Magyar Narancs: A médiatörvény körüli polémia hatására az Európai Bizottság (EB) illetékesei kezdeményezték az összes uniós ország médiaszabályozásának felülvizsgálatát. Ez egyben beismerése is annak, hogy a közösségi médiaszabályozás nemcsak kaotikus, de elégtelen is. De miért lett ilyen?
Molnár Péter: Az audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozó uniós irányelv (AMSZ) kidolgozásában részt vállaló döntéshozók annak idején nem érzékelték kellőképpen a szabályrendszer megújításának jelentőségét. A vita nem hatolt le kellő elvi és jogfilozófiai mélységekbe, minden túl gyorsan és átgondolatlanul történt. Azt is hallani lehetett akkor, hogy az Európai Bizottság részéről az irányelvért felelős Viviane Reding (jelenleg az EB alapjogokért felelős biztosa és alelnöke - R. P. D.) nagyon le akarta tenni az asztalra ezt az irányelvet mint politikai eredményt. Mindenesetre az irányelv lazította a reklámkorlátozásokra - többek között a termékelhelyezésre - vonatkozó szabályokat azzal, hogy ezt a televíziós piac verseny- és működőképessége igényli. Ez a komoly lobbierejű piaci szereplők számára olyan vonzó változtatás volt, ami miatt támogatták az irányelv mielőbbi elfogadását. Hasonló dolog történt, mint 1996-ban az amerikai kommunikációs törvény esetében: ott a monopóliumokra vonatkozó előírásokon lazítottak. Ezt a nagy tévé- és rádiótársaságok támogatták, és közben belekerülhetett a törvénybe az internetes tartalmakra vonatkozó szabályozás. Viszont a törvénynek ezt a részét az Egyesült Államokban a bíróságok hamarosan alkotmányellenesnek minősítették.
MN: Melyek a ma érvényes irányelv legproblémásabb pontjai?
MP: Az Európai Bizottság javasolt egy olyan rendelkezést, amely a médiát felügyelő testületek függetlenségét biztosította volna. De ezt a tagállamok nagy többsége nem támogatta, ami nemcsak a közös európai politika határait mutatta meg, de azt is, hogy a politikai hatalom önkorlátozása nehéz kérdés, amiről uniós szinten is gondolkodnunk kell. Az új irányelv tervezete világosan megfogalmazta, hogy az internet aktív használójának sokkal nagyobb lehetősége van annak meghatározására, hogy milyen tartalmakat választ, mint a televízió passzív szerepbe helyezett fogyasztójának. Mégis arra a következtetésre jutott, hogy a tartalmi alapú szabályozást ki kell terjeszteni az interneten közölt tartalmak egyre növekvő részére. A korábbi irányelv csak a televízióban közölt tartalmakra vonatkozott, a szólás szabadságának kivételes korlátozásaként. Amit az indokolt, hogy a televíziók véges számú frekvencián terjesztik a műsoraikat, és a közönséget egyidejű tömeghatással jellemzően a passzív fogyasztó szerepébe helyezik. Az új irányelv indokolása azzal érvelt, hogy a mozgóképes tartalmakra ugyanolyan szabályoknak kell vonatkozniuk, függetlenül attól, hogy milyen technika révén válnak elérhetővé. Ez felszínes és paternalista megközelítés, ami megdöbbentő módon figyelmen kívül hagyta azt, hogy az internet jellemzően nem push media, hanem pull media, azaz mindenki egyénien választja ki a tartalmakat, amikhez hozzá akar férni. De a tervezet még azt sem fejtette ki, hogy miért lenne szükségünk a mozgóképek esetében állami gyámkodásra. A szuggesztív hatásuktól való félelemből? Az állami ellenőrzés fenntartása végett - annak ellenére, hogy a kommunikációs technológiák fejlődése miatt éppen a szabályozás leépítésén kellene gondolkodnunk?
MN: Politikai érvek nem hangzottak el?
