékekkel operál, mint a dualista. Ezt Bruce Ackerman amerikai alkotmányjogász a jogok fundamentális jellegén alapuló modellként definiálja. E felfogás szerint az alapvető jogok oly mértékben korlátozzák a demokratikus döntéshozatalt, hogy további fékeket kell beépíteni még arra az esetre is, ha az alkotmányozó többség kívánná nem kívánatos irányba vinni az alkotmányos rendszert. Ennek tipikus példája a német alaptörvény, amelynek kialakulásában természetesen nagy szerepet játszott a náci múlt. A német alkotmányba beépítettek egy olyan szabályt, amely szerint bizonyos - az emberi méltóságot védő és az ország szövetségi felépítéséről rendelkező - elveket még alkotmánymódosítással sem lehet megváltoztatni. A Fidesz mai politikájából úgy tűnik, mintha most a dualista doktrína megkérdőjeleződne, és elmozdulnánk a monista irányba. De ez csak a látszat, valójában az intézkedések mögött nincs semmiféle elméleti váz. Nem vették ki az alkotmánybíráskodás intézményét, hanem részben személyi változtatásokkal, részben a hatáskörök megvonásával ellehetetlenítik a működését. Úgy építenek fel egy új hibrid rendszert, hogy valójában nem mondják ki, hogy át akarnak térni mondjuk az angliai alkotmányos berendezkedéshez, egyszersmind átállni egyfajta westminsteri típusú parlamentáris szisztémára, ahol a győztes mindent visz, és meghatározza, mi történik két választás között.
MN: Az angol vagy az angolhoz hasonló rendszerek esetében mi a garancia arra, hogy nem valósul meg a teljes hatalmi önkény?
HG: Ma már a brit rendszer is messze került az abszolút parlamenti szuverenitástól. Ez részben abban nyilvánul meg, hogy az Európai Emberi Jogi Egyezmény angol jogba iktatásával a szuverenitás egy részéről transznacionális irányban lemondtak, de a parlament belső mindenhatósága is gyengült például a Legfelsőbb Bíróság létrejöttével. De ennél is fontosabb, hogy a több száz esztendős politikai és alkotmányos kultúra egyszerűen elképzelhetetlenné teszi, hogy az a párt, amelyik éppen a hatalmat gyakorolja, visszaéljen vele. Ez az alkotmányos kultúra a kontinens hozzánk közelebb eső felén ismeretlen. Németországnak is speciális alkotmányos biztosítékokra volt szüksége 1945 után, hogy megakadályozzák a diktatúra visszatértét. Ezért kellett 1989-ben Magyarországon is sok fék és ellensúly, és mint látjuk, szűk két évtized nem volt elegendő egy szilárd alkotmányos és politikai kultúra kialakulásához.
MN: Ismerünk történeti példát arra, amikor az alkotmányozó hatalom ilyen formában szembekerül a hatalmát hivatalból korlátozni igyekvő alkotmányvédelmező szervvel?
HG: Az indiai kormány Indira Gandhi kormányzása alatt az 1970-es évek elejétől úgy 1980-ig többször megpróbálta megtiltani a legfelsőbb bíróságnak (LB), hogy alkotmánymódosításokat felülbíráljanak. Lényegében az történt, ami a mostani negyedik alkotmánymódosítással. De az indiai LB erre azt mondta, hogy miért ne vizsgálhatnék? Kialakított egy doktrínát anélkül, hogy az benne lett volna az alkotmányban - az indiai alkotmányban ugyanis nincsenek olyan "örökös klauzulák", mint a németben. De az LB így is kimondta, hogy ők azért vannak, hogy az alkotmány alapszerkezetét ne lehessen módosítani. Ha az alkotmányozó többség ezt módosítani akarja - mondták -, akkor tessék csinálni egy új alkotmányt! Azt lehet. De módosításokkal szétverni azt a rendszert, amit az alkotmányozó egyszer már kialakított - azt nem lehet. E mögött meghúzódott egy egyértelmű jogi megkülönböztetés: az alkotmányozó, illetve az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom nem lehet azonos. Az alkotmányozó hatalom nagyon nagy konszenzust kell, hogy jelentsen, ezért egy új alkotmány elfogadására mindennél szigorúbb megkötések vonatkoznak. Szigorúbbak, mint amelyek egy alkotmánymódosításra, és még szigorúbbak, amelyek egy sima törvényre. Ez a megkülönböztetés azonban a magyar rendszerben formailag eltűnik. Azt kell mondjam, ez volt az egyik nagy hiányossága az 1989-es magyar alkotmányozásnak és annak, ami azóta 2010-ig történt. Bizonyos fokig még az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom sem vált szét - hiszen a kétharmaddal ugyanúgy lehet egy sarkalatos törvényt elfogadni, mint akár egy új alkotmányt. Ez egy nagyon veszélyes szabály, ráadásul, ha mellétesszük a ma érvényes, aránytalan választási rendszert is - ami gyakorlatilag 50 százaléknyi szavazatra ad kétharmadnyi parlamenti mandátumot -, akkor nagyon könnyen és bármikor létrejöhet egy majd' korlátlan érvényű alkotmányozási hatalom.
