Magyar Narancs: A korrupció által okozott közvetlen nemzetgazdasági kár összegét általában évi száz- és ötszázmilliárd forint közötti összegre becsülik, de van, aki ezermilliárdról beszél. Ha ez a nagyságrend, akkor a korrupció természetes mechanizmussá vált Magyarországon?
Jávor István: A különböző felmérések Magyarországot a korrupcióval közepesen fertőzött, de romló helyzetben lévő országok közé sorolják: valahol a fejlett és a fejlődő országok között vagyunk. Azt azért látni kell, hogy olyan szervezet, ahol nulla a korrupciós kockázat, és olyan ország, ahol nincs korrupció, nem létezik, hiszen az egyes szervezeteken belül, illetve a szervezetek között mindig kialakulnak olyan helyzetek, amikor hatalmi szempontból az erőforrások megszerzésének illegitim módja a kifizetődőbb. A most folyó kutatásban kollégámmal, Jancsics Dáviddal nem az okozott kár mértékét, jellegét, vagyis a közgazdasági következményeket vizsgáljuk, hanem azokat a szervezeti mechanizmusokat, szervezetszociológiai összefüggéseket és hatalmi viszonyokat, amelyek létrehozzák és működtetik a korrupciót - innét közelítve az okozott kár mértékét nehezebb megbecsülni. Mértékadó kutatások szerint a közbeszerzések 65-75 százaléka érintett korrupcióban, és ezekben az esetekben 10 és 25 százalék közötti felárról beszélhetünk, bár sokszor ennél nagyobb az extraprofit: találkoztunk olyan önkormányzati informatikai beszerzéssel, ahol a vevő drágábban jutott számítástechnikai eszközökhöz, mint ha az első útjába kerülő hipermarketben bevásárolt volna - miközben a közbeszerzést éppen arra találták ki, hogy a vevő olcsóbban jusson az adott termékhez, mint a legalacsonyabb nagykereskedelmi piaci ár. A közvetlen, pénzben kifejezhető kárnál azonban súlyosabb következményekkel járnak a korrupció közvetett hatásai.
MN: Kutatásuk néhány újszerűnek tűnő korrupciós mechanizmust ír le.
| ||
JI: A szokásosnak mondható interjúzás mellett egyfajta "részt vevő megfigyelőként" hosszabb-rövidebb ideig jelen voltunk egy-egy gazdasági szervezetben. Megállapításaink tehát inkább egzakt tényekre, mintsem vélekedésekre, másod-, harmadkézből származó információkra épülnek. Ez alapján mondhatjuk, hogy mostanra ezekben az ügyletekben meghatározó lett a korrupciós brókerek szerepe: ők egyrészt bizalmi szerepet betöltő összekötőként működnek a keresleti és a kínálati oldal között, másrészt ők játsszák a gatekeeper szerepét is, gondoskodva arról, hogy illetéktelenek ne kerülhessenek ebbe a körbe. A most futó fővárosi kerületi ügyekben is voltak korrupciós brókerek: a döntéshozókat csak rajtuk keresztül lehetett elérni. Egyre gyakoribb, hogy a kínálati oldalon a korrupciós bróker révén komplex szolgáltatásokat lehet megvenni: ha például egy induló zöldmezős beruházásról van szó, akkor az egész procedúrához szükséges kapcsolatrendszert - beleértve az esetleg másodfokon eljáró hatóságok, adott esetben a bíróságok illetékeseit is - tudja "hozni" az illető ügyvédi iroda vagy tanácsadó cég. A korrupciós szolgáltatásoknak egy sajátos piaca is kialakult: például egy APEH-revízióra érett cég eltüntetése, amennyiben a cégnek nincs ingatlana és alkalmazottja, ötszázezer forintba kerül. De ha azt szeretnénk elérni, hogy egy adott önkormányzat az ötvenmilliós ingatlanát csak a nyári szabadságolások idején és csak a hivatali faliújságon hirdesse meg, így csökkentve minimálisra az esetleges versenytársak liciten való részvételének az esélyét, akkor az ma nagyjából egymillió forintunkba fog kerülni. Érdekes fejlemény, hogy kialakult a korrupció egyfajta "franchise rendszere" is: iparágtól és térségtől függetlenül teljesen hasonló mechanizmusok és szereplők segítik a vállalkozókat, önkormányzatokat, hivatalokat és gazdasági szervezeteket, hogy különböző illegális módokon és eszközökkel hozzájussanak a megszerezni kívánt erőforrásokhoz.