MP: A terrortámadások légkörében nőtt a nyomás, hogy a terroristaképzésekről, bombakészítésről szóló, gyűlöletkeltő mozgóképek tiltását terjesszék ki az internetre is. De érv volt a kiskorúak védelme is. Az uszító, illetve a kiskorúak számára valóban káros tartalmakat persze tényleg korlátozni kell, de ennek nem a televíziós szabályozás kiterjesztése az eszköze. A vitában mégis nehéz volt felhívni a figyelmet a tartalmi alapú szabályozás kiterjesztésének a veszélyességére. Az irányelvről szóló szemináriumon, amit Haraszti Miklóssal, az EBESZ akkori médiaszabadság-biztosával szerveztünk az Európai Parlamentben, az egyik képviselő szakértője nekünk is szegezte, természetesen teljesen alaptalanul, hogy "akkor maguk szerint az interneten terjedő gyermekpornográfiát se lehessen tiltani?". Pedig előre látható volt, hogy a szabályozás kiterjesztése hivatkozási alapot fog adni az interneten közölt tartalmaknak az irányelvben foglaltaknál sokkal nagyobb mértékű korlátozására, és pont azokban az országokban, ahol a korlátozó szabályozás önkényes alkalmazásának a veszélye is nagyobb. Az új irányelv nem vette figyelembe, hogy Kelet-Európa posztkommunista országaiban, és minél keletebbre megyünk, annál inkább, az internet jelent esélyt az információ- és szólásszabadság érvényesülésére - a hagyományos sajtó korlátozása miatt.
MN: A magyar kormány az Európai Bizottság által elvárt módosításokon túl további két - korábban is vitatott - ponton is enyhített a médiatörvény szigorán. A bizottság ugyan üdvözölte a változtatásokat, de az EBESZ álláspontja alapján azok elégtelenek, a TASZ szerint pedig a törvény egyenesen szigorúbb, mint volt. Hogyan lehetséges ez?
MP: Noha több kifogásolt paragrafus kikerült a törvényszövegből, megjelent benne az "arányosság" fogalma. A jogalkalmazó úgy is értelmezheti ezt, hogy az egyes politikai műsorokat a parlamenti arányoknak megfelelően kell szerkeszteni. Ez nyilvánvalóan korlátozza a szerkesztői szabadságot. A törvény legalapvetőbb problémája pedig éppen az, hogy az értelmezése egy olyan testületre van bízva, amit az Európai Parlament határozata joggal nevezett "politikailag homogénnek". A médiatanács ilyen összeállítása teljesen ellentmond az Alkotmánybíróság 37/1992-es határozatának, amely szerint semmilyen politikai vagy más társadalmi csoportnak nem lehet meghatározó befolyása a közszolgálati média felügyelete fölött. Vitathatatlan, hogy ez az alkotmányos elv az egész médiarendszer felügyeletére is érvényes. Az AB-nek egy ilyen nemzetközi botrányt okozó szabályozás esetében gyorsan kellene lépnie. Állítólag ki van már szignálva a határozat előkészítése az egyik alkotmánybíróra, de nem tudni, hogy elindult-e már a szövegezés. A szólásszabadság korlátozása minden esetben játék a tűzzel, ezért csak nagyon indokolt esetben, és csak akkor elfogadható, ha nem a szólásszabadság korlátozása, hanem a korlátozás korlátozása szigorú. Különben csorbul és elveszhet a minden más szabadságért való kiállást is lehetővé tevő vitatkozási szabadságunk. A szólásszabadságot csak kivételesen, a lehető legszűkebb mértékben, kizárólag arányos mértékben lehet korlátozni, és a szűkre szabott, kivételes korlátok alkalmazását is olyan testületre kell bízni, amelyre semmilyen politikai vagy más társadalmi csoportnak nem lehet meghatározó befolyása. Ehhez képest a hatalmas kormánypártnak nem pusztán meghatározó, hanem kizárólagos befolyást adó Médiatanács minden kommunikációs technológiára kiterjedő, teljesen aránytalan büntetéseket szabhat ki.
MN: Ezek szerint nincs is jelentősége annak, hogy kikerült a törvény szövegéből a "többség vagy kisebbség nyílt vagy burkolt megsértésének" tilalma?
MP: A gyűlöletkeltés szűkebb kategória, mint a "megsértés". Mindkettő tilalma benne volt az 1996-os törvényben is: azzal az égbekiáltó különbséggel, hogy csupán a tévékre és a rádiókra vonatkozott. És bármilyen széles volt is a gyűlöletbeszéd médiaspecifikus tilalma a "megsértéssel" együtt, az mégis sokkal kevésbé volt veszélyes. Hisz a tilalom önkényes alkalmazásának lehetőségét csökkentette az, hogy kiegyensúlyozott volt az ORTT és a panaszbizottság öszszetétele.
MN: A kormány azzal érvel, hogy az ORTT - a paritásos rendszer miatt - ugyan politikailag kiegyensúlyozottabb, de emiatt egyszersmind működésképtelen is volt.
