Interjú

"Megvalósíthatatlan és cinikus"

Radó Péter oktatáspolitikai szakértő a köznevelési törvényről

  • Becker András
  • 2012. február 26.

Belpol

A parlamenti elfogadással véget értek a harcok a köznevelési törvény körül. De mi került be végül a jogszabályba, és milyen hatása lesz, ha életbe lép? És persze: milyen lehetőségei lesznek a poszthoffmanni időszak közoktatás-politikájának?

Magyar Narancs: Az OktpolCafé blogon megjelent egyik bejegyzése szerint a köznevelési törvény egyik hatása egy "implementációs katasztrófa" lesz, vagyis az elképzelésekből semmi nem fog megvalósulni. Ennek örülhetnek a tanszabadság és az esélykiegyenlítő, befogadó közoktatás hívei?

Radó Péter: Hogy örülhetnek-e, azt nem tudom, de a klasszikus vicc szerint a pesszimista tulajdonképpen a jól értesült optimista. A képlet a következő: már önmagában is kérdéses, hogy azt az elképesztő mennyiségű változást, amit az új szabályozás előír, képes-e menedzselni egy rutinszerűen működő közigazgatási, oktatásirányítási szakapparátus. Az a szisztéma, amit most a törvény megpróbál tökéletesen fölülírni, huszonöt év alatt alakult ki, úgy, hogy az egymást követő kormányok ciklusonként egy-két komolyabb változást tudtak bevinni a rendszerbe. Mindeközben az oktatásirányítás rendszere jelentősen nem változott: mindenki tudta, hogy milyen ügyben kit kell felhívni, hogy annak mekkora hatásköre van, hol van az asztala stb. Most viszont ennek az irdatlan változástömegnek a bevezetésével egy időben a tanügyigazgatás rendszere is tökéletesen át lesz alakítva. Ez egészen valószínűtlen helyzetet teremt. Alapesetben az igazgatás átszervezésének időigénye önmagában is három-négy év, de a rutinszerű működés kialakulásához inkább öt-hat évre van szükség. A kettő együtt egyszerűen menedzselhetetlen. Kiszámíthatatlan, hogy ez a helyzet milyen konfliktusokat fog okozni. Már csak azért sem lehetnek becsléseink, mert maga a szituáció példa nélküli - én még csak nem is hallottam róla, hogy ezt ebben a formában bárhol is megpróbálták volna megcsinálni. Külön bája e történetnek, hogy - mivel az egész átszervezés célja egy olyan mértékű centralizáció, ami lényegében visszatérés a '79 előtti tanügy-igazgatási modellhez - ha a rendszer logikája szerint bárhol bármilyen probléma vagy konfliktus jelentkezik, az előbb-utóbb nagy valószínűséggel a központi oktatásirányítás számára lesz megoldandó feladat. Hiszen a központ nyilván kézzel fogja irányítani a megyei kormányhivatalokat, illetve azok oktatási osztályait, amelyek hasonlóképp járnak el az alsóbb szinteken. Így a központi oktatásirányításnak vélhetőleg egyedi konfliktusok tömegét is kell kezelnie, hiszen az alsóbb szintek, hogy elkerüljék a felelősséget, feljebb tolják majd a döntéseket.

MN: Milyen döntési szintek lesznek az új irányítási rendszerben?

RP: Az államtitkárság oktatási hivatala jár el igazgatási kérdésekben, de még nem teljesen világos, hogy milyen hatáskörrel. Ennek alárendelten működnek majd a megyei kormányhivatalok illetékes osztályai, amelyek minden igazgatási, szabályozási és finanszírozási kérdésben döntenek - már amiben mernek dönteni. Ebben is nagy a bizonytalanság, hiszen nincs befejezett közigazgatási reform - nem véletlen, hogy normális viszonyok közepette úgy szoktak oktatásirányítási reformot csinálni, hogy az belesimuljon egy közigazgatási reformba. Ami viszont ma Magyarországon közigazgatási reform címen történik, inkább lépésről lépésre haladó, lopakodó, meglehetősen koncepciótlan változtatástömeg - így azt sem tudjuk pontosan, hogy ebben az átalakuló rendszerben milyen szerep jut majd például a járási szintnek. Nyilván még többször fog változni maga a koncepció is, tovább növelve a káoszt.

MN: Milyen következményei lehetnek ennek a felfordulásnak?

RP: Kiszámíthatatlanok - de néhány azért megjósolható. Először is a politikai zsákmányrendszer minden eddiginél intenzívebben fog működni. Ha minden egyes iskolaigazgató állami tisztviselővé válik, akkor az ő kinevezésük is politikai döntés lesz - és ez a hatás "bemegy" az iskolába is akár az egyes munkaközösségek vezetőinek kinevezéséig. Másfelől a finanszírozási rendszer úgy van kitalálva, hogy a korrupció oda is beszivárog, ahová eddig nem.