MN: A közbeszerzési törvény március 1-jétől hatályos módosítása, illetve a hamarosan az Országgyűlés elé kerülő új törvény menynyiben hozhat javulást?
JI: Jogi kérdésekről nem szeretnék nyilatkozni, de azt azért hozzáteszem, hogy - bár nyilván nem közömbös a szabályozás minősége - nem elsősorban a szabályozáson múlik a közbeszerzések tisztasága, a korrupciós érintettség mértéke. A nemzetközi példák sokfélesége alapján mondhatom, hogy minden közbeszerzési szabályozás támadható vagy a túlzott részletessége, vagy éppen a túlzott lazasága miatt. Nálunk például inkább annak lehet jelentősége, hogy ez egy kicsi ország: jó néhány területen kisebb a verseny, hiszen több a természetszerűen kialakuló monopólium. Egy ekkora országban például nehéz a metró- vagy hídépítő cégeket versenyeztetni, mivel kevés van belőlük. A monopolhelyzet pedig önmagában is növeli a korrupció esélyét - ráadásul ezek általában sok tíz- vagy százmilliárdos volumenű projektek, tehát óriási a tét. Ugyancsak jelentős kockázati tényező a visszacsatolás gyengesége vagy teljes hiánya: ha egy bármiféle nyereséget ígérő, de törvénytelen viselkedésnek nincs vagy minimális a kockázata, akkor az általunk képviselt szervezet és persze a magunk haszna érdekében ezt fogjuk választani. Márpedig a bűnügyi statisztikák alapján úgy tűnik, Magyarországon minimális a lebukás kockázata: évente száz-egynéhány büntetőeljárás indul korrupciós jellegű ügyekben, de ezek túlnyomó része pitiáner, néhány tíz- vagy százezer forintos vesztegetési ügy.
MN: Vagyis az ellenőrzés hatékonyságán múlik a dolog?
JI: Részben igen. De a lebukás valószínűségétől függetlenül is egy szervezet akkor tud jól, az eredeti céloknak megfelelően működni, ha a működését belső és külső kontroll is garantálja. Ha nincs megfelelő visszacsatolás - ami nem csak a büntetést, de a működés értékelését is jelenti -, akkor ez a szervezet előbb-utóbb kialakítja a neki legkedvezőbb, legkényelmesebb működési mechanizmusokat, és működése e szempontnak rendelődik alá. Ha soha nem nézzük meg, hogy például egy hajléktalanokat ellátó szervezet hány embert segített kilépni a hajléktalanságból, mindig csak a "ráfordításokat", a befektetett erőforrásokat látjuk, akkor ez a szervezet hosszabb távon valószínűleg nem lesz képes az eredeti céljainak megfelelni - sőt mivel elsődlegesen a rendelkezésére álló források elköltésében lesz érdekelt, könnyen lehet, hogy épp a probléma újratermelésének válik eszközévé. Így a közbeszerzéseknél is elengedhetetlen lenne a külső, akár a civil kontroll - ez kellene, hogy legyen például az önkormányzati képviselő-testületek egyik funkciója. Csakhogy ez a kontroll nem képzelhető el addig, amíg nincs egy olyan adatbázis konkrét részletszámokkal, technológiákkal, egyéb paraméterekkel - ezt hívjuk szervezeti memóriának -, aminek a segítségével értékelni lehet egy-egy aktuális ajánlat adatait. Enélkül szinte lehetetlen, pláne egy laikusnak, eldönteni, hogy akkor most drágán vették-e a fénymásolópapírt, a jogi tanácsadást, vagy sok-e az adott térségben egy köbméter föld kiásásáért a hétezer forint plusz áfa, és mondjuk nem látja, hogy X önkormányzat az elmúlt tíz évben szinte kizárólag az Y Kft.-vel kötött útfelújítási munkálatokra szerződést a térségi átlagnál húsz százalékkal drágább áron. Tudomásom szerint az elmúlt években egyetlen olyan kísérlet volt, amelyik néhány önkormányzat összes beszerzését így, komplex módon vizsgálta (melyik cég hányszor, milyen területen, milyen feltételek szerint, milyen vállalási árral nyert közbeszerzést). A kutatás véget ért, az eredményeket pedig soha senki nem használta föl. Tapasztalataink szerint ezeknek a kontrolloknak a kiiktatása ma tudatosan történik - ahogyan a szervezeti memória hiánya sem a véletlen vagy a hanyagság, hanem tudatos döntések következménye.