MP: Felelős törvényhozó nem bízhat abban, hogy a médiát felügyelő testület tagjai önkorlátozóan élnek a hatalmukkal. A hatalommal visszaélést a törvényhozás szintjén kell kizárni. A törvény megszavazására képes többségnek kell felismernie azt, hogy az országnak és saját magának is árt, ha olyan törvényt alkot, amely lehetővé teszi számára, hogy a saját embereivel töltse fel a médiát felügyelő testületet. Akár csak meghatározó befolyást nyújtó mértékben - a most érvényesülő kizárólagos befolyásról nem is szólva. A törvényhozóknak Odüsszeusz példáját követve az árbochoz kell köttetniük magukat. A mostani kormánytöbbség különösen távol van ennek a felismerésétől, de ez nem párt- vagy személyfüggő, mindannyiunkra vonatkozik. Az 1996-os törvény előkészítésekor miniszterelnökként Horn Gyula is akart némi befolyást az ORTT felett, de végül ő is elfogadta, hogy a tagok felét az ellenzék jelölje. Pedig a kormánykoalíciónak akkor is kétharmados többsége volt. Az ORTT működését nem a tagok kiegyensúlyozott jelölése ásta alá, hanem a törvényhozói önkorlátozás más formában akkor is megmutatkozó hiánya. Az 1996-os törvény megalkotásakor az akkori kormánytöbbség ugyan elfogadta, hogy a tagok felét az ellenzék jelölje, de a tárgyalásokon rajtam kívül mindenki azt támogatta, hogy minden párt közvetlenül jelölhessen egy tagot az ORTT-be, ami a tagok többségét túlságosan az őket jelölő pártokhoz kötötte. Ugyanígy volt a közmédiumok kuratóriumi elnökségei esetében.
MN: A fő médiafelügyeleti testületben eddig sem volt sem szakmai, sem civil kontroll. Mi akadályozza, hogy ne csak a politika felügyelje a médiaszabályozást?
MP: Az 1996-os törvény szerint - ami német-osztrák mintára készült, ahol szintén diktatúra után kellett demokratikus médiarendszert létrehozni - a közrádió és a köztévék kuratóriumaiban sok civil szervezet vehetett részt. A civil szervezetek évente jelentkezhettek a tagságra, és sorsolás döntött közöttük. Az éves rotáció sok szervezet részvételét lehetővé tette, de azt nem, hogy igazán beletanuljanak a munkába. Ez a médiarendszer egészét felügyelő testület esetében valószínűleg kizárja ennek a részvételi rendszernek az alkalmazhatóságát. Tovább kell tehát gondolkodnunk azon, hogy mi lenne a legjobb, a meghatározó befolyás tilalmának alkotmányos elvét érvényesítő szabályozás.
MN: A Médiatanács hatalmi pozíciójának tükrében hogyan változik a bíróságok szerepe?
MP: Az eddig is kérdéses volt, hogy a bíróságok csak azt vizsgálhatják, törvényes volt-e az ORTT döntése, vagy érdemben is felülvizsgálhatják azt. Egy példa. Amikor a Tilos Rádiót - egyéb, nagyon súlyos szankciók mellett - 30 napos műsorszünetre büntette az ORTT egy keresztényellenes mondat miatt, a kétfokú bírósági eljárásban az ítélőtábla hangsúlyozta, hogy ők csak azt nézték, vajon törvényes volt-e a döntés. Tehát úgy gondolták, hogy azt már nem vizsgálhatják, nem volt-e aránytalan a büntetés, miközben a Tv2-t a Bazi nagy roma lagzi c. műsor cigányozása miatt csak félórás műsorszünetre büntették. A bíróságok más esetekben viszont érdemben is vizsgálták az ORTT döntéseit. Ezek között az eltérő jogértelmezések között óriási különbség van. Ha a bíróság nem vizsgálja érdemben a sajtó szabadságát korlátozó döntéseket, akkor a bírói felülvizsgálat puszta formasággá válik. Ráadásul az sem egyértelmű, hogy a bírósági eljárás idejére fel kell-e függeszteni a kiszabott büntetés végrehajtását - jóllehet ennek automatikusnak kellene lennie. Egyértelművé kéne tehát tenni, hogy a büntetések végrehajtása az eljárás végéig automatikusan, a törvény erejénél fogva felfüggesztetik, és hogy a bíróságnak érdemben kell vizsgálnia a Médiatanács, illetve a médiahatóság elé kerülő döntéseit. Ezek alapvető garanciák, és különösen szükségesek akkor, amikor a Médiatanács összetételében egy párt - és mindegy, hogy melyik - kizárólagos befolyása érvényesül.
MN: Márpedig a törvény nagyon tág teret ad a jogalkalmazónak, a büntetési tételek esetében például csak a maximumot szabja meg. Nem biztató az sem, hogy a kormánypárt minden olyan ellenzéki módosító indítványt leszavazott, ami jogszabályba foglalta volna a politikai vélemények büntethetetlenségét.