MN: Korrupció? Állami iskolák állami finanszírozásában?

RP: Eddig csak az oktatásfejlesztés számított a korrupció által súlyosan fertőzött területnek, de maga az alapfinanszírozás - mivel nem egyedi, diszkrecionális döntéseken, hanem normatív alapon történt - mentes volt ettől. Most viszont az a helyzet áll elő, hogy a finanszírozó, az állam nem mondja meg, milyen alapon, milyen szempontok szerint dönt egy-egy iskola költségvetéséről.

MN: Megszűnik a normatív finanszírozás?

RP: Igen, de nem is ez a legnagyobb meglepetése a törvényszövegnek. Mindeddig központi bérfinanszírozásról beszéltek a kormány oktatáspolitikusai - ehhez képest az elfogadott törvényszövegben azt találjuk, hogy központi bérfinanszírozást kizárólag a nem állami, nem egyházi és nem nemzetiségi iskoláknál vezetnek be. Ez lényegében az alapítványi iskolákat jelenti, illetve annak a néhány nagyvárosnak az intézményeit, amelyek ki tudják alkudni, hogy részlegesen visszavehessék az iskoláikat. A törvény szerint ezek úgynevezett költségvetési hozzájárulást kapnak, és ennek fedezni kell a bérköltségeket. De azt nem mondja meg, hogy ki és milyen alapon számolja ki, hogy egy iskolának mekkora a pedagógusigénye: tehát ez már önmagában is egy diszkrecionális döntés lesz. Ami viszont az államosított iskolákat illeti - ez ugye a közoktatás legnagyobb része -, ott a törvény még ennyi konkrétumot sem mond. Két dolgot leszámítva. Az egyik, hogy minden évben a költségvetési törvény határozza meg a közoktatásra szánt előirányzatot, és ezt a közigazgatás valahogy majd szétosztja. A másik konkrét kitétel szerint a törvény garanciát vállal az óvodai ellátás és az alsó fokú általános iskolai oktatás teljes finanszírozására. De a felső tagozatnál és a középfokú oktatásnál erről nem esik szó.

MN: Mi következik ebből?

RP: Az egyik, hogy visszatérünk egy bázis jellegű, "történeti" finanszírozási modellhez, amiben az adott év finanszírozását az előző évi alapján határozzák meg: ahhoz hozzátesznek egy kicsit, vagy elvesznek belőle, ahogy a költségvetési és egyéb igények diktálják. Ilyen irányú átalakítás, tehát a normatív finanszírozásról a "történeti" finanszírozásra áttérés a világon sehol nincs és nem is volt. A balkáni országok például most járják be azt a hosszú évekig tartó utat, amit Magyarország már az előző évtizedben megtett, és amin most elindul visszafelé. Mindezt úgy, hogy a kormánynak egyáltalán nem állnak rendelkezésére azok az eszközök, amelyek például a központi bérfinanszírozáshoz szükségesek lennének: senkinek fogalma sincs, hogy hány pedagógus, milyen besorolással, milyen tantárgyakat tanít. Intő példa lehetne a megyei kórházak átvétele: a feladattal megbízott szervezet fél év alatt sem tudta beszerezni azt az információtömeget, ami a központi finanszírozáshoz szükséges lenne. Pedig ott mindössze néhány tucat intézményről van szó, szemben a több ezer iskolával, amelyeknek a finanszírozását a kormányzatnak jövő januártól biztosítania kell. A másik következmény, hogy amiképp a felsőoktatás esetében megtehette a miniszterelnök, hogy magához vonta a hallgatói keretszámok feletti döntés jogát, ugyanígy bármikor megteheti ezt a közoktatásban is. Viccesen hangzik, de az ő vagy valamelyik bizalmi embere döntésén múlhat, hogy Kiskunhalason hány első osztályt indíthat a Dobó Katica Gimnázium. Gyakorlatilag tehát az egész finanszírozás átláthatatlan, informális alkukon nyugvó, kijárásos rendszerré alakul át, amiben semmiféle normativitás, semmiféle számonkérhetőség és garancia nem lesz. Ebben a rendszerben az lesz a sikeres igazgató, aki el tudja érni, hogy ne csökkenjen az iskola "kerete", és aki a kormányhivatalnál ki tud lobbizni néhány millió forintot, amiből a falakat kifestik.

MN: Így lép be a korrupció a közoktatás finanszírozásába?