MN: Említette, hogy a közvetlen károknál sokszor jelentősebbek a közvetett károk. Mit ért ez alatt?
JI: A korrupció nemcsak a reálisnál 10-30 százalékkal magasabb árakat eredményez, de fölzabálja a minőséget is - például hetente számol be a média egy-két év alatt tönkrement utakról, játszóterekről, középületekről. Ebben semmi meglepő nincs, hiszen ha egy szervezet a korrupció révén az összes beruházási költség harminc százalékát "elteheti" extraprofitként, akkor - a szervezetek hatalmi működésének logikájából következően - addig fog minden lehetőséget használni, amíg ezt kockázat nélkül megteheti, és további nyereséget sajtol ki magának az adott ügyletből mondjuk a minőségi előírások kijátszásával vagy az alvállalkozók kizsákmányolásával. További súlyosan károsító következmény a verseny jelentős korlátozása: ahol meghatározóak a korrupciós hatalmi mechanizmusok, ahol kialakultak a korrupciós kapcsolatok és érdekközösségek, ott a szabályozástól függetlenül nagyon nehéz vagy egyenesen lehetetlen kívülről bekerülni a rendszerbe, csak a korrupciót elfogadó szervezetek, személyek rúghatnak labdába egy-egy projektben. Ez Magyarországon például azt is jelenti, hogy a miénktől eltérő szervezeti kultúrájú külföldi cégek egy része eleve nem is vesz részt a közbeszerzések többségében. Ha mégis rákényszerül, a korrupció szofisztikáltabb formáját választja, például a szennyvíztisztító megépítésén túl grátisz felújítja az idősek otthonát, és ehhez alvállalkozónak beveszi a polgármester vejét. Korrupció ez is, még ha nem is a "lefizetős" formája. Vagy hogy egy más vetületet is említsünk: bár az érintetteknek relatíve kevés hasznot hoz, de a köznek óriási kárt okoz az a közismert korrupciós mechanizmus, melynek során a különböző önkormányzati cégek felügyelőbizottságaiba (fb) ellenszolgáltatásként pártmegbízottak kerülnek. Természetesen itt nem a száz-, kétszázezer forintos javadalmazás az igazi korrupciós kár, hanem az, hogy e kinevezettek hozzáértésének teljes hiánya miatt a tulajdonosnak az adott szervezet feletti kontrollja lényegében megszűnik. Ennek egyenes következménye az a katasztrofális szervezeti működés és pazarlás, ami ma az önkormányzati cégek sokaságát jellemzi. Ráadásul ezek az fb-tagok gyakran politikai komisszárként lépnek föl, közvetítve megbízóik utasításait, megrendeléseit, újabb korrupciós helyzeteket teremtve.
MN: Összefügg-e ezekkel a mechanizmusokkal, hogy nálunk a nagy beruházások jó részét - legyen szó hídépítésről vagy egy hipermarketlánc újabb áruházáról - botrányok: csődök, alvállalkozói demonstrációk, bontással való fenyegetőzések kísérik?