MP: Ez nem feltétlenül most júliustól, az eljárások alkalmazhatóságától számítva lesz igazán problematikus. Az új törvény igazi próbája akkor fog elérkezni, amikor a kormánypártok népszerűsége zuhanni kezd. Akkor lesz a legerősebb a kísértés a Médiatanács egyoldalú összetételének a kihasználására. Akkor fognak leginkább hiányozni a médiafelügyelet rendszeréből módszeresen kihagyott fékek és ellensúlyok. Ez a törvény széles utat nyit a szólás és a sajtó szabadságának önkényes korlátozására, aminek már a lehetősége is súlyosan csorbítja e szabadságokat. És ha bárki azt gondolná, hogy egy ilyen szabályozás nem fog visszaütni, súlyosan téved.
Modus vivendi
"A támadók érveit nevetségessé tettük" - mondta idei első parlamenti beszédében Orbán Viktor a médiatörvényt ért kritikákról. Két nap múlva aztán nyilvánosságra került, hogy a magyar kormány az Európai Bizottság által elvárt három helyett végül öt ponton módosított az eredeti törvény szövegén. Sőt, részben az arrogáns magyar kormányzati fellépés következményeként az Európai Parlament később nagy többséggel - több néppárti képviselő igen szavazatával együtt - simán elfogadta a jogszabályt elítélő határozatot is (ennek előzményeiről lásd: Céltalanul feszített húr, Magyar Narancs, 2011. február 17.); vagyis újabb csörték várhatók. Annál is inkább, mivel az átvezetett módosítások több ponton hiányosak: a jogalkotó helyenként pusztán egy-egy paragrafus elhelyezését változtatta meg, máshol pedig új fogalmakat, büntetési tételeket is a szövegbe csempészett. A kiegyensúlyozott tájékoztatás címszó alatt minden médiaszolgáltatástól elvárt "pontos, gyors tájékoztatási kötelezettségre" vonatkozó részt egész egyszerűen átollózták a közönség jogairól szóló fejezetbe, miközben az új szöveg a lineáris médiaszolgáltatások tájékoztatási kötelezettségét az "arányosság" és "a demokratikus közvélemény biztosítása" érdekében várja el. Mint a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) közleménye fogalmaz: "Ez a változtatás (...) jogilag semmiféle jelentőséggel sem bír: ez továbbra is ex ante tartalomszabályozás."
A származási ország elvének alkalmazásánál a jogalkotó egyszerűen megfeledkezett a rádiós médiaszolgáltatásokra, illetve az online és print sajtótermékekre vonatkozó paragrafusokról, így ezekkel szemben - származási országuktól függetlenül - továbbra is fennáll a Médiatanács fellépési lehetősége. A nyilvántartásba vételi kötelezettség "finomítását" is sajátos módon oldotta meg a jogalkotó: a sajtótermékeknél és a lekérhető médiaszolgáltatásoknál (tehát zömében az online videoszolgáltatásoknál) a regisztráció ugyan nem feltétele a szolgáltatás beindításának, a szolgáltatás folytatásának viszont igen. A regisztrációs kötelezettség tehát marad, csak erre az első megjelenéstől számított plusz hatvan nap áll rendelkezésre; egy első lapszám terjesztésére tehát mindenki jogosult. Az "engedményért" cserébe viszont új szankcióval bővül a tárház: a nyilvántartásba vételi szabály megsértése akár egymillió forintra büntethető.
A médiatartalomra vonatkozó követelmények közül ugyan kikerült a többség és kisebbség "nyílt vagy burkolt megsértésére" vonatkozó fogalmazás, de a "személyek, nemzetek, közösségek, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport" kirekesztésének értelmezése továbbra is a jogalkalmazó önkényes döntésétől függ. Az ötödik módosított bekezdés üdvözlendő - ennek értelmében ugyanis a médiaszolgáltatás definíciója némileg kibővül. Az új törvény szövege szerint gazdasági szolgáltatásnak "az önálló, üzletszerűen - rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett - végzett szolgáltatás" tekintendő. Ez a definíció ugyanakkor továbbra is képlékeny, és továbbra is túl tág teret ad az önkényes jogértelmezésre - de legalább kizárja a nyilvánvalóan magáncélú blogok vegzálását. A TASZ szerint a jogalkotó "továbbra sem ad választ arra az alapvető kérdésre, hogy mi szükség van egy internetes és nyomtatott sajtótermékeket felügyelő közigazgatási hatóság felállítására. Szükséges kiemelni, hogy a médiatörvény egy új, eddig ismeretlen sajtófelügyeleti hatóságot hozott létre Magyarországon, ez pedig korlátozza a sajtószabadságot."