RP: Igen, de a korrupciónak ez a pitiáner, a Kádár-korszakból ismert formája, ahol esetleg egy fél disznó is elég, amivel mondjuk az illetékes hivatalnok lányának a lagzijához kell hozzájárulni. Ezek nem nagy tételek, inkább a helyi viszonyok igényei szerinti kölcsönös szívességek lehetnek. Mindez egy mellékesnek tűnő, de jellemző következménye annak a rendszernek, aminek egyetlen magyarázó elve a hatalmi logika - tudniillik ebben a rendszerben az iskola finanszírozásán keresztül is lehet büntetni vagy jutalmazni egy közösséget.

MN: Kevesen olvasták a törvény elfogadott szövegét. Miben tér el a kodifikált szöveg a sokat támadott eredeti javaslathoz képest?

RP: Azokon a területeken, amelyekre a közvélemény figyelme és a törvénnyel szembeni ellenállás irányult, volt egy-két korrekció: például a fejlesztő pedagógiai osztályok kikerültek a végleges szövegből. Amire viszont a törvény kritikusai nem nagyon figyeltek - ahol pedig a legdrámaibb ügyek vannak -, ott semmiféle korrekció nem történt. Sőt inkább visszalépés abból az állapotból, amit a korábbi változatok tartalmaztak.

MN: Mit nem vettünk észre?

RP: Ha valaki pedagógusi, szülői vagy pedagógiai szakértői szemmel nézi a törvényt, akkor alapvetően azok a kérdések merülnek föl, hogy mi történik az iskolában; milyen pályákra terelik a gyerekeket; mekkora a tere az esélykiegyenlítésnek; a szabályozás megnyit-e új szegregációs csatornákat. Ezekről komoly diskurzus folyt. Ami azonban az egész rendszerkörnyezetet, az irányítást, a rendszerszabályozást, a minőségpolitikát, a humánerőforrás-gazdálkodást illeti, az ezekre vonatkozó megoldások gyakorlatilag változtatás nélkül végigmentek minden egyes szövegváltozaton, és így kerültek az elfogadott törvénybe is. Az egyetlen komoly változtatás a teljes államosítás. Különböző ötletek a központosításra már az első változatokban is bőségesen szerepeltek, de a totális államosítás - vélhetőleg közvetlen miniszterelnöki intervencióra - csak a Széll Kálmán Terv nyomán került be a többi ötlet közé.

MN: Mi köze volt a Széll Kálmán Tervnek a közoktatás-politikához?

RP: Legkésőbb ekkor nyilvánvaló lett a kormányzat számára, hogy az a mértékű forráskivonás, amit a Széll Kálmán Terv írt elő, csak a teljes államosítás után valósítható meg gyorsan, különösebb ellenállás nélkül. Egy önkormányzati fenntartású rendszerben ez a kapacitásszűkítés csak nyögvenyelősen ment volna. Az is nyilvánvaló, hogy egy önkormányzat sokkal kevésbé függetlenítheti magát a folyamattal szükségszerűen járó konfliktusoktól, mint a központi kormányzat: az akkori tervek már négyszáz felső tagozat megszüntetéséről szóltak. A kormányzat persze nem ezzel érvelt. Az államosítás egyik okaként például az esélyegyenlőséget emlegette, holott jól tudjuk, hogy az egységesítés, a homogenizálás éppen az esélykiegyenlítés ellen hat. Ahhoz, hogy a hátrányokat egy iskola kompenzálni tudja, autonómnak kell lennie, hiszen számos körülményhez kell rugalmasan alkalmazkodnia. Egy erősen centralizált különösen egy államosított rendszerben ez a fajta mozgástere az iskoláknak minimálisra csökken.

MN: Ugyanakkor az egységes tanterv szerint tanító homogén iskolarendszer - mondják - mérhetőbbé teszi a pedagógiai munka minőségét.

RP: Először is a törvény az eddigi kimeneti szabályozástól, amiben az iskola alapvetően az érettségit tekintette célnak, visszatér a folyamatszabályozáshoz. Ez is egyedülálló, akárcsak a finanszírozási "reform"; de ennél is fontosabb, hogy a központi tantervszabályozás éppen a tantervi szabályozás kivonulása az iskolából: aki néhány évet tanított a Kádár-korszakban, az ezt pontosan tudja. Ahogy mondani szokták: ha becsukom magam mögött a tanterem ajtaját, utána azt csinálok, amit akarok. A tanterv egy "puha szabályozó", ami soha nem hat közvetlenül a tantermi, tanítási gyakorlatra. Ha elkezdem szabályozni az órakereteket és az órák anyagát, a leckék célját és tartalmát, ezzel gyakorlatilag felmentem a pedagógust minden felelősség alól. Az érettségi követelményrendszere nagyon kemény "kimeneti" elvárásokat fogalmazott meg. Az a végtelenül cinikus hozzáállás viszont, ami az új szabályozásban testesül meg, leveszi annak a felelősségnek a terhét a pedagógus válláról, amit az iskolai autonómia rakott rá. Inkább ez, mint a pedagógus-életpályamodell az aktuális oktatáspolitika igazi ajánlata a pedagógustársadalomnak: fenntartjuk a központi irányítás illúzióját, de az iskolában valójában azt csináltok, amit akartok.