JI: Gyakran hallani, mennyire kedvezőtlen hatásai vannak bizonyos iparágakban, elsősorban is az építőiparban a duális szétszakadtságnak: csak egészen nagyok és egészen kicsik vannak, vagyis nincsenek középvállalatok. Ez nem kis részben szintén a korrupció következménye. A nagy építőipari beruházásoknál ugyanis a fővállalkozók olyan mértékben nyerik ki a projektben lévő erőforrásokat, nem kis részt éppen a kisebb alvállalkozók kizsigerelése révén, hogy azok nemhogy növekedni nem tudnak, de nemegyszer a tulajdonosaik magánvagyonát is fölélik egy-két rosszabbul végződő ügylettel. Találkoztunk olyan projekttel, amelyikben a beruházásra juttatott másfél milliárd forintból mindöszsze 150 millió jutott a munkát ténylegesen elvégző, a lánc alján álló alvállalkozóknak - és még ebből is ötmilliót vissza kellett osztani. A modell általában úgy néz ki, hogy a fővállalkozó az építőiparban szokásos öt-nyolc százalékos nyereség helyett húsz-negyven százalékos profitra tart igényt. Ennek egy részét adja a korrupció révén elért magas vállalási ár, másik része pedig az alvállalkozóktól jön be az irreálisan alacsonyra szorított, és a legtöbbször különböző, elsősorban minőségi kifogásokra hivatkozva teljes egészében ki sem fizetett vállalási árak révén. Az alvállalkozó persze fut a pénze után, ergo legalább részben feketén foglalkoztatja az embereit, ahol lehet, spórol a minőségen, de egy idő után már nem is a nyereségét, pusztán a befektetett anyag- és bérköltséget próbálja behozni. Közterheket nem fizet, mert nincs miből, hiszen a fővállalkozó által végül kifizetett összeg azt sem fedezi. Az állam egyébként ezen az ügyleten is veszít, hiszen a fővállalkozó az alvállalkozótól ily módon megszerzett összegnek csak a tíz vagy tizenhét százalékát fogja nyereségadóként befizetni. Végeredményként tehát az egyik oldalon ott van egy harminc-negyven százaléknyi "legális", leadózott extraprofit, a másikon pedig a rossz minőségű munka és a tönkretett alvállalkozók tömege. (Az építőipari vállalkozói láncokról lásd: "Életügyét semmibe se vették", Magyar Narancs, 2008. április 17.)
MN: Az ilyen ügyek kárvallottjai gyakran a finanszírozó bankokat is felelőssé teszik.
JI: Nemcsak ők, hanem iparági vezetők is beszélnek banki összejátszásokról: e szerint a forgatókönyv szerint a projekt valamely közbenső, közbeiktatott cégének számlájára váratlanul - épp akkor, amikor már lényegében elkészült a beruházás, és a számlán ott van az alvállalkozók kifizetésére szánt pénz - inkasszót nyújt be a finanszírozó bank. Ennek következtében hiába vették át az alvállalkozóktól a munkát, hiába találták rendben, "fogadták be" a számláikat, a beruházó vagy adott esetben az állam által átutalt pénz - mivel a bank levette a "közbenső" cég számlájáról - nem jut el a lánc alján álló vállalkozókhoz. A tartozás esetleg több éve fönnáll, de a bank most látta elérkezettnek az időt, hogy lépjen. Előbb-utóbb persze felszámolás indul e közbenső cég ellen, amely értelemszerűen nem tudja kifizetni az alvállalkozóit, akik így aztán végleg pénz nélkül maradnak. Utóbbiakon kívül mindenki többé-kevésbé jól jött ki az ügyletből: a fővállalkozó tulajdonosai már korábban kivették a maguk nyereségét, a bank is hozzájutott a pénze nagyobb részéhez, és a megrendelő is elégedett lehet, hiszen a beruházás elkészült - az alvállalkozóknak pedig marad a fenyegetőzés meg a peres út. Az pedig, hogy ugyanez a tulajdonos vagy tulajdonosi csoport esetleg épp ugyanennek a banknak a finanszírozásával más néven újabb, hasonló profilú céget indít - amelyik egy későbbi beruházásnál ugyanezt a szerepet fogja betölteni -, lehet pusztán a véletlen műve is. Ha létezne a már emlegetett szervezeti memória, akkor talán kiszűrhetők lennének e tulajdonosi csoportok. De nincs, és enélkül továbbra sem ellenőrizhetők igazán az amúgy sem kimondottan transzparens közbeszerzések. Így lényegében nincs visszacsatolás, azaz kontroll sem, tehát a kockázat is alacsony marad. Ezek nélkül az eszközök nélkül pedig - legyen bármilyen kiváló is az új jogszabály - nem várható a korrupció frontján lényeges javulás. Visszautalva az első kérdésére: a korrupció közgazdasági következményeinek megítélésében elég nagy a szórás. Szociológusként mi azt tudtuk kimutatni, hogy oly mértékben kialakultak és megerősödtek a korrupciós hálózatok és technikák, olyan sok szervezet vezetési rendszerébe épültek be azok a hatalmi csoportok, amelyek megszerzik és értékesítik a szervezeti erőforrásokat, hogy azt kell mondanunk: mára a korrupciós szolgáltatás önálló gazdasági ággá nőtte ki magát.