MN: Mi lesz az eredménye az alkotmányban található önellentmondásoknak? Mennyi mozgástere, milyen funkciója maradt egyáltalán az AB-nek?
HG: Eltűnik a különbség alkotmány és nem alkotmány között - teljes átjárás valósul meg egyszerű és alkotmányos szintű törvények között. Ha valami nem tetszik az AB-nek, holnap beleírják az alkotmányba. Egy olyan jogrendszer stabilizálódik, amiben vannak bizonyos törvények, amelyeknek "megengedett", hogy alkotmányellenesek legyenek. Nem érdekli ugyanis a törvényalkotót, hogy az adott törvény alkotmányellenes, mert nem engedi meg az AB-nek annak felülvizsgálatát. Nincs alkotmány a törvények felett, mivel az alkotmányt bármikor felül lehet írni. Ezzel együtt az AB még mindig nincs teljesen reménytelen helyzetben, marad egy szűk mozgástere. Épp azt kezdték pedzegetni ebben a 2012. decemberi döntésben, hogy az alkotmánynak mégiscsak kell legyen koherenciája, és az AB-nak az is feladata, hogy e koherencia felett őrködjön. Ez pedig akár formai kérdésnek is tekinthető. Ha minden igaz, itt most azt kell majd bizonyítania az AB-nek, hogy amit csinál, az nem tartalmi vizsgálat. Ezt az indiai LB egyébként megtette. Azt mondta ugyanis, hogy az alkotmány egysége formai kérdés - és ha a törvényhozók egy alkotmánymódosítással megbontják az alkotmány egységét, akkor formailag vétenek az alkotmánymódosítás szabályai ellen, és ezért semmisítik meg az adott alkotmánymódosító törvényt. Ez igen kérdéses érvelés, és félek, hogy a magyar AB tagjai - a tartalmi kérdésekre vonatkozó kifejezett tiltással a nyakukban - nem fognak élni vele. Ráadásul lassan amúgy is többségbe kerülnek a testületben a lojális bírák.
MN: Felzúdulást váltott ki az a bekezdés is, amely megtiltja az AB-nek, hogy a korábbi határozataira hivatkozzon. Közjogi értelemben ennek milyen következményei lehetnek?
HG: Én ezt egyszerűen ostoba és felesleges passzusnak gondolom. Ez a bekezdés eredetileg megtiltotta a hivatkozást a régi döntésekre, majd aztán az alkotmányügyi bizottság módosítása nyomán ez úgy változott, hogy a 2012. január 1-jét megelőző döntések hatályon kívül is kerülnek. Az indoklás szerint ez nem azt jelenti, hogy felélednének a törvények, amelyeket az AB korábban megsemmisített, csupán azt, hogy ezeket az AB-határozatokat nem lehet már minden további nélkül felhasználni. Ennek a passzusnak inkább egyfajta szimbolikus funkciója van ebben a harcban. Azt ugyanis nem tudják megtiltani, hogy adott esetben az AB minden hivatkozás nélkül is ugyanarra az eredményre jusson, mint egykor. Ez valójában semmi másra nem jó, mint hogy megalázzák az AB-t azzal, hogy elvesznek tőle 20 évnyi joggyakorlatot.
MN: Mennyiben szűkülnek a köztársasági elnök előterjesztési jogkörei?
HG: Annyiban, amennyiben az AB-nek szűkül a módosításokat felülvizsgáló jogköre. Ez persze csak abban a pillanatban lesz érvényes, amint a most hétfőn elfogadott, negyedik alkotmánymódosítás hatályba lép - tehát ha az elnök aláírja és kihirdetik. Addig ez a bizonyos érdemi felülvizsgálati tiltás sem érvényes, és az elnök elküldheti ezt a módosítást az AB-nak. Ha elküldi, az AB az említett indiai típusú érveléssel még formai vizsgálat keretében is nézheti a tartalmat. Hogy valóban megtörténik-e ez, nem tudom. Hozzáteszem, a választási regisztrációval kapcsolatban - amikor Áder János elküldte az AB-nek a módosítást - az AB némileg túlment azon, amit az elnök kért. Áder nem vonta kétségbe a regisztráció egészének alkotmányosságát, az AB igen. Talán azért, mert a választások ilyen manipulálásával a köztársaság alapvető demokratikus jellege veszett volna el. Egyébként ez az oka annak, hogy az indítványon történő túlterjeszkedést szintén megtiltja az új módosítás. Magyarul: ha Áder akárcsak formai okból odaküldi és az AB tartalmi okból felülvizsgálja, akkor ez az alkotmánymódosítás nem lép hatályba. Másnap persze újra be lehet terjeszteni. De még mindig van bizonyos játéktér. Summa summarum: Magyarország nagyon távol került attól a liberális demokráciától, ami 1989-ben a vízió volt, de talán messze van még Putyin Oroszországától.