MN: Nem állíthatjuk, hogy az ajánlatot egyértelmű elutasítás fogadta volna. Sokan a liberális oktatáspolitika nyűgétől való megszabadulásként élik meg a mostani változásokat. Elkerülhető-e az elmúlt húsz évvel való szembenézés?

RP: Az elmúlt másfél évben akárhány oktatáspolitikai szakértővel beszélgettem, előbb-utóbb előkerült az a kérdés: mi történt az elmúlt húsz évben, hogy ide jutottunk? Egyre erősebb az a meggyőződésem, hogy ez rossz kérdés: ilyen helyzet csak akkor állhat elő, ha a politika teljesen leválik a szakmapolitika-alkotásról. És az államtitkárság totálisan el is szigetelődött a szakmától. Az ön kérdései is részben erről szólnak: megpróbálunk szakmapolitikai értelemben racionalizálni valamit, amiben nincs semmiféle szakmapolitikai racionalitás. Vagyis a probléma nem szakpolitikai, hanem tisztán politikai, ezért aztán a megoldás is politikai kell, hogy legyen. Ma nálunk lényegében felfüggesztették a közpolitika-alkotást. Normális körülmények között nem érdekes, hogy a miniszterelnök mit gondol például a testi fenyítésről - most pedig csak ez az érdekes, és ez önmagában belekódolja a rendszerbe a teljes irracionalitást.

MN: Mi az ön prognózisa az elkövetkező évekre?

RP: A most áterőltetett változások töredéke sem fog a rendszerbe szervesülni - már csak az előbb emlegetett implementációs káosz miatt sem. Zsigerből azt mondanánk tehát, hogy amint véget ér ez a tobzódás, az egészet, úgy, ahogy van, ki kell hajítani. Csakhogy több okból sem lehet a korábbi rendszerhez visszatérni. Az egyik, hogy a közoktatás szereplői alapvetően mást fognak gondolni 2014-ben a saját helyzetükről, az irányításról, egyebekről, mint amit 2010-ben gondoltak: lásd például az autonómia és a felelősség összefüggését. Ráadásul az új rendszerből nemcsak a minőségpolitikai elvárások kerültek ki, hanem a változtatásra való igény is. Hoffmann Rózsa soha nem fogalmazott meg célokat és elvárásokat, csak homályos tartalmú metaforákat használt - vagyis lényegében nincsenek elvárások, és ehhez három-négy év alatt nagyon könnyű hozzászokni. Továbbá van néhány dolog, amihez a mostani kurzustól függetlenül sem kellene visszatérni: ilyen például a végtelenül szétaprózott oktatásirányítás, ami jól dokumentálhatóan kontraproduktív volt. Egy mérethatékony, de az önkormányzatiságon alapuló decentralizált irányítási rendszer felé kellene haladni. Nem szabad visszatérni ahhoz az oktatásfinanszírozási rendszerhez sem, ahol a központi költségvetési finanszírozás mértékével kapcsolatban nincsenek garanciák: az önkormányzatok eladósodásának egyik alapvető oka éppen a központi költségvetés fokozatos kivonulása volt a közoktatásból. A 90-es évek közepén még 70 százalék fölött volt az állami finanszírozás aránya, 2009-re ez 50 alá csökkent. Gyengéje volt az előző rendszernek a szakmai elszámoltathatóság teljes hiánya is, holott ez az iskolai autonómia mellett elemi feltétele a jó minőségű közoktatásnak. És végül - bármennyire szomorú is ezt kimondani - a rendszerváltás óta Hoffmann Rózsa volt az első, aki ajánlatot tett a pedagógusoknak. Korábban a magyar oktatásirányításnak nem volt semmiféle koherens humánerőforrás-politikája. Persze a Hoffmann-féle ajánlat teljesen irracionális, megvalósíthatatlan és cinikus - de ahhoz nem lehet visszatérni, hogy az oktatáspolitika ne próbáljon alapvető dolgokban egyezségre jutni a pedagógusokkal.


Neked ajánljuk